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台灣森林保育黑洞:炸山毀林的採礦者
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1992年,台灣就全面禁伐天然林,林地政策從經濟利用轉變為保育優先。然而,各地前仆後繼的採礦,仍一片片吞噬破壞寶貴的林地。

世界地球日前夕,根據《報導者》最新調查,台灣現存254個礦區,6成位在500公尺以上的森林裡,其中高達20處位於國家公園、保安林、水源水質保護區等環境敏感區。修改《礦業法》解決制度漏洞,已是保護台灣山林的當務之急,更是520新政府上台後的重要責任與挑戰。

車子經過宜蘭新冬山橋,從台9線拐進宜35縣後,矗立於蘭陽平原南側的蘭崁山近在眼前,道路漸窄,兩邊樹林漸漸聚攏,平原農舍景象已在身後。
如果想要找一個眺望蘭陽平原全景的制高點就得從這裡進去,「安平坑林道」是唯一上蘭崁山的道路。許多攝影迷愛到這裡取景,但若再往裡走就會看到全然不同的景象。
進入林道半小時車程後,來到海拔1,000公尺處,本該是蓊鬱靄靄山林處卻赫然出現一大片裸露崩塌,從山頭最高處稜線直下100公尺的碎石坡。慘白的泥灰色、一瀉千里的山形與周遭綠意的林相形成強烈對比。

潤泰礦區──開採保安林 水土難保持

潤泰精密蘭崁石礦

位置:宜蘭南澳蘭崁山西北方
礦區面積:108公頃(相當160座足球場)
礦業用地:35公頃(相當52座足球場)
環境敏感項目:礦區內有水源涵養保安林、19種保育類野生動物、礦區平均坡度72%
現況:礦區遇颱風、大雨沖刷,約有10公頃面積崩塌嚴重
3月4日,宜蘭縣環保局副局長康立和站在此處,氣氛凝重,大家都為水土保持的狀況傷腦筋。「我一階也看不到啊,你的排水溝在那裡?最基本的排水⋯⋯」康立和詢問周圍幾位礦場工作人員,這裡是潤泰精密生產水泥,開採石灰石礦場。
若按業者提出的水保計畫,礦區應該會像梯田一樣,一階一階約有20階,不僅可避免表土直接沖刷,也能設計引導排水,但眼前一個成型的邊坡都看不見。
潤泰工作人員趕緊解釋:「去年底到今年初有完成幾個階段,但因為沖刷所以看不到。」他們說,潤泰在2009年7月從力霸集團接手此礦場後,年底就發生大規模崩壞沖刷,從那時就難以恢復原貌。「去年花了兩、三千萬做植生綠化。」但顯然花錢效果不大。
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潤泰礦區空拍影像。(彰化環保聯盟理事長蔡嘉陽/攝影)
潤泰礦區空拍影像。(彰化環保聯盟理事長蔡嘉陽/攝影)
他們談到的大沖刷是指2009年10月的芭瑪颱風,3天內讓宜蘭冬山鄉下了上千毫米雨量,致使這一帶山區發生土石流。「以前是小崩塌,現在變成大崩塌,已經破碎了,一擾動都有困難⋯⋯」康立和踩踩腳下的碎石說:「這是泥灰岩,遇到水就會滑下來。」事實上,潤泰原先提交的水保計畫因為地貌改變太大,已經無法執行施作,目前正在提送新的方案。
宜蘭地質脆弱,有不少區域被劃定為保安林,而潤泰礦場就位在保安林地內。保安林相對於經濟林,按理來說就是保育優先,不應多做砍伐,芭瑪豪雨將宜蘭岩層破碎特質暴露無疑。「保安林都不能開墾了,種菜都不行,可是居然允許炸山採礦?」長期研究礦區問題的地球公民基金會研究員潘正正質疑合理性。
花錢都未必能解決土石崩塌問題,但潤泰又在2年多前提出新礦業用地申請,位置就在崩塌地旁的山頭。此案雖然已被環評審查委員會以未完備程序退件,但業者將原申請面積從36公頃縮小到8公頃,現在又重新遞件,由經濟部礦務局審理中。 潤泰精密總經理室協理林依潔回應:「保安林並沒有說不能開採。我們已經把申請範圍縮小,重新辦理審查,送件給礦務局。」
而崩塌地會如何處理?「那一塊也正在重提水保計畫審查,水保技師已經通過,若縣政府發函給我們,就會依此計畫執行。」
至於什麼時候可以完成水保與植生綠化?林依潔說,因為天候等不可控制因素,「計劃書內並沒有時間表。」
問題是:這塊位於保安林的礦區,若保護山林的植生綠化工程做了又崩,崩了又做,不但業者成本提高,環境也無法復原,最後只是雙輸局面。而新申請的礦業用地,很可能再重覆砍伐保安林、炸石採礦、被要求植生綠化、因岩層破碎難以施作的惡性循環,台灣的珍貴山林究竟還經得起幾次採礦破壞?

