開放萊克多巴胺美豬只是開端,台美貿易角力下,我們有哪些談判空間?

2012年在台北爆發的農民抗議含瘦肉精美豬美牛開放進口行動。(攝影/REUTERS/Pichi Chuang/達志影像)

美國多次叩關下,總統蔡英文宣布明年(2021)年1月開放含瘦肉精「萊克多巴胺」(Ractopamine,又簡稱萊劑)美豬進口,強調此舉是解除台美障礙「關鍵的一步」;9月5日衛福部也制定了殘留量標準,包括風險較高的內臟,形同全豬開放。

然而進口萊克多巴胺豬肉僅是開端,後續一連串的政治角力和國際談判才是重頭戲。《報導者》訪問多位農經專家和關心國際局勢的豬農,及2012年也打過開放萊劑美牛一役的前行政院院長陳冲,整理出在國際談判桌上,國外的經驗及台灣政府應有的進退攻防。

台灣豬肉產值一年達709億元,養豬戶6,700多戶,過去不論是加入世界貿易組織(WTO)或和其他國家簽訂自由貿易協定,豬肉都是談判桌上最敏感的品項之一。台灣加入WTO時設定了21項關稅保護農產品,豬腹脅肉(即俗稱的五花肉)和豬雜碎就佔了2項,但面對美國多次要求以進口萊克多巴胺
萊克多巴胺(Ractopamine)是乙型受體素一種,台灣俗稱「瘦肉精」,屬於類交感神經興奮劑,本來研發用於治療人類氣喘疾病,但未通過臨床試驗。後來藥廠發現添加在畜禽的飼料中可以增加豬隻瘦肉5公斤,減少飼料18.5公斤,甚至還可提前4天宰殺賣到市場,降低成本。
人體攝食過量的萊克多巴胺會造成心悸、嘔吐、頭暈、血壓升高,而且萊克多巴胺即便加熱後也不易被破壞。專門負責協調並建立食品安全國際標準的「聯合國國際食品法典委員會」(Codex Alimentarius Commission,CODEX)在2012年制訂了萊克多巴胺的殘留標準,牛豬肌肉、脂肪殘留量是10ppb(parts per billion,十億分之一濃度),肝40ppb、腎90ppb,其餘部位則未定標準。
豬肉,作為雙邊貿易協定(Bilateral Trade Agreement, BTA)的談判入場券,台灣仍無法抵擋。

台美肉品談判屬國安層級

「台灣對於使用萊克多巴胺的美豬禁令,多年來是美國貿易代表署關切名單( list of concerns)之首,」美國豬肉生產者委員會(National Pork Producers Council, NPPC)接受《報導者》採訪時,感謝台灣解除非關稅壁壘,同時感激美國貿易代表署(U.S. Trade Representative, USTR)與美國農業部「去除世界各國對於美豬出口的障礙」。

NPPC全球政府事務副總裁及顧問尼克・喬丹諾(Nick Giordano)則提到,根據豬農與產業專家得到的廣泛回饋,萊克多巴胺多年來在美國養豬業的使用比例已經很低,並沒有任何人因吃了這類肉品而生病,但他表示:「沒有人知道(美豬使用萊克多巴胺比例)確切答案,因為資料專屬各公司所有權。」不過,美方認為,歐盟預防性(禁止萊克多巴胺養豬)的手段無疑會墊高豬肉成本和價格,而「台灣做了正確的選擇」。

「台灣豬肉有新鮮優勢,不用怕美豬挑戰!」台灣政府第一時間對全民喊話,雖然是為了安撫民心,但光靠愛台灣的信心,是否便足以抵擋萊劑美豬進口後安全把關、產業發展的保障?更急迫的是,在台美談判桌上,台灣可以用什麼策略由豬肉開放換得其他貿易補彌?與台灣飲食習慣和處境相似的日、韓,雖然也被迫開放進口萊劑的美豬牛,當年卻不是無條件投降;歐盟為保護不受萊劑影響的肉品巿場,也拿出了其他的選項交換。

