25萬人連署、11次審查、4度朝野協商,為何修不掉《礦業法》霸王條款?

位於宜蘭員山鄉的居民北上到礦務局抗議政府礦業政策。(攝影/林彥廷)

第九屆第八會期立法院依國會慣例,因適逢大選,於18日至30日停會, 31日復工,便是會期最後一天。程序委員會通過民進黨團提案審查4案:《反滲透法草案》、《營業秘密法部分條文修正草案》、《刑法第251條及第313條條文修正草案》、《國立大學校院校務基金設置條例第5條及第7條條文修正草案》。而關乎土地正義、架空國土分區規劃的《礦業法》未列其中,幾乎宣布本會期無法闖關。

修了3年的《礦業法》多次協商破局,下一屆立法委員換人,所有修法進度全部歸零,礦場繼續沿用舊法「免環評、免告知、免同意」——即不用環評、不用告知並取得原住民同意、不用土地所有權人同意,就可逕行挖礦。60個因修法期被凍結的舊礦權,一旦確定修法未過,即可適用不合理的舊法審理,展延20年,礦區環評制度跟著陪葬。

台灣的礦業大約在1970年代開始發展,但《礦業法》卻是1930年的產物,當時國民政府在中國立法,遷移來台後,將法條原封不動搬到台灣,缺乏環保和人權觀念,不需評估周遭環境就可開採礦石。上一次大修要追溯到2003年,卻愈來愈向財團傾斜,舊礦場若到期時申請「展限」
即「展延期限」。
,經濟部原則上必須同意,若駁回展限,還得賠償業者損失,而新申請採礦也不需要經過土地所有人同意,這些「霸王條款」是民間團體和原住民自2017年起呼籲亟需修法的主因。

民進黨立委林靜儀曾在11月17日發文指出,《礦業法》修法過程,各界「加蔥加到整鍋壞掉」,太多訴求未達共識,遭同黨立委林淑芬嚴正反駁。一開始各立委和行政院提出的修法版本的確多達13個,然而修法3年多來已逐漸收攏,分為行政院版本的「甲案」,以及納入較多環團意見的「乙案」,朝野對於修正「霸王條款」都有共識,主要只剩3大項條文需協商,倡議修法的地球公民基金會副執行長蔡中岳指出,這3項條文都有討論空間,並非鐵板一塊只有過與不過兩種選項,但民進黨和國民黨立委卻都不願花時間協商,「立委怠惰不討論,是《礦業法》功虧一簣主因。

從2017年3月立委立委林淑芬、尤美女、高志鵬首次提出民間版《礦業法》修法版本,到同年6月導演齊柏林墜機事件後,25萬人連署修法,行政院提出修法草案,中間來回修改多次,在經濟委員會審查11次、朝野協商4次,歷時3年多卻仍難產,最近兩次協商12月6日、12月13日,更因國民黨抵制出席,直接流會。這個16年未修的法規,為何從人民高度關注,到現在胎死腹中,真是有各方有難以化解的歧見、還是遭技術性延宕?《報導者》採訪專家學者及相關部會,整理修法卡關三大重點,逐一釐清。

《礦業法》修法卡關三大癥結

癥結1:原住民諮商同意權,該不該溯及既往?

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礦業法、亞泥、新城、原住民
進入花蓮即可看到亞泥的開發區域,與下方的原住民部落。(攝影/余志偉)

1930年的《礦業法》即明定取得礦權者,若因挖礦需用到私人土地,土地所有權人不能拒絕。這個侵犯人權的條文,在台灣從戒嚴邁向解嚴、政黨輪替3次的近90年歲月中,卻沒有獲得修正,使得土地在礦區的居民權益嚴重受損,其中又以原住民居多,例如花蓮縣秀林鄉太魯閣族人持續20多年的「反亞泥,還我土地運動」,就是抗議亞洲水泥用誘騙、不正義手段取得原住民土地。

長期關注《礦業法》的法律扶助基金會律師謝孟羽統計,全台246個礦區,其中196個屬於原住民傳統領域,比例高達80%

為了保障原住民權利,2005年政府通過《原住民族基本法》(簡稱《原基法》),第21條規定,開發或利用原住民周遭土地,應諮商並取得原住民同意

此次《礦業法》修法,也將原住民的諮商同意權放進來,要求礦業權展限申請時,應依《原基法》第21條辦理。也就是說,所有涉及到原住民傳統領域的礦場,都必須取得原住民同意才能開採。

這項條文經濟部和倡議的民間團體都有共識要納入,但是對於起始的時間點卻有不小歧異,經濟部主張,新的《礦業法》生效後,礦場申請展限時才要遵守原住民諮商同意權;但環團和立委林淑芬、尤美女、高潞・以用・巴魕剌(Kawlo Iyun Pacidal)則認為應該溯及既往,大多數的礦場都已申請展限,過去制度不完備,礦權一延就是20年,嚴重侵害土地所有權人權益,現在應該補漏洞,要求已展限的業者在一定時間內補辦,才符合公平正義。