萬達礦區──威脅山毛櫸 環評再闖關

萬達礦區

位置:宜蘭南澳太白山
礦區面積:175公頃(相當262座足球場)
礦業用地:12公頃
環境敏感項目:礦區內有水源涵養保安林、原申請地距山毛櫸分布群不到100公尺
現況:5年前停工,申請擴大礦業用地,因此案臨近原定要公告的「台灣水青岡自然保護區 」,此案正進入第二階段環評
離開潤泰礦區再往上走,標高1,200公尺處,來到另一個正在申請礦業用地的礦區──萬達。站在萬達礦區內往另一個山頭看去,就會看到俗稱山毛櫸的珍貴林木水青岡
水青岡是冰河時期植物,數量稀少,因而成為文化資產保存法中明訂的5種珍稀植物之一。
「(萬達礦區附近) 那是台灣目前發現海拔最低的水青岡分布群。」潘正正說。一開始,萬達礦業用地申請水平距離水青岡不到100公尺,但環評會議質疑距離太近,在環評委員要求下,現在退縮到180公尺,此案正進入第二階段環評。
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萬達礦區。(攝影/林佑恩)
萬達礦區。(攝影/林佑恩)
萬達是老礦區,5年前,因原有礦業用地產量漸少,業者報請停工,隨即申請原址旁另一礦業用地。依規定,業者結束用地使用時必須復育造林,但停工用地顯然只有雜草沒有栽種樹木,萬達礦業小老闆簡銘達答稱:「以後新案通過後,這一塊還是會開採,現在種樹很浪費資源。」
他提到,為了採礦已經投入7億,過去每月淨利200萬。按他所言,若以礦區執照20年計算,即使淨利一律維持200萬,淨賺也只有4.8億,怎樣算都不合成本效益。即使新案通過,礦區內還要鋪路又是一筆新投資。既然如此,為何執意申請開發?「我沒辦法,我頭都洗下去了,起碼攤一點點回來。」簡銘達說。
同在蘭崁山的採礦同業評估:「它道路還沒做,產量也不多,這個礦賺錢很難,就看業主能不能找到新股東轉手。」找到資訊不對稱下的後續投資者,似乎變成礦區業者的新生路。
經濟部礦務局核發礦區執照時,只做程序審查、卻不評估申請案經濟效益,因此,值得檢討深思的問題是:沒有經濟開採價值的礦區,為何還要犧牲環境進行開發?更何況,我們可能失去的,是被列入文化資產保存的珍稀林木。

台灣254個礦區,6成位在500公尺以上森林裡

提到礦場,多數人反應是:原來台灣還有礦區?!地球公民執行長李根政說,2005年,他擔任環評委員而審查到礦業用地案時嚇了一大跳,因為台灣在1992年就全面禁伐天然林,但居然可以為了挖礦把整座山頭剷平?實在不可思議。
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台灣礦區比外界所知的更多,根據《103年礦業統計年報》,台灣有254個礦區,其中189個開工,超過一半是水泥原料的大理石、石灰石、矽砂礦。
全台最多的花蓮縣有79個開工礦區,其次宜蘭縣有49個,這兩個東部縣市就擁有台灣7成的開工礦區。另外,根據台大地質系教授陳宏宇的研究報告(2007年),約有6成礦區分布在海拔500公尺以上山區,多數與台灣森林區重疊。
早期台灣林地政策以經濟利用為主,30年前保育意識逐漸抬頭後,從1983年起,陸續有國家公園、野生動物重要棲息地⋯⋯等設立,森林法也不斷因應保育觀念修正,1994年《環境影響評估法》上路,大面積林地開發也必須經過環評。
李根政說:「我了解後就發現,礦區是早期威權時代的一個特權。」為了延續特權,法規管理都為它開後門,以至於在種種森林保育辦法出爐後,現在還可看到國家公園裡有礦區(太魯閣國家公園的亞泥)、保安林裡有礦區(如宜蘭潤泰),甚至在禁止採礦的飲用水源水質保護區內都有(南投北原) ,「這特權現在成為台灣森林保育黑洞。」他說。

