【評論】蔡總統第二任期挑戰:人權政策

施逸翔/落實完整人權是優先價值,不是隨意選擇的自助餐

2017年反《勞基法》修惡遊行上,民眾自製的蔡英文頭像。(攝影/余志偉)

5月20日蔡英文總統展開第二屆任期,此刻所代表的意義,是民進黨與蔡英文總統以破紀錄的超過817萬票數獲得執政權,且這段時間以來因為防堵來自中國的非洲豬瘟、COVID-19(又稱武漢肺炎、新冠肺炎)有功以及多項政策的落實,執政黨的民意支持度超過6成,但究竟我們如何評價蔡英文總統過去4年的人權政績?未來4年又如何期待蔡政府的人權新政?

蔡總統的人權只是形容詞?

相較於2000年陳水扁總統的「人權立國」就職演說,足足兩大段宣示台灣政府將重新納入國際人權體系,4年前的520蔡英文總統就職演說,在人權價值的宣示可說乏善可陳,甚至被譏諷「人權」在蔡總統的演說稿中,僅被當成形容詞而已。扁政府任內僅象徵性地簽署批准《消除對婦女一切形式歧視公約》(CEDAW),但台灣真正將國際人權體系納入體制,基本上是馬英九政府任內立法院陸續通過兩公約
《公民與政治權利國際公約》(International Covenant on Civil and Political Rights)及《經濟社會文化權利國際公約》(International Covenant on Economic,Social and Cultural Rights)之合稱
、CEDAW、《兒童權利公約》、以及《身心障礙者權利公約》等4部施行法,而真正讓公約接地落實的,其實是許多民間團體的努力與堅持。

但也必須持平地說,上述「人權變成形容詞」的譏諷,或許觀點太過狹隘,仔細看蔡總統的首任就職演說,主打世代正義,並提出為了下一個世代政府必須做到「經濟結構的轉型」、「強化社會安全網」、「社會的公平與正義」、「區域的和平穩定發展及兩岸關係」、以及「外交與全球性議題」,事實上這5大面向,都可以被公民、政治、經濟、社會、文化這些面向的廣義人權價值包含在內。

是鞏固既有經濟結構?還是經濟轉型?

問題是,當我們仔細檢驗蔡英文政府的就職演說文本時,更重要的其實是一一比對蔡英文政府過去4年在實踐層面,是否有踏實地在這幾個面向上前進?偏離?還是逆向而行?

比如在「經濟結構的轉型」面向裡,政府的「新南向政策」就會馬上被挑戰,因為在台灣高達71萬來自東南亞各國外籍移工的血汗勞動處境,尤其是撐起台灣長照工作需求、來自印尼的女性家庭看護工,至今仍無法受到《勞動基準法》保障;而讓台灣站穩世界漁業王國的外籍漁工勞動力,當中的境外聘雇漁工處境更是近乎當代奴工,難道這就是台灣政府在這項政策所謂的「充實並培育新南向人才,突破發展瓶頸」嗎?更別提教育部在這個政策所配合的「國際產學合作專班」,淪為大專院校假借招收境外生名義,實際上卻是配合仲介引進廉價勞動力的亂象

再者,在「經濟轉型」面向,蔡總統也提到保障勞工權益、經濟發展新模式與國土規劃及環境永續之間的關係、區域均衡發展、對於汙染的控制等等漂亮的說詞。但過去4年,我們也從來沒有遺忘,勞團在《勞基法》修惡的抗爭中,指出修法對於許多基層勞工工時與休假的負面衝擊;桃園航空城的土地開發與迫遷爭議,民間團體與居民自救會至今仍在打環境影響評估與土地徵收的戰役;環團與原民團體在《礦業法》修法與反亞泥運動中,揭開企業礦權開發對環境、對原住民土地的衝擊;而農地違章工廠的爭議與《工廠管理輔導法》的修法,更顯示了蔡政府在永續環境與經濟發展之間,仍舊向傳統的經濟發展思維讓步與妥協。

最需要超前部署的「社會安全網」

蔡總統在「強化社會安全網」提到犯罪被害人保護、年金改革以及長照體系的建構。年金改革有具體作為,這裡自不多言,長照制度則尚未整合廣大的外籍女性移工。至於犯罪被害人保護,始終是歷任政府不願好好面對的課題,甚至包括蔡英文政府在內的歷任政府,每當社會發生重大命案導致民怨四起的時刻,「執行死刑」一直都是歷任政府回應民怨的方式,包括蔡總統也不顧歐盟各國與國際、在地人權團體的批評與反對,仍兩度違反國際人權標準執行死刑。政府究竟何時全力「從治安、教育、心理健康、社會工作」積極把破洞補起來?4年過去了,精神衛生體系的社區支持服務在哪裡?社工人力不足與過勞的問題解決了嗎?與犯罪被害人保護息息相關的監獄改革何時才能看到曙光?當台灣的監獄無法達到矯正與讓受刑人復歸社會的功能,當監獄的處遇不把人當人看時,再多前端的資源與人力投入,都會顯得破洞百出。

