美豬牛強行叩關,瘦肉精安全嗎?你該知道的10大爭議

總統蔡英文8月28日無預警召開記者會,宣布明(2021)年1月起開放含瘦肉精「萊克多巴胺」(Ractopamine)的美豬,以及30個月齡以上的美牛,但農委會草案預告期僅7天,招致外界批評是突襲式開放。

瘦肉精爭議已討論13年始終未解,早在2007年,美國就曾施壓要求開放含瘦肉精的美豬,由於台灣豬肉食用量大,引發民間強大反彈而擱置,長期受迫於美國強行叩關的壓力,執政的國、民兩黨都想全面開放含瘦肉精美豬牛,但始終不敢宣布,隨著近年台美關係加溫,此次開放已箭在弦上。

食安上風險未明的萊克多巴胺,歐盟至今仍維持禁令,到底瘦肉精對人體有沒有危害?台灣市場規模小,美國不斷要求開放的真正目的是什麼?對台灣畜牧產業又會有什麼影響?《報導者》整理出10大爭議,解析全面開放美豬牛的影響。

爭議1:台灣其實早已開放美國牛、豬,這次新開放了什麼?

台灣2012年就已開放進口含瘦肉精的美國30月齡以下牛肉,此次開放的是含有萊克多巴胺的美豬,以及飼養30個月以上的美牛,也是歷來台灣和美國政府貿易攻防的重點。

萊克多巴胺(Ractopamine)是乙型受體素一種,台灣俗稱「瘦肉精」,屬於類交感神經興奮劑,本來研發用於治療人類氣喘疾病,但未通過臨床試驗。後來藥廠發現添加在畜禽的飼料中可以增加豬隻瘦肉5公斤,減少飼料18.5公斤,甚至還可提前4天宰殺賣到市場,降低成本。除了萊克多巴胺,其餘代謝較慢、毒性較強的瘦肉精包括沙丁胺醇(Salbutamol)、克倫特羅(Clenbuterol)等,則未允許開放進口。 開放含有萊克多巴胺美豬進口的爭議已10幾年。美國早在2007年、當時民進黨籍總統陳水扁任期的最後一年,就要求台灣開放,農委會和衛生署(現改制為衛生福利部)一度預告將開放進口,但遭到豬農激烈抗議,到衛生署丟臭雞蛋、豬糞,政府迫於民意撤回修正草案。2012年,時任總統馬英九主政下的國民黨政府端出「牛豬分離」政策,允許含萊克多巴胺美牛進口,豬肉則始終維持萊克多巴胺禁令。美國仍不斷施壓,直到上月28日,總統蔡英文才宣告將開放含萊克多巴胺的美豬。

至於美牛部分,因美國從2003年被世界動物衛生組織(World Organisation for Animal Health,OIE)列入狂牛症疫區國家,出口牛肉受到限制。根據OIE狂牛症人工感染實驗,30月齡以上牛隻風險較高,因此,台灣2010年開放首波美牛進口,只針對30月齡以下、不含瘦肉精的牛,且去排除牛骨等6個高風險部位。

但衛福部食藥署最新公布2018年的「美國進口牛肉相關產品健康風險評估報告」指出,每天食用牛肉、10億人才有1人罹病,且美國被OIE評定為狂牛症「風險可忽略」(Negligible BSE risk)等級,因此才在這波開放中,加入30月齡以上美牛進口。

爭議2:食用含瘦肉精的肉品到底安不安全?真正隱憂在哪裡?

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美國明尼蘇達州的養豬農手中捧著豬飼料。(攝影/REUTERS/Nicholas Pfosi/達志影像)
美國明尼蘇達州的養豬農手中捧著豬飼料。(攝影/REUTERS/Nicholas Pfosi/達志影像)

人體攝食過量的萊克多巴胺會造成心悸、嘔吐、頭暈、血壓升高,而且萊克多巴胺即便加熱後也不易被破壞,專門負責協調並建立食品安全國際標準的「聯合國國際食品法典委員會」(Codex Alimentarius Commission,CODEX)在2012年制訂了萊克多巴胺的殘留標準,牛豬肌肉、脂肪殘留量是10ppb(parts per billion,10億分之1濃度),肝40ppb、腎90ppb,其餘部位則未定標準,同年7月,經聯合國各會員國表決,持正面態度的美國與持反對意見的歐盟各國展開交鋒,最終結果69比67票,僅2票之差通過殘留標準

歐盟質疑CODEX的評估報告並未針對孩童、老人、心血管疾病患者特別評估風險,且報告中6名受試者太少,迄今也僅有此份人體試驗報告,更只有評估短期急性毒,沒有長期影響的科學數據,直到今日歐盟尚未開放使用瘦肉精,各國也對萊克多巴胺安全性抱持不同看法。

台灣在2012年曾做過風險評估報告,去(2019)年委由成大做了「食用肉品暴露萊克多巴胺之健康風險評估」,2018年也做了「美國進口牛肉相關產品健康風險評估報告」,但這份報告卻在8月31日才公開,也就是總統蔡英文宣布開放後的第三天。

