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專家解析正反爭論、未來關注方向

公投四案,同不同意都應思考的問題

(攝影/楊子磊)

四大公投案即將於12月18日登場,民進黨的「四個不同意,台灣更有力」對決國民黨的「四個都同意,台灣更美麗」。然而公投並非萬靈丹,無論結果是同意或不同意,「重啟核四」、「禁止萊豬進口」、「公投綁大選」、「三接遷離大潭藻礁」四項公投案各會面臨什麼問題?

《報導者》整理正反雙方論點,並採訪學者專家,提供民眾在政黨動員之外的思考空間。

第17案|重啟核四 必須面對的問題

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公投、核四、貢寮、龍門電廠
位於新北市貢寮的龍門核能發電廠,簡稱「核四」,1999年動工,2014年封存。(攝影/陳曉威)

公投主文:您是否同意核四啟封商轉發電?

若通過:核四安全測試、商轉時間、增加經費、核廢料處理仍待解

正方認為,核四的建照、環評等相關程序都能同時進行,最快只要5年、500億元就能商轉;反方則認為正方評估過於樂觀,重啟核四需要建照、環評、地質調查、安全測試
《核子反應器設施管制法》第6條第1項所規定的終期安全測試分析。
、確認廠商合約等程序,即便全數通過,商轉最快要10年,經費至少要800億元以上。

政治大學公共行政學系教授杜文苓強調,啟封是「想不想?」的政策問題,商轉卻是「能不能?」的科學問題,公投通過,不代表核四在未來數年就有辦法安全商轉,即便能商轉,仍無可迴避核廢料處置的問題。

《公民投票法》第30條規定,行政機關必須為實現重大政策公投決定有必要之處置。東吳大學法律學系教授胡博硯指出,公投若通過,行政部門一定要進行「啟封」核四的實質作為,也可能讓民進黨被迫改變2025年非核家園規畫,對於台灣長期能源規劃形成重大影響。

不通過:核四會拆除嗎?台灣會不會缺電?是否增加燃煤?

2014年時任行政院長江宜樺在反核聲浪下,宣布核四封存至今。中原大學財經法律學系副教授林春元認為,17案公投若不通過,維持封存現狀是比較可能的情況;至於政府會不會貫徹非核家園政策而拆除核四廠,並非本次公投所能回答,而是政策考量。

不通過17案,台灣是否缺電與多燒燃煤?正方認為,核四運轉一年可發200億度電,比中油第三天然氣接收站(簡稱三接)能產生的137億度電還多,如果少了核四,台灣不但會缺電,中南部更要多燒730萬頓的煤,造成嚴重空汙和健康問題。

反方則認為,核四就算發電也只能提供全國6%用電需求(註)
12月11日電視說明會中反方代表邱威傑原文:「我要再提醒大家,就算15年後核四真的蓋好了,也只能滿足6%的用電需求,而且核二核三在2025年就要全部除役,所以就算核四開起來,也只是補足核二核三的發電量而已,根本不像他講的一樣,可以額外去替代其他能源。」
另一種算法稱,核四預估年發電量約200億度,以全台2020年發電量2,800億度計算,核四發電量則佔7.1%。
短期內無法商轉發電,期待核四解決發電反而會拖慢其他綠能發展。

杜文苓則強調,「台灣缺不缺電」問題非常複雜,不是可以簡單二元化的是非題,也是公投層次無法回答的問題。

公投非一錘定音,核四爭論仍在路上

1980年開始規劃的核四,已經爭論不休40年,台灣在2018年已經歷一次核能相關全國性公投(案16「以核養綠」),這次公投將會是擁核方和反核方的最後一戰?