開不開放進口肉品使用萊劑,除國家內部的社會溝通程序,國際談判也應設定策略和目標。2012年台灣開放含萊劑的美牛進口時,當時的行政院院長陳冲強調要牛豬分離,拒絕含萊劑豬肉,不惜以自己的官位做保證。事隔多年,陳冲接受《報導者》訪問時透露,「當時我雖是行政院長,但那時(談判)已經到國安層級。」

韓國技巧:把輿論反對聲量當談判後盾

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萊克多巴胺、美豬、台美貿易、AP Photo、達志影像
2008年,韓國在開放萊克多巴胺美牛議題上爆發激烈街頭抗爭運動。(攝影/AP Photo/Ahn Young-joon/達志影像)

人手一支蠟燭、不分男女老少,2008年韓國首爾市清溪川廣場上,百萬名韓國民眾齊聚,憤怒喊出「拒絕FTA」、「不要美國牛肉」。抗議政府降低美牛關稅、開放30月齡以上的美牛進口,增加人民健康風險,衝擊國內牛肉市場。

當年,韓國總統李明博,在韓美自由貿易協定(FTA)談判時,預計大幅放寬美牛進口條件,引發百萬人上街抗議,迫使李明博親自道歉,並改變談判策略:由韓國的肉品進口商和美國進口商達成企業間的「過渡性方案」,承諾在韓國民眾恢復信心前,不進口30月齡以上的美牛;美國政府也釋出善意,保證只有獲得「農業部品質系統」(QSA)認證的農場,才能出口牛肉到韓國。

「韓國的教授告訴我,當時他們的政府談判代表,是拿著百萬人民抗議的照片到談判桌,跟美國人說:『不是我們不開放,是民眾不讓我們開放。』」台灣大學農業經濟學系教授羅竹平向我們述說這段往事,口氣帶著一點敬佩。研究國際貿易多年,他觀察,國內的反彈聲浪愈大,愈能減輕談判官員的壓力,「但這次放寬含萊克多巴胺的美豬進口,台灣政府卻像是幫著美國人說服民眾。」

在蔡英文宣布放寬美豬進口後,行政院隨即召開記者會,拿出早已準備好的圖卡,強調萊劑沒有健康疑慮,民眾可以放心吃,緊接著農委會主委陳吉仲和衛福部部長陳時中也馬不停蹄上廣播、開記者會,宣傳萊劑風險極低。相較於2007年台灣傳出要開放萊劑美豬,引發豬農丟豬糞、臭雞蛋,這次政府的輿論戰可說是準備周全,鋪天蓋地。

然而羅竹平以韓國經驗為例,認為這次台灣開放得太倉促,政府一面倒地宣傳,而且太快就表明要全豬開放,反而降低了自己的談判籌碼。他表示,由於國情不同,各國在談判時,可以按照國人飲食習慣,談判哪些部位可以進口、數量、關稅等等,例如內臟在美國沒人要吃,可以很低價賣到台灣,對產業一定會造成衝擊,就該思考是否開放。

「現在我們談判好像次一等,」羅竹平認為,雖然台灣因為和中國關係陷入僵局,貿易受阻,需要找別的市場,但是尋求連任的美國總統川普(Donald Trump)壓力也很大,11月3日美國大選,川普民調至今落後,一定會需要端出政策討好民眾,應該趁此爭取多一點談判籌碼,即便要開放,也不用一次全開,例如爭取特殊部位有關稅保護、分幾年降低關稅等等,「不用那麼委屈。」

日本底線:以差額關稅保護本土豬,不在價格戰中犧牲

2015年,時任東海大學社會學系博士候選人黃靖嵐、台中科技大學國際貿易與經營系副教授郭永興合撰〈日本對美貿易戰略與農業政策調整:以豬肉產業為例〉,文中特別指出,日本在2004年,雖然同樣因貿易利益而開放含萊克多巴胺的美豬,但日本並沒有全面棄守,做了非常多的產業調整,日本豬肉自給率仍維持在開放前的50%~55%,最重要的關鍵在於關稅保護、產品差異化、產銷履歷制度

