世紀之疫──2019新型冠狀病毒風暴

【法律解析】以防疫之名限制醫療人員出國,國家有權力嗎?怎麼做才合宜?

在醫院外工作的醫謢人員。(攝影/楊子磊)

COVID-19(又稱武漢肺炎,或新冠肺炎)疫情持續蔓延,中國疫情還未減緩之際,繼韓國宣布爆發社區感染後,伊朗與義大利確診病例數不斷攀升,中央流行疫情指揮中心指揮官陳時中在23日宣布,為保全台灣醫療系統,醫事人員除報准之外,不得出國,引爆醫界議論紛紛。衛福部解釋,限令以醫院第一線人員為主,診所不此限,疫情險峻的中港澳嚴格禁止前往,其他旅遊警示區需報准。

但國家有權力限制人民的出國的自由嗎?是否有足夠的法源依據可以遵循?怎麼做才合理合法?《報導者》訪問台灣人權促進會會長周宇修、律師劉繼蔚、具法律和公衛背景的楊惠中、台北市醫師職業工會祕書長陳亮甫,提出五大問題面向,解析台灣相關法令的規範、醫事人員權利義務,專業人力如何在法令、人權及緊急防疫任務中達到平衡。

Q1:政府有權利限制任何人的行為自由嗎?

中華民國《憲法》第10條明定人民有居住及遷徙之自由,「不能出國」就是限縮行動自由,限制醫事人員正當性與必要性在哪裡?行政部門必須講清楚,否則跳過法律程序,逕自公布禁令,有違憲之虞。

限制出境即侵害《憲法》第10條保障的「遷徙自由」,大法官釋字558號雖曾做出解釋,「人民入出境之權利,並非不得限制」,但須符合《憲法》第23條,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要,否則不得以法律限制之。

目前只有重大刑案有逃亡之虞或逃漏稅等,經法院裁定才得以限制出境,甚至連公務人員懲戒都還可以出國。如果政府想要達到減少醫事人員出國,以免影響台灣將面臨進入社區感染階段後,嚴竣的防疫工作人力與能量之目的,其實有很多手段,包括勸導、溫情喊話;若採用禁止出國手段,會砥觸法律層面,目前的法規並不能限制人民行動自由,此例一開,又沒有充分法源依據,恐會損及《憲法》精神及台灣人權。

Q2:防疫如作戰,專業的醫事人員及公務員都是重要防疫網,應受特別「限制」嗎? 

衛福部醫事司司長石崇良對此禁令做出解釋,醫療人員限制出國對象,以醫院第一線直接與照護病患相關之醫事人員為主,援引的法源依據為《醫療法》第27條
於重大災害發生時,醫療機構應遵從主管機關指揮、派遣,提供醫療服務及協助辦理公共衛生,不得規避、妨礙或拒絕。 醫療機構依前項規定提供服務或協助所生之費用或損失,主管機關應酌予補償。
《醫師法》第24條
醫師對於天災、事變及法定傳染病之預防事項,有遵從主管機關指揮之義務。
,另明令已經被列為「第三級警告」的中、港、澳屬於嚴格禁止前往,但其他包含日本、新加坡、義大利、伊朗等被列為第一級注意或第二級警示的國家,則同意報准後前往。

但《醫療法》、《醫師法》和《傳染病防治法》並未明確限制醫事人員出國,僅敘明必須遵從主管機關指揮,指揮並不包括限制出國,如此擴大解釋,不符合比例原則。

除了醫事人員外,公務員也陸續被納入禁令。雖然行政院人事行政總處未發布全國公務員出國禁令,但交由各地方主管機關決定,截止24日已有澎湖縣、基隆市、台中市、台南市等縣市宣布,禁止公務員到疫情旅遊警示國家,其餘縣市則多半為柔性勸導。

但「禁止公務員出國」,同樣也沒有明確的法源依據。由於公務員跟國家之間的關係,屬於特別法律關係,即便主管可以利用准假與任意銷假召回的權限,或者透過既有對公務員前往大陸地區的管制,迂迴達成不准「請假」出國、不准去中國等目的,但終究不能在沒有明確法律規定的情況下,一律禁止公務員出國。

正在立法院審議的《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》如果將限制醫事人員出國納入規範,取得法律上的授權,可以避免是否合憲的爭議,但特別條例的前提是「有期限」,待期限截止後,就不能禁止醫事人員出國。

Q3:禁令僅限醫院、不限診所,不同的醫事人員權利義務有不同嗎?