「很可怕(指社會討論成本高),但有可能發生(第二次重啟核四公投),」林春元說,公投是處理民主政治的一環,民意也會改變,必須要承認每次決定都只是暫時性,此時此刻的決定無法約束下一代。

「公投提醒我們,它是封存但不是定案,」杜文苓說,重啟核四這樣重大的公共政策是否適合公投,本身就有很多辯證空間。公投主文無法處理複雜資訊,相關資訊還是只能仰賴公民自己審慎思辨。

第18案|禁止萊豬進口 必須面對的問題

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公投、萊豬、豬肉
無論萊豬公投是否通過,台灣對外貿易談判仍需持續推進,最重要的是加強自身談判能力。圖為台灣屠宰場的豬隻。(攝影/許𦱀倩)

公投主文:你是否同意政府應全面禁止進口含有萊克多巴胺之乙型受體素豬隻之肉品、內臟及其相關產製品?

若通過:對台美關係有何衝擊、如何談判?

美國是全世界使用萊克多巴胺(簡稱萊劑)最大國,2007年萊豬就曾叩關,但因台灣民間反彈聲浪大,始終未進口;2009年時任美國在台協會台北辦事處長司徒文即點出,台灣禁止含萊劑肉品是「貿易問題」並非「食安問題」。

今年(2021)11月,華府智庫「德國馬歇爾基金會」亞洲計畫主任葛來儀和駐美代表處政治組前組長趙怡翔對談時也指出,若公投通過,將會重挫台美雙邊關係,對台美貿易暨投資架構協定(Trade and Investment Framework Agreement, TIFA)造成影響,「可能會再次回到沒有TIFA會談的狀態。」

禁止萊豬進口公投若通過,台灣智庫副執行長董思齊認為,對台美關係一定會有政治上的衝擊,但是台美對於實際事務上的談判仍會繼續下去,不會對台美貿易造成毀滅性打擊。

他指出,美台經濟關係愈來愈熱絡,而且朝向正式夥伴關係深化,主要是因為台灣的晶片供應鏈在全球舉足輕重,另外還有美中關係的改變,美國對中國貨物加徵關稅,「台美合作對於美國國家利益是有利的,美國就會深化跟台灣的發展。」12月7日經濟部長王美花和美國商務部長雷蒙多(Gina Raimondo)視訊,建立台美科技貿易暨投資合作架構(Technology Trade and Investment Collaboration Framework, TTIC),在半導體、5G、電動車等領域展開交流,就是很好的例子。

董思齊也強調,公投通過可能會影響台美經貿合作談判進程,但台灣是民主國家,必須尊重民意的展現,公投若通過表示民眾對於萊豬安全標準、政府管理有疑慮,因此政府需要做的是對內溝通。公投效力是2年,在這2年間,政府可以提出相關食安政策以說服民眾重新支持。而美國在更了解台灣民意後,也會更知道台灣現在遭遇到哪些壓力,也能跟其他民主同盟國家一起協助台灣面對這些來自內部與外部的挑戰。

不通過:如何嚴格管理消除民眾疑慮?

若公投不通過,維持現況允許萊豬進口,政府首要事務是嚴格管理以消除民眾疑慮。

前食品藥物管理局局長康照洲認為,即便開放萊豬有國際殘留量標準,「但民眾都想吃不含萊劑的,」因此重點是讓民眾有完全的知情和選擇權。舉例來說,若能在源頭就將含萊劑豬肉和不含萊劑豬肉分開進口,民眾才能清楚選擇,也不會變成完全抵制美國豬肉。

再如台灣開放美牛進口時,為因應狂牛症,政府會實際稽查美國肉品商、屠宰場,建立核准進口名單,對高敏感的肉品可以透過這樣的行政措施處理,以消除民眾疑慮。

他強調,邊境和源頭把關則是最重要關卡,現在地方衛生局人力吃緊,從市面抽檢相對沒有效率,必須從源頭就開始追蹤,才能事半功倍,例如掌握進口肉商的豬肉源頭,或許就掌握了70~80%外國肉品源頭,剩下的20%再透過市面抽驗,讓人力可以維持最有效率的運用。

