新政府備忘錄

陳郁蕙/迎戰美豬,台灣需要大戰略

台灣是貿易導向國家,經濟發展對貿易的依存度高,為了持續經濟發展,積極爭取加入國際或區域貿易組織是我國一貫的立場,尤其在近幾年經濟動能趨緩及避免被邊緣化的情況下,爭取加入TPP也是政府的重要施政方向。

過去國際上的經驗,農業議題往往左右經貿談判的進展,此議題既然無可避免,當然必須積極面對。在TPP第一輪的談判中,有五類農產品是各國攻防的焦點,豬肉即為其中之一。由於含瘦肉精的美國豬肉無法進口,未來我國在申請加入TPP的談判過程中,勢必面臨美國要求開放含瘦肉精豬肉進口之壓力。

養豬產業是台灣農產品中單項總產值最高的(2014年的產值約台幣768億元,約占農業產值的14.75%),自1997年口蹄疫發生之後,國産豬肉變成以內需為主,目前國人每年豬肉消費量占肉類消費量的比例超過4成,顯見養豬產業在台灣農業扮演舉足輕重的角色,因此在含瘦肉精美豬進口議題上應審慎評估。

含瘦肉精美豬進口可能帶來之挑戰

雖然國內養豬產業有逐漸朝向規模化之趨勢,但多數養豬戶仍存在規模較小與經營效能有待強化的困境,與目前主要進口國加拿大及丹麥的養豬業相較,在經營效能上仍有改善空間。此外,自1997年台灣爆發豬隻口蹄疫之後,我國至今仍未脫離口蹄疫區之名單,限制了產業的發展與競爭力,如果含瘦肉精的美豬進口,也可能為產業帶來更多的挑戰。

1.開放進口恐怕將加深對國內市場的衝擊

近幾年,豬肉進口呈大幅增加的情況(由2012年的2.4萬公噸增加至2015年8.1萬公噸),在2010~2014年間豬腹脅肉進口就啟動了3次特別防衛措施(SSG),未來若再進一步開放含瘦肉精美豬進口,恐怕將加深對國內市場的衝擊。

2.未來在談判過程中面對市場開放之壓力更甚於以往

日本在加入TPP的談判協議中取得10年關稅調降為零及維持SSG的成果,因此有人認為我們未來談判可樂觀以對,但事實上後來申請加入者在談判過程中多半面臨更多市場開放的要求,且我國內外在條件和日本不盡相同,日本國產豬肉自給率約5成,對進口品有較多胃納空間;反觀我國的豬肉自給率接近9成,2005年已取消豬腹脅肉進口關稅配額(TRQ),目前只維持進口關稅及SSG,未來進行經貿談判時,我方在美豬議題上能掌握的籌碼恐怕不多。

3.現階段提出的施政方向不足以因應

也有人認為國人偏好溫體豬肉,使得國產品和進口品自然地產生市場區隔,因此無須擔心市場開放的衝擊;但隨著外食比例的提高及年輕一輩到超市購買情況逐漸普遍,國產與進口豬肉市場區隔效果將逐漸式微。另外也有人提出以產地標示作為因應,雖然產地標示可提供產品來源等資訊,對生產者及消費者均有益處,但不少家庭主婦的購買決策往往由口袋深度所決定,因此若價差過大,「原產地標示」可能仍不敵具價格競爭力的進口豬肉大舉來襲。

對含瘦肉精美豬進口之因應方向

對美豬進口之因應之道可分兩個層次探討,首先我們能不能或是否願意進口?若傾向開放進口又如何制訂相關措施以使衝擊或傷害降至最低?

在回答第一個問題之前,政府應先評估降低關稅和開放含瘦肉精美豬進口對國內產業的衝擊以及對國人健康可能造成的風險,據此邀請學者、專家、農民與消費者團體進行深入分析,以瞭解我們是否能開放市場,並將結果和社會各界進行廣泛溝通,在是否開放進口議題上取得共識。

在大眾對開放進口有初步共識之下,對外談判中應積極爭取延長關稅調降年限,以減緩衝擊力道以及提高產業調整之機會,在國內則應致力於提高產業競爭力。短期措施在於救急,因應策略以具時效性的補償措施為主,但中、長期的配套措施則應朝改善產業結構及提高品質等方向努力,具體建議如下:

1.養豬戶的經營效能不盡相同,須針對各類型的養豬戶提供多元的輔導措施

規模過小的養豬場經營效能較低,對豬隻廢棄物及周遭環境處理與改善情況緩慢,可協助此類養豬戶轉業;對於可能受到進口衝擊且無意願繼續經營的養豬戶,則可協助其轉業,原設備可由欲擴大經營的生產者接手;部分養豬場雖不具備足夠的衝擊因應能力,但有意願繼續經營,應協助其提升經營效能,並進行產業升級。

有些大規模的養豬場,已有不錯的經營效能,在國內也有自己的行銷管道,對進口衝擊之容受力較高,未來輔導重心應聚焦於如何透過農業科技研發進行品種改良以提升肉品品質,讓這類豬場生產的產品具有出口潛力。

2.運用農業科技解決疾病問題、品種改良與改善經營效能

(1)目前我國仍在豬隻口蹄疫區之列,當務之急應努力提升防、檢疫技術,早日脫離疫區名單,使國產豬肉出口不再受到限制,讓具經營效能的企業化豬場有機會將產品行銷國際。

(2)利用農業科技從品種改良、飼料利用、環境改善與豬場管理等方面著手,以提高養豬場經營效能。

(3)提供農民努力改善品質的誘因,如在拍賣制度中思考屠體評級的可行性,使提供高品質肉品的農民有更好的回報。

3.適當的農業預算配置與研發專案之管控

在推動農業科技以解決口蹄疫問題、品種改良或提升養豬效能等方面,除了必須爭取適當預算配置外,更須落實對各類科技研發專案的進度與預算管控,使研發成果兼具時效性及實用性。

雖然在經貿談判中農業議題往往首當其衝,且很難迴避,不過政府究竟是以怎樣的思維來看待農業在TPP談判中之角色,不但是社會各界關注焦點,也可能左右最後結果。

面對進口品叩關,農業因應對策宜擺脫只有補償之思維,而是採取更積極的態度,著重在促進產業轉型。

短期目標在於救急,因應策略以補償措施為主,但是中、長期則應朝改善產業競爭力與產業體質方向努力,並將農產品供應鏈上相關產業均納入決策考量。

雖然一些和我國農業環境相似的國家加入國際(區域)經貿協議之經驗可做為我們的參考,但畢竟國情及國際處境不同,不宜全盤移植。面對國際環境瞬息萬變,農業部門所處的環境也比以前複雜,唯有具體而到位的農業政策才有機會因應目前國內外農業環境動態的變化。

台灣尋求加入TPP如何做到利大於弊,並備妥因應對策將損害降至最低,同時與民眾做充分溝通尋求諒解與支持,考驗執政團隊的能力。

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