成大最新的調查報告和之前大致相同,都是以2012年制訂出來的「人體每日容許量」(Acceptable Daily Intake, ADI)1微克/公斤體重/天為標準,換句話說,一位60公斤的成人,每天萊克多巴胺攝取安全量為60微克。再對照目前CODEX訂定的殘留量標準,一般民眾每天要吃33片200公克的排骨或者1.5公斤豬肝或0.67公斤豬腎,連續吃5到10年才會超標。

不過因台灣習俗,坐月子的女性常大量食用豬內臟,屬於高風險族群,報告指出,若坐月子期間每日攝取超過一副腎臟及一副肝臟,則可能會超過可接受安全量,建議坐月子女性減少食用動物內臟,以保障飲食安全。

曾參與2012年衛福部風險評估的台大獸醫專業學院院長周晉澄認為,國人比外國嗜吃內臟,應該針對國人飲食習慣,以及心血管疾病患者等高風險族群,特別評估風險,而不是用一般民眾整體平均值來宣稱要吃下多少量才可能超標,心血管疾病患者可能比一般民眾風險更高,但成大最新的報告卻未針對高風險族群評估做說明。

爭議3:瘦肉精肉品開放進口、本土卻禁用,「一國兩制」有沒有問題?

針對含瘦肉精美豬、30月齡以上美牛開放進口,農委會在8月28日預告修正《動物用藥品管理法》第五條第一款,為即將進口的美國牛豬肉訂定萊克多巴胺的容許量;至於國內畜牧業則維持禁用,形成台灣肉品萊克多巴胺使用的「一國兩制」。農委會強調,此舉是為了區隔進口與自產豬肉的保護措施,鼓勵民眾對國內畜牧業有信心,可以盡量消費自產豬肉。

然而,「一國兩制」依舊有風險存在。陽明大學食品安全及健康風險評估研究所長楊登傑就指出,最大的疑慮在於「混淆」,肉品加工就是一個漏洞。像香腸、貢丸或肉鬆等加工食品,若業者為了成本考量使用含萊劑的美豬,光從味道,民眾根本難以區別。

目前包含美國、加拿大、澳洲、紐西蘭等26個國家(地區),開放使用萊克多巴胺成為動物飼料的添加劑;在國際貿易壓力下,亞洲國家如越南,以及飲食習慣與台灣相近的日本、韓國,近幾年也陸續開放含有萊克多巴胺的豬肉進口,而在亞洲國家中,開放進口肉品使用萊克多巴胺、國內肉品則禁用的雙軌制國家,除了台灣以外,還有日本。

爭議4:台灣肉品市場小,為什麼美國一直希望台灣開放?

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雖然台灣市場小,但美國迫使台灣開放美國牛豬的壓力一直沒減小,多次砲轟這是「貿易問題」並非「食安問題」。(攝影/REUTERS/John Gress/達志影像)
雖然台灣市場小,但美國迫使台灣開放美國牛豬的壓力一直沒減小,多次砲轟這是「貿易問題」並非「食安問題」。(攝影/REUTERS/John Gress/達志影像)

根據美國肉類出口協會統計,去年(2019)美國出口約267萬公噸豬肉,前3名分別是墨西哥70萬公噸、中國(含香港)66萬公噸與日本36萬公噸,相較之下,美國出口台灣僅1萬多公噸豬肉(不含萊克多巴胺)。 雖然台灣市場小,但美國迫使台灣開放美國牛豬的壓力一直沒減小,2009年時任美國在台協會台北辦事處長司徒文(William A. Stanton)即多次在公開場合砲轟台灣限制政策,他點出這是「貿易問題」並非「食安問題」,甚至在卸任時的演說上還說美牛問題像是「漫長又黑暗的隧道」並引述美國國會議員的說法,認為這是造成貿易諮商的政治障礙。

這兩年台美雙方關係加溫,美國會通過一系列友台法案,對台釋出善意,但在貿易協定的嘗試上,雙方始終沒有太多進展,美國牛豬的禁止進口更被視為明顯的貿易障礙。美國貿易代表署(Office of the United States Trade Representative ,USTR)發布的《2020年各國貿易障礙評估報告》當中,就清楚指出是一個不合理的「非關稅障礙」,而台灣的做法既不符合國際標準,也未遵守美台雙邊協定。

美國牛豬不斷向台灣叩關,對政府形成龐大壓力。這可反映在美方對於台灣近期的政策決定所表現的大力肯定上,包含國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)和國務院發言人歐塔加斯(Morgan Ortagus)都直言開放美國牛豬,是為美台雙邊進一步經貿合作打開大門。

農委會副主委黃金城則坦言,台灣市場對美國而言非常小,開放了萊克多巴胺豬肉,美豬進口量也不一定會增加,美國重點在於維持貿易公平性,藉此爭取更多談判籌碼,要求其他尚未開放的國家。

爭議5:開放含瘦肉精豬肉、30月齡以上美牛,會不會衝擊台灣市場?