其中最關鍵的當屬關稅保護措施。日本1971年起就開始對外國輸入的豬肉採取「差額關稅」,政府訂定了標準的進口價格,隨著進口價格高低,徵收與標準進口價格中間差額關稅,因此進口豬肉價格愈便宜,被徵收的關稅愈高。2004年含瘦肉精的美豬進口至日本時,因為差額關稅制使得價格競爭力成長有限。郭永興指出,在2015年日本進入跨太平洋夥伴協定(TPP)談判前,最低價豬肉的關稅,一公斤64.53日圓以下豬肉,進口(差額)關稅高達482日圓。

即便這樣的差額關稅屢屢引起豬肉輸出國美國、澳洲等不滿,在日本國內也引發了過度保護、弱化產業競爭力的討論,但日本政府仍相當堅持,就連2015年日本在TPP談判時,也來回討論了至少3年,最終便宜進口豬肉的關稅仍維持在10%以上,也就是一公斤500日圓以下最便宜豬肉,關稅為50日圓,與台灣目前12.5%的豬肉進口關稅相去不遠。

歐盟策略:逐年提高不用藥美牛的免關稅配額,擋下萊劑美牛進口

至於始終否決美國萊劑牛豬進口的歐盟,則是在談判中動用了不同的手段來補償美國。根據經濟部說明,歐盟的具體做法是同意給予美國一年2萬噸不施用荷爾蒙及任何生長促進劑的牛肉免進口關稅;2019年8月,更達成新協議,歐盟願意提高進口配額,且在未來7年內配額將逐漸增加至每年3.5萬噸。

美國牛豬肉貿易談判,韓、日、歐盟怎麼做?

韓國:開放瘦肉精豬牛

談判籌碼

★把百萬民眾上街抗議的國內壓力帶上韓美談判桌。

★承諾美方,15年內,將美牛關稅由當時40%,到2026年降為0關稅。

獲得成果

不進口30月齡以上的美牛,美國保證只有獲得「農業部品質系統」(QSA)認證的農場,才能出口牛肉到韓國。

日本:開放瘦肉精豬牛

談判籌碼

★用汽車工業保護農業:為維持進口豬肉差額關稅,拉近與本土豬價差,以25年後汽車才能0關稅出口到美國為交換條件。

獲得成果

2015年拍板,一公斤500日圓以下最便宜豬肉的關稅為50日圓,便宜豬肉的關稅維持在10%以上。

歐盟:擋下瘦肉精豬牛

談判籌碼

★以提供美國每年2萬噸不施用荷爾蒙及任何生長促進劑牛肉免進口關稅,換取禁止進口瘦肉精肉品。

★2019年8月再提高進口配額,未來7年內配額漸增至每年3.5萬噸。

獲得成果

歐盟不進口任何含瘦肉精肉品。

對於開放含有萊劑的豬肉,養豬青年聯盟理事長張佑誠認為,就科學證據來看很難抵擋開放,要關心的是接下來政府在貿易談判上的作為。

但一直主張「牛豬分離政策」的陳冲則認為,台灣吃豬內臟,且食用量大,開放真的會有健康問題,「國際要求不論開放與否一定要有科學證據,國人消費習慣(豬肉內臟食用量多於歐美)也是科學的一部分。」

陳冲指出,當初不開放萊劑美豬另一個重要考量,是難以掌控流向,「吃美牛的人多半有消費者意識,是主動選擇,但美豬容易流入二次加工品,消費者看不到、吃不出來。」

台灣挑戰1:盤點可成為保護傘的交換項目,保護弱勢農業

張佑誠指出,美國的農產平均關稅只有5.4%,台灣對美出超
出口額大於進口額。
太多,若要談BTA,很有可能會被要求開放更多市場,降低關稅,甚至最終0關稅,「這樣美豬利潤可能(每公斤)就多了10、20元。」現在進口美豬價格一公斤高達78元是因為有關稅保護,若關稅降低,美豬勢必衝擊國內市場,政府除了在談判上要有因應之道,同時也要想辦法去消化國內豬肉,例如擬定外銷策略。