持續推進貿易,首要加強台灣自身談判實力

不論萊豬公投是否通過,台灣對外貿易談判仍需持續推進,最重要的是加強自身談判能力。

跨太平洋夥伴全面進步協定(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP)為例,董思齊指出,有人論述因CPTPP會員國都開放萊豬,台灣若禁止會降低加入機會,但這樣的論述太過簡化,是否允許萊豬進口,並非只有台灣面臨壓力,其他國家同樣經歷過,在討論公平的貿易時,各國的文化處境、特殊情境是必須被討論的課題,也是需要被互相尊重的議題,「有規則就有例外,例如萊牛不可能推到印度,豬肉不可能推到回教國家。」

他認為,重點還是看國家的能力,以及在國際上的地位、談判籌碼。以台灣的戰略地位和經濟實力、自由化貿易程度,加入CPTPP對其他會員國有利,「他們在與中國對抗的部分需要台灣。」台灣面臨的挑戰則是,如何讓其他國家在看待台灣議題時,不要放在自己國家和中國的關係下來看待,而能與台灣發展更實質的雙邊關係。

延伸閱讀:〈開放萊克多巴胺美豬只是開端,台美貿易角力下,我們有哪些談判空間?〉

第19案|公投綁大選 必須面對的問題

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公投、國民黨、秋鬥
2018年,首次公投綁大選就出現10案,《公民投票法》2019年修法後,今年未綁大選則面臨4案考驗。(攝影/余志偉)

公投主文:你是否同意公民投票案公告成立後半年內,若該期間內遇有全國性選舉時,在符合公民投票法規定之情形下,公民投票應與該選舉同日舉行?

若通過:如何克服選務亂象?選舉會否影響公投品質?

《公民投票法》在2019年修法,把公投與全國性公職人員選舉脫鉤,公投從今(2021)年開始,每兩年舉行一次,並將公投日定為8月第四個星期六。

反方認為,公投綁大選將造成選務加重,恐重演2018年投票人潮大排長龍,甚至出現邊投票邊開票的投票亂象;正方則認為,這是中選會的規劃跟執行問題,只要空間、動線設計得當,公投和大選不必然要分開舉行。

政大法律學系副教授林佳和表示,即便拉長投票時間或解決空間動線問題,過於繁重的選務能否找到足夠的選務人員仍是問題,「重點(造成選務繁重)還是為什麼一次投10案?」,若無法限制公投數目,選務亂象問題仍然存在。若能修憲把選舉投票年齡從20歲降至18歲,與公投投票年齡一致,投開票所不需要規劃不同動線,才較能減輕選務負擔。

此外,林佳和強調,公投若重新綁大選,為了衝高投票率,政黨操作一定會很強,投票焦點也會在人而非議題,因此關鍵在於「選舉會不會、以及如何影響公投品質?」他認為,上次公投一次投10案再綁選舉,很多公投案都沒有討論品質,今年公投沒有綁大選,明顯看出公投案討論的品質比上次好,社會比較有時間與能量聚焦討論。

不通過:投票率降低,會否影響民意代表性?

反方認為,公投是對事,選舉是對人,兩者性質不同,不應合併;正方則認為,公投綁大選可以提高投票率,是民意的展現。

林佳和認為,應該先把公投區分為全國性公投跟地方性公投。其他國家通常地方性公投投票率都不低,因為涉及地方切身的議題,全國性公投投票率則不會太高;例如德國就認為全國性複雜議題應該讓「間接民主」處理,不應讓「直接民主」處理,因此德國沒有全國性公投,只有地方性公投。

回到投票率與民意代表性,林佳和認為,投票率高低的關鍵還是看議題本身,很多國家經驗是公投綁大選投票率必然會高,但公投也會被選舉混淆,只能說好處壞處都有,「是綁大選投票率高好處多,還是不綁、但是聚焦議題討論好處多?」民眾可以再多想想。

現行《公投法》在成案標準、議題討論、資訊揭露上仍有不足

不管公投綁大選是否通過,都凸顯現行《公投法》有所不足。

林佳和指出,公投必須在提案、連署過程做到真正的審議,才能更加彌補代議政治的不足,以現行《公投法》而言,有三個面向應該修改調整:一是違憲題目的審議,以避免上次同性婚姻公投的爭議:「人權可不可以公投?」;二是拉長審議時間,讓社會能充分討論議題,以避免之前曾有公投成案到投票日僅一個月時間的狀況;第三則是可以考慮保障正反資訊的平等揭露,例如愛爾蘭禁止刊登公投廣告,為了就是怕公投變成有錢人和沒錢人的戰爭,造成資訊扭曲。