20個礦區位在環境敏感區內,7個非法

根據《報導者》調查,現存254個礦區,位在環境敏感區內高達20處,其中位於國家公園內有花蓮亞泥1處、位於保安林至少有12處(宜蘭即佔7處)、至少有7個礦區非法位於「飲用水水源水質保護區」。
這些非法或位在環境敏感區的礦區,何以在森林保育政策上路20多年屹立不搖?這一條一條政府自己剪斷的管理絲線是如何開始,得以讓業者突破種種屏障成為森林管理下的漏網之魚?
問題1:只要面積不變,老礦區續租免環評
按《環境影響評估法》規定,若礦業用地位在國家公園、重要濕地,海拔超過1,500公尺以上⋯⋯種種環境敏感地區,或者開發面積超過5公頃以上就必須進行環評。
若礦區申請照此執行並沒有疑義,但偏偏在1999年時,環保署發出一則法規函釋:「礦業用地如屬延續租用,且實際採礦用地範圍無擴大或變動情形,則無須實施環境影響評估。」換言之,既存老礦區,只要它的礦業用地沒有擴大變更就不需環評。
當時,此函釋直接受益者之一就是在太魯閣國家公園內的亞泥(隸屬遠東集團)。亞泥礦權本在1998年到期,國家公園計畫委員會已表明不同意展延,但主管單位礦務局不但沒有駁回展延申請,甚至這塊廣達185公頃的礦業用地應一併遞交的環境影響評估報告,都用「續租」理由免了。
同樣的,宜蘭萬達礦區若非因為它要新增旁邊一塊礦業用地,否則即使靠近珍稀植物水青岡,原有礦地仍能在無需環評下繼續開採。
老礦區不需環評看似有所本,但合理性令人懷疑。例如,《國家公園管理法》規定,國家公園內禁止焚燬草木或引火整地,違者可判處6個月以下徒刑;若採折花木、亂丟果皮將開罰1,000元以下罰鍰。摘花都不准,卻允許炸山取礦,豈不是一件很荒謬的事!
問題2:礦權執照一給20年,可無限申請展延
既然老礦區可以躲過環評審查,那麼從源頭控管,位在敏感區的老礦區不再展延礦權執照不就解決問題?按理,主管機關礦務局應該擔負此重責大任,但現有《礦業法》規定,卻讓礦務局成為一個文件審查單位而已。
潘正正說,《礦業法》的立場是不得駁回業者展延申請,除非發生如礦業業者與申請人不符,業者無採礦實績等形式條件不吻合才能駁回。即便,後來發現礦區位在環境敏感地區要駁回,駁回單位還要賠償業者損失。
當初,太魯閣國家公園管理處駁回區內業者(除亞泥之外)礦權展延時,就由太魯閣國家公園編列1.2億賠償金。
現在,這個規定正掐住林務局,原定要公告的「台灣水青岡自然保護區」至今遲遲未公布,原因就在若將萬達礦區劃設在保護區內,林務局就得賠償。「賠償很貴的,我們怎麼可以拿納稅人的錢去做這件事?」林務局副局長楊宏志說。
為什麼業者展延似乎非准不可,政府不准還得賠償業者損失?礦務局副局長陳逸偵解釋,這是因為政府的信賴保護原則。
但礦業權費一公頃一年才收450元,如潤泰水泥一年繳不到5萬元礦業權費就能採礦,信賴保護原則竟可無限上綱到不限次數展延?法界並不認同。
最高行政法院曾作出判決(92年判字936號判決),認為礦權展延是「新權利的賦予」,而不是「舊權利的保護」。事實上,早期礦權執照一發就是50年,現在礦業法雖已修改成最多20年,時間都不算短,何來信賴保護原則問題?
若是新權利賦予,不僅展延申請視同新礦申請,就連前面提到的環境影響評估也應比照新礦同樣接受審查才對,可見《礦業法》相關規定早已不合時宜。
問題3:保安林、國家公園管理開後門,不允許開墾卻能採礦
《保安林經營條例》規定,保安林不得伐採,除非是緊急災害或國防安全,要不然就是如病蟲災害、森林更新撫育⋯⋯等,經主管機關核准才可以。但是,以保育為目的的保安林卻開放採礦,只要在地質穩定、無礙國土保安與林業經營的3項前提下就可以出租給礦業主。
由於採礦根本不符保安林設定目的,林務局副局長楊宏志也承認,因為有爭議,林務局態度已經調整:新礦申請保安林內用地,林務局已經不出租;但若舊礦申請的礦業用地位在保安林範圍內,那麼還是在3個前提條件下審核。
位於保安林的宜蘭潤泰礦場崩塌情況嚴重,恰巧跟林務局的租約將於今年6月到期,問楊宏志是否會在「地質穩定、無礙國土保安」的前提下停止續約?楊宏志不願正面回答:「離到期還有2個月,要看當時狀況。」
多數保安林租約都將在今年進行換約,林務局是否真會嚴格把關審核?宜蘭潤泰礦場將是指標性案例。
問題4:水質保護區不准採礦,相關單位漠視違法
南投的北原礦業位在飲用水水源水質保護區內,按《飲用水管理條例》不能採礦,但礦務局居然在前年核准礦權展延申請,之後被環保團體糾舉。對此,陳逸偵語帶無奈說,當初環保署與南投縣政府公告保護區時,沒有來詢問礦務局意見,才導致有這個失誤。
言下之意,像國家公園、保安林都已因應既存礦區事實而作法規上調整,但水源水質保護區卻未調整,才會產生「違法」現象。
既然明確違法,如何處理這些違法礦區?陳逸偵說:「但法令既然規定不准,我們又重新將北原申請案送到各單位去。」是不是會駁回礦權展延?陳逸偵強調:「那個單位說駁回,將來就由那個單位負責賠償業者損失。」
但若所有單位都因為怕賠償而不願意表態時,「在主管單位還未准駁之前,業者的礦權視同存續。」也就是萬一相關單位都採取拖字訣,即使明知是非法行為,這些舊礦區業者仍可繼續作業,形成主管單位「睜一隻眼,閉一隻眼」的漠視違法亂象。