疫情指揮中心第一時間只說一句「醫事人員」禁止出國,後補充禁令僅限醫院、不及診所。然而,《醫事人員人事條例》第2條第1項規定之醫師人員,並未依其服務機構、或是否自行開業而區分不同的權利義務。

衛福部目前以《醫師法》裡醫師對天災事變及法令傳染病的預防事項,有遵從主管機關指揮的義務,以及《醫療法》於重大災害發生時,醫療機構依遵從主管機關指揮、派遣為法源依據,但這僅限定醫師以及醫療機構,只用這兩條法令來解釋禁令,並無法涵蓋所有醫事人員,更無法把診所及醫院醫事人員的權利義務做切分,更何況有些醫護並未具備公務員身分,以公益性質支援或完全配合禁令兩者差別很大。

Q4:醫事人員能不能抗命?SARS和平醫院落跑醫師釋憲案召示了什麼?

台北市和平醫院2003年發生院內SARS集體感染,台北市政府公布SARS緊急應變處理措施,召回和平醫院員工返院集中隔離,周姓醫師7天後才返院,遭到記過停職、更被冠上「落跑醫師」之惡名,其不服提出申訴,最終聲請釋憲,大法官釋字690號做出裁定,認為當時《傳染病防治法》中的採取必要之處置包含強制隔離,並與《憲法》人身自由無違背。但也有3名大法官提出不同意見書,對該案有不同見解,其中一位還是現任司法院長許宗力。

當時大法官許玉秀提出〈一個社會的文明程度,取決於對正當程序的堅持與實踐能力〉不同意見書指出,對於人身自由的剝奪,必須嚴格遵守正當法律程序原則。許宗力則指出,人身自由是最基本的人權,沒有人身自由,其他基本權的保障都將徒託空言,所以涉及人身自由的剝奪,是否符合正當程序,都應嚴格審查。

和平醫院封院是屬於限制《憲法》賦予人民的人身自由,現在禁止醫療人員出國則是限制居住遷徙自由,前者對於人民的權利侵害更大;兩個案例雖不盡相同,當時大法官之所以做出合憲的結果,是以當時已經無計可施的情境下,不得不做出斷然處置,所以給予合憲解釋。時空環境轉移到現在,當台灣的防疫工作尚稱有秩序,也未達疫情失控,防疫指揮官以口頭的行政命令禁止醫事人員出國,恐怕釋憲的結果會有所不同。

舉例來說,當時面對這麼嚴峻的SARS疫情,從來沒有人遭遇過,因此沒辦法做出冷靜而正確的判斷,就如同新手駕駛,給予的寬容度比較高,但換成已經面臨第二次的老手,是否用同樣標準看待,這就有討論的空間。當台灣尚未達到疫情失控,就突然宣布要禁止醫事人員出國,恐怕會認定不是絕對必要的行為。

Q5:為了防疫需要,如不以法律規範,還能如何讓醫事人員減少出國、避免防疫人力缺失?

事實上,醫療人員對於中央流行疫情指揮中心發布的旅遊疫情警示,本來就會掌握,並根據警示決定避免前往該地區,加上醫護人員工作上已經早有心理準備,在疫情緊繃的這段時間,恐怕無法按照原本計畫排假,受到禁令衝擊的人數並不多,是否還需要用到法律授權上有爭議的禁令,有待商榷。

各家醫院也早已柔性勸導同仁避免出國,以免返台後因為居家檢疫、隔離而產生人力缺口,第一線醫院已經透過內部的人力調度因應。至於如果醫院本來准假,在禁令公布後又要銷假,就要看契約中是否有提到銷假規定,如果沒有、反而會出現爭議,醫師也可以主張說他不要遵守。

包括台北巿醫師職業工會台大醫院企業工會嘉基工會,也陸續發出聲明強調,醫院同仁都願意共體時艱,堅守崗位,但政府及醫療機構也應儘速與工會及員工協商,無論因為接觸疑似個案、在限制令之前進出疫情警示國家後,必須自主健康管理、隔離的風險,不能只讓第一線醫事人員承擔,應給予有薪公假;而為了強化防疫網,包括疫情期間的加班費、旅遊損失等,也應提供相關補償,共同以「非侵害式」的手段,讓醫事人員與政府達成一致的目標。

索引
Q1:政府有權利限制任何人的行為自由嗎?
Q2:防疫如作戰,專業的醫事人員及公務員都是重要防疫網,應受特別「限制」嗎? 
Q3:禁令僅限醫院、不限診所,不同的醫事人員權利義務有不同嗎?
Q4:醫事人員能不能抗命?SARS和平醫院落跑醫師釋憲案召示了什麼?
Q5:為了防疫需要,如不以法律規範,還能如何讓醫事人員減少出國、避免防疫人力缺失?

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