台灣已經在2005年取消進口豬肉的總額管制,全面開放自由進口,不過仍有類似關稅配額保護制度的「農產品特別防衛措施」(Special Safeguard, SSG),也就是在進口達到一定的數量門檻後,可以對門檻外的豬肉提高關稅。目前台灣有SSG措施的豬肉產品包括豬腹脅肉、豬雜碎,在SSG門檻內進口的豬腹脅肉關稅為12.5%,超過門檻可以再加徵16.7%;豬雜碎門檻內則是15%關稅,門檻外加徵20%。

郭永興認為,思考台美BTA和豬肉進口,要從國際架構來看,現在美中貿易戰,台灣想趁此機會外銷高科技產品到美國,但美國對台灣已有嚴重的貿易逆差,也就是台灣賣東西到美國的金額,多於美國輸出產品到台灣,「台灣不多進口美國的東西,以後你要怎麼賣東西到美國?」因此台灣很難有立場要求提高豬肉關稅保護產業,甚至現行的關稅可以維持多久也不知道。

「必須思考要怎樣平衡貿易逆差,」郭永興認為,要避免豬肉或其他弱勢產業受到衝擊,台灣須盤點哪些項目可成為保護傘,例如本土沒有自產的資源石油、天然氣,就可增加對美採購,而養豬戶飼料多半來自美國玉米,若評估減少美國玉米關稅對稅收衝擊可在接受範圍,談判時便可考慮調降,如此也能降低養豬戶生產成本。

台灣挑戰2:標示原產地,做出差異化

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萊克多巴胺、美豬、台美貿易、REUTERS、達志影像
產品差異化、建立良好產銷履歷制度,也是保護本土豬肉的方式。圖為桃園某養豬場,豬隻在適溫環境下生長,飲用純淨水源,並且會聽音樂,肉價是一般市場行情的兩倍。(攝影/REUTERS/Nir Elias/達志影像)

在WTO或其他雙邊、多邊的自由貿易協定中,直接補貼產品價差、關稅壁壘,都被視為有違自由貿易精神,是必須消除的貿易障礙,「原產地標示」成為許多國家會採用的手段。

所謂的原產地規定,是自由貿易協定中較具保護色彩的規定,其認定方式由雙方依據產業狀況進行協商。由於原產地規定可以依據產品特性,而以完全取得、重要製程、稅則號列轉換(CTC)、或是附加價值比例給予原產地認定,而個別產業特性可能差異極大,亦可由雙方協商另訂新規定,日本便是其中佼佼者。

日本一向強調愛用國貨,也建立起完善機制,讓消費者可以明確辨識出何謂國貨。首先是瘦肉精「一國兩制」政策,日本在2004年開放含萊劑的美豬,但要求國內不得使用瘦肉精,對瘦肉精有食安疑慮的消費者可選擇國產豬肉,藉此達成產品差異化。若瘦肉精業者要求開放,農林水產省就會以提出申請的日本豬肉業者未超過半數,無法進行廢止現行規定的審議,技巧性駁回瘦肉精業者的訴求。

郭永興表示,台灣目前的策略和日本很像,都是採取一國兩制做法,「這是好的方向。」但由於進口豬肉價格勢必比台灣便宜,可能搶走較低價的加工市場,因此必須建立起本土豬肉的識別度。

留學日本的郭永興分享自身經驗,低價的外食市場如300日圓(約等於新台幣90元)的豬排飯,大多是進口豬肉,餐廳都會明確標示,日本人也知道一分錢一分貨,不期望低價能吃到本土好豬。在日本超市則幾乎只會看到兩種豬肉,一種是很便宜的美國豬,一種是較貴的本土豬肉,經濟有餘裕的民眾多半選擇本土豬,除了風味比進口豬肉好,重要的是日本從小教育愛用國貨,觀念早已深植人心。