台灣的「社會安全網」不能一直停留在把殺人犯以國家之名殺掉就沒事,不能一直用汙名與妖魔的標籤來驅趕與邊緣化精神障礙者,以為看不見就沒事,以及不斷執行死刑和把犯罪者的刑度推高,就以為社會就會變得安全。相反地,沒有人生下來就會成為殺人犯,唯有打造一個尊重人性尊嚴與基本人權被保障的國家社會,從預防的角度建構可以接住每個人的社會安全網,接住失去家庭功能保護的處境不利者,接住經濟弱勢與失業者,接住藥物濫用成癮者,接住無家者,接住被歧視、被汙名、欠缺社區支持資源的精神障礙者,接住各種社會處境不利者。社會其實有很多機會出手阻止重大殺人案件的發生,但我們一直以來都沒有超前部署,我們只是試圖以殺止殺,製造國家殺戮、人民仇恨的氛圍,而這樣的氛圍,永遠無法嚇阻犯罪的發生,社安網永遠都有洞。

有人問總統公平正義的問題嗎?

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2016年8月1日,爭取完整原住民傳統領域劃設的巴奈與示威者們在凱道上與警方發生衝突。(攝影/余志偉)
2016年8月1日,爭取完整原住民傳統領域劃設的巴奈與示威者們在凱道上與警方發生衝突。(攝影/余志偉)

與人權價值最息息相關的「社會公平正義」面向,蔡英文總統提到促進轉型正義委員會、對原住民族道歉,以及司改國是會議。這幾件事情,蔡總統在過去4年基本上都有進展,但也留下揮之不去的陰影,留待蔡總統在未來4年持續面對與克服。

處理過去威權時期大規模人權侵害的轉型正義工程,在任何國家都是高度困難的政治工作,但依照《促進轉型正義條例》所設立的任務型組織促進轉型正義委員會,在運作之初,就因為張天欽東廠事件爭議,造成主委與副主委雙雙請辭,長期以來都是在代理主委接手以及缺額委員沒有補滿的情況下,持續運作至今。日前行政院也決定要讓促轉會延續一年的運作,新任委員也正在進行由立法院行使同意權的階段。但無論如何,促轉會最重要的任務是該條例第11條所規定的「以書面向行政院長提出含完整調查報告、規劃方案及具體實施步驟在內之任務總結報告;有制定或修正法律及命令之必要者,並同時提出相關草案」。截至筆者完稿時,促轉會都尚未完成這份完整的調查報告,就算一年後促轉會公布報告依法解散,未來由誰持續落實所規劃的方案?誰來推動相關的法案?都是蔡總統接下來4年必須面對的課題。

蔡總統任內首度代表政府對所有原住民族道歉,並成立「原住民族歷史正義與轉型正義委員會」,確實已是台灣歷任總統皆無法超越的成就。但蔡總統所說的「重建原民史觀,逐步推動自治,復育族語,提升生活照顧」,這四年來仍受到極大挑戰,巴奈與那布夫婦至今仍在二二八和平公園堅持爭取完整的原住民族傳統領域,他們已連續抗爭1,100多天,曾走出總統府與巴奈對話的蔡總統,連任後還願意走出總統府,去回應巴奈與那布最堅定的吶喊嗎?但這只是其中一項原住民族議題的挑戰,包括政府仍想用金錢補償來處理蘭嶼低階核廢料應遷出的議題,以三方會談來應付亞泥礦場下Ayu部落的抗爭,以及制度上仍架空《原住民族基本法》,並透過槍枝管理法制持續限縮原住民族獵人的傳統慣習,這一系列未解的原住民族困境,並沒有因為蔡總統的道歉而消解。

蔡英文政府的國際人權自助餐

蔡總統在「區域的和平穩定發展及兩岸關係」與「外交與全球性議題」這兩個面向,傳達堅定的台灣主權與區域和平的訊息,這個立場自2019年的元旦演說之後已愈來愈穩健,並獲得人民高度的支持,香港的反送中運動與今年肆虐全球的COVID-19危機,蔡英文政府團隊的反應與表現,也在逆境中漸漸從中國北京政府全球圍堵的外交困境中,看到突圍的曙光。但防疫期間,政府各種欠缺明確法律授權甚至濫用行政手段侵害人民個資隱私的作為,民間團體也是一一看在眼裡,未來將一一檢驗政府的不當作為。