第20案|三接遷離大潭藻礁 必須面對的問題

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藻礁、三接、公投
12月7日清晨的桃園大潭藻礁海岸及海域,中油第三天然氣接收站棧橋工程地區。(攝影/陳曉威)

公投主文:您是否同意中油第三天然氣接收站遷離桃園大潭藻礁海岸及海域?(即北起觀音溪出海口,南至新屋溪出海口之海岸,及由上述海岸最低潮線往外平行延伸5公里之海域)

若通過:替代方案可行性?台灣能源轉型會否卡關?

正方認為,中油第三天然氣接收站(簡稱三接)不應選在有千年生態價值的大潭藻礁海域,如果改在台北港,能使用既有閒置港區,僅需5.5年就能完工。即便不蓋三接,其他天然氣接受站仍在擴建跟新設中,不會影響供氣,更不會缺電。

反方則指出,三接若改在台北港,因為航道安全無法直接使用閒置港區,填海造陸新港區還需11年,緩不濟急。政府規劃多座核能、燃煤發電機組在2025年前陸續退役,若三接無法在2025年上線供氣,屆時可能拖慢減煤期程。

目前正反雙方不但沒有交集,學者專家及各界對於很多基礎資訊也都沒有共識。唯一確定的是,此案若通過,「尋找三接替代方案」將立即成為政府當務之急,因為三接進度延宕而浮現的能源轉型難題,也將成為台灣未來發展的重大挑戰。

不通過:外推案環評審查將繼續,藻礁生態影響待關注

公投若不通過,三接工程將繼續進行,行政院外推方案的環評程序也將繼續走下去(環保署在今年10月進行第一次環評初審,最終決議補件再審)。

對於大潭藻礁生態的影響,正反雙方的評估同樣各說各話。

正方認為,即便外推方案將離岸提防外推1.2公里並讓棧橋鏤空,但仍會影響海流及突堤效應,破壞藻礁生態系,現在棧橋落墩處鋼筋更直接插在藻礁上,更已明顯破壞藻礁。

反方則認為,成功大學水工模擬試驗指出,水流會因為離岸提防而加速,不會產生突堤效應。外推方案已經完全避開潮間帶的藻礁,對藻礁生態影響已經降至最低。

無論如何,此案若不通過,經濟部是否依照外推方案承諾的不浚挖、不回填,以及是否產生突堤效應而影響藻礁生態,都將成為外界關注重點。

台灣能源轉型的「綠色衝突」需要解方

由於國際減煤壓力愈來愈急迫,台灣如何提高再生能源佔比,以及如何度過能源轉型陣痛期,挑戰也愈來愈大 。

林春元強調,影響台灣能源轉型的因素很多,此案通不通過都無法與能源轉型的成功、失敗畫上等號。而無論是否通過,台灣都必須面臨「綠色衝突(Conflict of Greens)」(指在生態敏感地發展再生能源)的問題,而藻礁公投只是開端。

他舉例,不久前知本光電園區招標後,台東縣政府讓業者和部落族人自己溝通,但雙方沒有互信基礎,最後台東縣府廢標,顯示政府在「綠色衝突」中必須扮演更積極的角色。政府也必須完善政策環評,全面性評估適合發展再生能源的場域和統一各部會政策,才不會像現在流於零碎的個案且衝突不斷。

延伸閱讀:〈【投書】「風」「光」如何更風光:減緩綠色衝突的能源轉型解方在哪?〉
索引
第17案|重啟核四 必須面對的問題
第18案|禁止萊豬進口 必須面對的問題
第19案|公投綁大選 必須面對的問題
第20案|三接遷離大潭藻礁 必須面對的問題

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