只靠愛國主義還不夠,日本豬農也用自家品質說服國民掏出荷包,從飼料下功夫加以區隔。郭永興以聞名海外的鹿兒島縣 (Kagosima)黑豚為例,必須是日本種豬登錄協會規定的盤克夏(Berkshire)品種,在肥育後期需餵食60天以上的10~20%混合地瓜飼料,出貨時要附上證明書,標明生產者、生產單位、出貨日期、編號,交給指定的店面販售。

與此同時,日本推動產銷履歷制度,避免進口肉混充高價本土豬。日本曾在2002年發生澳洲牛肉假冒本國的醜聞,農林水產省各在2003、2004年編列25億日圓與18.7億日圓經費,透過地方政府補助農業協同組合(Japan Agricultural Cooperatives, JA)或相關團體,建立生產追溯制度。JA等團體也設立「生產流程管理與記錄運動」的推廣組織,設置「全農安心系統」,一開始適用於牛肉,其他農產品也陸續於2004年底適用。

經濟部國際貿易局指出,在台灣開放市場的同時,可以注意有利於我國的「原產地規定」以及強調我方希望與美方建立經濟合作關係,同時藉著雙邊交流,促進我國經濟貿易體制與國際接軌,以減少不必要的貿易障礙。

台灣挑戰3:建立外銷的規格數據,擬定台灣豬打國際賽的策略及發展方針

不論是韓國抗議美牛運動,抑或日本的產銷履歷策略,制定配套措施時都是倚賴著堅實的產業調查。郭永興指出,當時日本農林水產省調查,進口豬肉與國產豬肉品質相近,且價格是國產豬肉4成的情況下,推測品牌豬肉以外的國產豬(約佔日本國內生產的7成)會被進口豬肉所取代,而品牌豬肉也會受到廉價進口豬肉價格的影響而下跌;在此情況下,一旦加入TPP將減少4,600億日圓的產額。日本政府深知低價市場恐被進口肉取代,因此設定了強化品牌、生產高價值豬肉等目標,同時透過技術開發降低生產成本。

台灣2016年曾評估過,開放萊劑美豬進口將衝擊我國養豬產業達143億元。但過了4年,農委會卻未針對此次開放拿出產業評估數據,僅表示時空背景不同,衝擊不若2016年評估的大,而且今年正式脫離口蹄疫疫區後,有望外銷增加產值。

然而羅竹平提醒,台灣雖不用瘦肉精,可是進口美國含萊劑豬肉後,加工外銷可能受到影響,「其他國家會懷疑你有沒有用萊劑美豬混合在加工品裡出口。」他表示,台灣未來若要出口到禁止瘦肉精的國家,可能得出示不含瘦肉精證明,且要建立完整的產銷履歷制度,說服其他國家相信台灣的管制措施,此舉可能墊高外銷成本。

張佑誠也認為,台灣低價豬肉市場被取代後,勢必要想辦法去消化國內的豬,政府要趕快建立外銷的規格數據,分析其他國家的市場需求規格,「有標準出來,有利可圖,業者會自己去符合標準。」

放寬萊劑美豬進口,只是國際貿易布局下的一環,台灣豬肉的競爭力恐怕不若政府喊得那麼樂觀,羅竹平語重心長地說,中國是全球豬肉第一大進口國,但他們禁止進口瘦肉精豬肉,而且和台灣關係不好,台灣要出口中國難度很高;第二大市場是日本,但日本已加入「跨太平洋夥伴全面進展協定」(CPTPP),其他會員國可以用更優惠的關稅向日本進口豬肉,台灣沒有加入,價格比不上別人,外銷也不樂觀。

陳冲也認為,雖然現在的環境已經跟2012年不同,但要放棄一個很堅持的東西時,應該要把能換到什麼講清楚、清單列出來,畢竟開放萊劑美豬比美牛有更多concern(考量)在裡面。

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