經濟部次長王美花在修法過程中不斷強調,此條文執行不易,現行部落會議常常組不起來,且當初核准礦權時並沒有這個規定,溯及既往有違對業者的「信賴保護」原則,堅持不退讓。

去年(2018)擔任經濟委員會召委的立委廖國棟則忽然提出,原住民諮商同意權應該另立專章討論,召開相關會議徵詢各界意見。然而地球公民基金會花東山林組主任黃靖庭指出,廖國棟頻頻以還要討論為由,延宕協商時間,擱置一年卻又未召開公聽會討論,實際上根本是在拖延修法。

黃靖庭表示,理想上當然是所有礦場都要取得原住民諮商同意權,不過實務上可能有困難,或許可以討論等下一次礦業權展限再來做,業者較有心理準備。但原住民諮商同意權不能只有yes或no,應該要有利益共享、相關保障的機制,業者和部落共同討論,若部落不同意就不能展限礦權。

癥結2:礦業權展限,要不要經內政部同意?

除了爭議最大的原住民諮商同意權,礦權展限時,到底是不是礦務局說了算,也是修法攻防之一。

由於過去國土規劃的概念還不成熟、《礦業法》制定時間早於國土計畫相關法規,因此審理礦權都是由礦務局主導,其他相關的土地主管機關完全無從置喙。這也造就了在國家公園、保育區挖礦,一挖數十年的窘境。

礦務局礦政組承辦人員顏禎弟表示,目前《礦業法》已有讓其他單位參與的機制,第27條規定,設定礦權時,若在保安林地、水庫集水區、風景特定區及國家公園區內,需經過主管機關同意。

不過黃靖庭指出,此條文是針對新申請礦權,但實際上新的礦場不多,舊礦場展限才是重點,目前《礦業法》對於舊礦權展限,沒有規定需該用地的主管機關同意。

《國土計畫法》2016年5月正式公布施行,作為最上位的法律,將重要的生態區、環境敏感區劃為「國土保育地區第一類」,嚴格限制開發及變更。民間團體希望新修訂的《礦業法》能與國土計畫接軌,舊礦場要展限時,需經土地主管機關評估後同意。例如要在國家公園持續挖礦,主管機關內政部營建署就要評估是否有必要性、會不會影響土地的分配等等,內政部同意後,礦務局才能展限礦權。

黃靖庭指出,現行的礦區,有很多都在「國土保育地區第一類」,國土計畫是最上位的法規,是對土地的空間分配,「國土保育地區第一類」是為了保育價值和保安需求,例如生物多樣性、居住安全,這跟礦業有衝突,因此舊礦權展限時,應從國土分區的原則,檢討礦場是否和國土規劃對衝,但礦務局長期都是自己關起門來審礦權,不希望外部的單位插手,因此反對此條文。

癥結3:保障居民的「關西條款」,是否阻礙發展?

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關西礦場、礦業法
關西礦場是一個特殊的案例,因為關西鎮的礦場不屬於原住民傳統領域,沒有諮商同意權的保障,但礦場離周遭居民實在太近,因此希望透過修法保障周遭居民。(攝影/林佑恩)

另一項爭議則是俗稱的「關西條款」,挖礦不只影響到礦下居民,炸山噪音、水土保持問題,也牽涉到周遭居民安全,民間團體希望申請新礦權時,需取得距離礦權一公里內相關利益關係人四分之三以上的同意,才能核准,利害關係人包括土地及建物所有人、使用權人及占有人。

黃靖庭指出,這是因為新竹縣關西鎮的礦場不屬於原住民傳統領域,沒有諮商同意權的保障,但礦場離周遭居民實在太近,因此希望透過修法保障周遭居民。

不過經濟部認為,四分之三的門檻太高,且聚落的定義不明,對依法行政的公務人員窒礙難行,阻礙礦業發展。

黃靖庭認為,經濟部的考量不是沒道理,細項內容都可以協商討論,例如聚落範圍多大、定義是什麼、同意的門檻標準,其實民間要的只是礦場不要離聚落太近,後退一公里而已,「但經濟部完全不討論,只說不能有這條,他們不希望准駁權落在別人手上。」

影響1:修法未過,環評也陪葬

《礦業法》修不過,另一個連帶陪葬的是礦區環評制度。由於《環境影響評估法》1994年才通過,在此之前總計申請過186個礦區,全都不需經過環評制度,有91%礦區從不曾環評。

雖然數十年來台灣環保觀念漸漸成熟,但由於礦務局主張,舊礦區延長礦權屬於「舊權力的延伸」,面積若沒有擴大就不需環評,這也代表只要在1994年前通過的礦權,可以不斷持續向下挖山,不受任何環境法規限制。

然而2003年,最高行政法院判字936號曾指出,「礦業權之延展顯然屬於新權利之賦與,因為核准之要件中並不包涵『既得權保護』之問題」也就是說,礦權到期後,再次申請應該比照新礦權,做環境影響評估。