值得一提的是,台灣在幾項重要的全球評比都表現亮眼,我們在自由之家的評比仍名列自由國家、我們在CIVICUS Monitor的評比,是亞洲唯一「公民空間」高度開放的國家,我們在全球的性別平等評比排名第八、亞洲第一

即便如此,台灣在以下幾項區域與國際議題,仍相當落後,甚至惡名昭彰。比如蔡總統再度提出「新南向政策」,但台灣的漁船,不管是掛台灣籍的漁船還是台灣人經營的FOC權宜船,這些船上大量來自東南亞各國的血汗漁工,早已被美國、歐盟與國際媒體高度關注台灣人口販運與勞力剝削的問題,但我們的漁業署、勞動部以及司法檢調單位仍放任這些台灣漁船成為當代奴工的溫床,卻少有積極的作為。比如死刑執行的人權爭議,台灣政府只要一執行,就會受到歐盟各國與國際社會的高度關切與壓力,最近一次蔡英文政府對翁仁賢的執行死刑,就算台灣送給歐盟大批的防疫口罩,但歐盟仍嚴厲譴責台灣政府持續執行死刑,違背兩公約的人權保障承諾。光是血汗漁工與死刑執行的問題,就讓蔡總統在其就職演說中提到的「台灣是全球公民社會的模範生,民主化以來,我們始終堅持和平、自由、民主及人權的普世價值」落空。

另一方面,在蔡政府高喊全力捍衛台灣人民主權的呼聲之下,我們也要提醒蔡政府,目前內政部不顧資訊學界與民間團體的反對,正在力推沒有充分法律授權的晶片式New eID數位身分辨識證政策,反對聲浪已經一再地提醒政府,如果涉及該政策的業者廠商背後有中國因素的介入與滲透,那麼一但基礎建設完成發卡上路,勢必將讓台灣全體國民的資安與個資暴露在高度的風險,以及被中國政府數位監控的危險當中。

另一個蔡英文政府的國際人權自助餐選項,在於難民與尋求庇護者的議題。必須先敘明的是,《難民法》只能適用外國人,中國人與港澳人士並不適用,在尋求政治庇護時,僅能適用《兩岸人民關係條例》第17條與《港澳條例》第18條,但涉及這兩個條文的制度建立與程序,並不如《難民法》草案明確,不管是外國人還是中國港澳人士,在沒有明確的難民庇護制度建立的前提下,任何個案都是困難。而早在蔡英文13年前擔任行政院副院長時,就曾經代表行政院將《難民法》草案送進立法院審議,並表示「《難民法》草案對難民認定要件、程序及審查機制詳實規範,並對申請人在台停留期間享有法律諮詢、醫療照顧、安置、收容等各項基本權利,充分支援與協助,彰顯台灣對人權高度關懷與尊重」。但時間來到2019年,蔡英文已經成為總統,雖然在競選期間多次發言聲援香港反送中運動,並表示會全力協助來台港人,但這些口頭的承諾,卻遲遲無法推動《港澳條例》18條更明確的庇護制度,且曾經支持推動《難民法》的蔡英文,現在則是直接拒絕這項人權法案的進程。如果這不是人權自助餐的選擇性推動,什麼才是?

未來4年的人權期許

人權價值不能是裝飾門面的形容詞,更不可以是自助餐隨意選擇,相信蔡英文總統應該還記得兩公約第二次國家報告審查後,總統與各國際審查委員餐敘的發言:「人權,都會是基本,而且優先的價值。」人權必須是持續不斷推進的動詞,而且根據1993年維也納行動綱領,唯有所有人的人權都被重視,人權價值才是完整的,甚至作為握有公權力的政府,更應該將人權視野放在處境最不利的各個族群身上,並應盡到尊重人權、保護人權、充分實現人權的3大人權義務。

如何讓8月1日即將上路的監察院國家人權委員會扮演保障與促進人權的角色?接下來蔡總統如何帶領國家走憲政改革的道路?而前文所述及但未深談的各項人權挑戰,每一項都是蔡英文第二任執政之路上的重大考驗。我們雖有幸選出一位表現亮眼的女性總統,但我們也從來不會放棄任何一切形式的嚴厲監督與批判。

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