修改《礦業法》當務之急,停止炸山毀林

在山林保育與經濟開發的拉鋸下,礦區去留要如何評估?確實是道難題。地球公民基金會研究員潘正正就認為,當然不是所有礦區都不好,但是位在環境敏感區內的採礦就應該要禁止。
若要禁止,當務之急必須修改《礦業法》,讓礦權展延回復到「新權利的賦予」精神而非「舊權利的維護」。否則像南投北原礦業明明違法,但政府各單位又不願賠償而消極不作為時,業者仍可依《礦業法》視同權利存續,繼續從事違法開發。
除此之外,礦區管理也要技術更新,避免大面積裸露造成豪雨沖刷崩塌。台大地理系教授陳宏宇曾經考察英國倫敦北部一家砂石場,「進去根本不覺得在礦區,大部分都在樹林裡,只有作業的一小塊地方,也沒什麼聲音。」
宜蘭縣環保局副局長康立和建議,礦場應該分階段作業,第一階段開採完立刻做植生復育,再去開採第二階段。「而不是像現在,礦區一核准就是幾十公頃,業者為了成本方便,乾脆把整座山炸掉。」他惋惜,從蘭陽平原往蘭崁山看,原本依山傍海的美景卻成為崩毀的山林,令人怵目驚心。
台灣森林保育走了二十多年,採礦卻成為管理上難以禁止的黑洞。不能摘花丟果皮的國家公園可以挖礦,在不能開墾種果樹的保安林區可以炸山,礦區在嚴禁開發行為的「飲用水保護區」竟也能非法存在,應該稱得上是台灣山林史中最魔幻寫實的一章了。

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