2017年導演齊柏林和其助手陳冠齊墜機事件,引發25萬人連署修改《礦業法》,當時總統蔡英文特別頒給褒揚狀,並承諾沒有做過環評的礦區,未來都要重新審查。《礦業法》修法期間,環保署也採判字936號解釋,認定礦權展限是新權力,修訂《開發行為應實施環評認定標準》第11條,要求礦權展限需實施環評。

環保署這項認定對改革礦業是重大突破,然而當初為了配合《礦業法》修法,這項條文的施行日期「由中央主關機關定之」,兩個綁在一起的下場就是,《礦業法》至今未過,《開發行為應實施環評認定標準》遲遲未公佈施行日期,礦場展限也不需環評。

台灣蠻野心足生態協會專職律師蔡雅瀅認為,環保署若覺得需要環評矯正過去錯誤,就可以和《礦業法》脫鉤,宣布《開發行為應實施環評認定標準》的施行日期,且申請中的礦權展限也要一併適用新法,不能等到20年後礦權再次到期後才適用,因為20年時空環境會有很大變化,現在通過的法條20年後可能又得重新再討論。

蔡中岳則認為,礦區如何環評、評估範圍多大、要追溯到多久以前的環境做對比,都可以開放討論,甚至能否建立一套屬於礦區的環境評估機制,也是各方可以思考的方向,前提是不能架空環評機制、不能開後門讓礦務局亂搞,「變成球員裁判都是自己人。」

影響2:60個舊礦權,將再展延20年

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礦業法
《礦業法》修法期間,立法委員已經要求礦務局,凍結60個正在申請舊礦展限的案件,但今年12月31日凍結期限一過,經濟部只能沿用不合理的霸王條款,再給業者20年礦權。(攝影/余志偉)

歷時3年的修法,在最為人詬病的「霸王條款」,已經獲得朝野共識刪除,未來新申請礦權,必須取得土地所有權人同意;礦務局駁回礦權,國家也不再需要賠償給業者,然而因為修法未過,目前礦場新申請或舊礦展限,仍舊「免環評、免告知、免同意」。而由於立法委員洗牌,「屆期不連續」,所有先前討論過的《礦業法》都得再重來一次,修法之日遙遙無期。

《礦業法》修法期間,立法委員已經要求礦務局,凍結60個正在申請舊礦展限的案件,但期限只到今年12月31日,審理和修法期間,舊礦場仍可以繼續挖礦,而一旦凍結期過了,經濟部只能沿用不合理的舊法規,再給業者20年礦權。

蔡中岳呼籲立法委員盡快審理《礦業法》,同時再提案延長冷凍期,未來如果《礦業法》有進展,或者有新的環境影響評估機制,這60個正在申請展限的礦場都還可以適用。

礦務局副局長周國棟則表示,若立法院延長冷凍期,會遵照立法院決議,「不過如果沒有延長冷凍期,就會按照現行有的《礦業法》審理。」

突圍:亞泥案勝訴,未來有望成判例

在修法牛步的情況下,唯一的突破來自台北高等行政法院。

亞洲水泥在花蓮新城山的礦權本來在2016年11月22日到期,同年提出展限申請,經濟部竟不顧亞泥與太魯閣族人長期以來的土地爭議,以及《礦業法》修法在即,2017年3月火速核准亞泥展限礦權。黃靖庭指出,以往礦權展限平均耗時超過1年,亞泥案卻迅速通過,明顯是為了規避《礦業法》修法。

由於在申請展限過程中,亞泥並未諮商並取得部落同意,部落向台北高等行政法院提起行政訴訟,請求撤銷亞泥礦權的處分。今年7月11日,法院認為不論《礦業法》有沒有載明應取得部落諮商同意權,但《原基法》21條早已有規定,判決族人勝訴,經濟部應撤銷亞泥礦權展限,這也是原住民諮商同意權首度勝訴的案例。

經濟部9月2日以「尊重原住民權益」為由,不再上訴,不過亞泥公司認為現行《礦業法》並未規定展限礦權要符合《原基法》21條,提起上訴,目前仍在審理中,而亞泥在審理期間仍能繼續挖礦。

蔡中岳指出,這個案例若持續勝訴,未來可形成「判例」,不需等《礦業法》修過,礦權展限就必須符合《原基法》,諮詢並取得部落同意。

修法功虧一簣,地球公民基金會認為完全執政的民進黨和故意拖延的國民黨難辭其咎,呼籲立委趕快補破網,召開臨時會審理,或者將《礦業法》放進下一個立法院會期最優先法案,回應25萬人連署,也讓業者有依循的法條。

索引
癥結1:原住民諮商同意權,該不該溯及既往?
癥結2:礦業權展限,要不要經內政部同意?
癥結3:保障居民的「關西條款」,是否阻礙發展?
影響1:修法未過,環評也陪葬
影響2:60個舊礦權,將再展延20年
突圍:亞泥案勝訴,未來有望成判例

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