根據農委會資料,去年台灣牛肉市場中,本土牛只佔5.3%,最大宗為美國牛,佔46.6%,其次為澳洲20.71%、紐西蘭13.05%。評估明年1月起開放30月齡以上美牛進口對台灣巿場生態改變不大。

豬肉市場就不同了,目前90%來自本土,進口不到10%,分別為加拿大4.1%、西班牙1.5%、美豬(不含萊克多巴胺)1.2%,其中西班牙主打高檔伊比利豬,採購者多為高檔火鍋、燒烤店,和台灣豬市場區隔較明顯。

開放含萊劑豬肉進口,對低階市場如加工品衝擊較大,農委會副主委黃金城表示,進口豬肉是冷凍的,解凍後會出水,台灣消費者不願採購,因此多半用在加工肉類,例如火腿、香腸、肉鬆,市面上低價的自助餐肉品、炸豬排等調味較重的豬肉,也可能是用進口豬。

目前台灣國產豬肉一公斤是100~110元,加拿大豬肉含稅每公斤是新台幣61.3元,含萊克多巴胺的美豬則是每公斤新台幣78元。黃金城解釋,即便美國豬肉使用了萊劑後價格也不會差太多,因為美國本身並沒有特別區分豬肉有無使用,因此即便開放含萊克多巴胺的美豬,業者也沒有理由就此大量進口。

但中華民國養豬協會則評估,萊克多巴胺可降低豬肉成本,擔心開放進口會衝擊國內加工市場,要求必須嚴格稽查流向、標示清楚。陽明大學食品安全及健康風險評估研究所長楊登傑建議,除了所有肉品與加工品強制標示產地外,業者可以提出瘦肉精的檢驗報告來取信於消費者。

爭議6:明年開放含瘦肉精的肉品後,我們要怎麼辨別肉品來源?

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2021年將上路的新制,將要求所有豬肉都要標示產地來源,認定標準為屠宰國,但不會標示是否含瘦肉精。(攝影/REUTERS/Daniel Acker/達志影像)
2021年將上路的新制,將要求所有豬肉都要標示產地來源,認定標準為屠宰國,但不會標示是否含瘦肉精。(攝影/REUTERS/Daniel Acker/達志影像)

衛福部在蔡英文宣布新政策後,政府動作頻頻,28日當天緊急預告《散裝食品標示草案》,8月31日再預告《包裝食品之豬肉及豬可食部位原料之原產地標示規定草案》《直接供應飲食場所供應食品之豬肉及豬可食部位原料之原產地標示規定草案》,要求所有豬肉都要標示產地來源,認定標準為屠宰國,但不會標示是否含瘦肉精。新制預計明(2021)年元旦上路,預告期僅有7天。標示範圍除了超市架上的肉品,傳統市場豬肉、小吃攤、加工品貢丸、水餃等等也必須標示。

農委會指出,台灣85%豬肉都經過拍賣市場,可以追溯到屠宰場,屠宰後的豬肉則屬於衛福部管轄,這3個月內會建立起其餘15%豬肉的流向,也會和衛福部合作標示末端來源,包括攤商、餐廳等都要留存單據以供稽查上游肉商。黃金城另表示,初步計畫開發App,讓民眾可在店家內掃描豬肉流向來源。衛福部長陳時中也表示,已請食藥署擬定查驗計畫,標示不實可罰4~400萬元。

然而根據《進口貨物原產地認定標準》中第7條規定,貨物加工或製造完成重要製程或附加價值率超過35%,可以其加工地(國)為原產地(國)之標示,無須另行標示各食品原料(成分)之原產地(國)。也就是說,若廠商進口肉品,在台灣進行主要加工,就可以標示為台灣豬肉,成為來源標示的漏洞。主婦聯盟環境保護基金會也質疑,標示需要大量人力把關,但各地方政府人力、設備與經費根本不夠。

爭議7:「不用藥」的台灣豬,有出口競爭力嗎?

台灣在1997年成為口蹄疫疫區之前是豬肉出口大國,曾佔全球第2位,主要市場是日本,一年可賺進16億美金外匯。然而成為口蹄疫疫區後,非疫區國家禁止台灣輸入生鮮豬肉,對日外銷產值一夕歸零,僅餘少量加工肉品出口,直到22年後,2019年7月1日拔針滿一年,今(2020)年6月16日終於被OIE認定為口蹄疫不打疫苗非疫區,才重新拿到外銷其他非疫區國家的入場券。

雖然今年陸續有新加坡、港澳來購買豬肉,但台灣豬肉外銷鏈中斷20多年,其他國家早在育種、飼養、後端冷鏈和貿易佈局有長足進展,例如台灣一隻母豬平均可生育上市的豬僅15頭,遠低於全球豬隻出口大國丹麥的22頭、美國20頭,豬隻育成率台灣也僅有6~7成,低於丹麥、美國的8成,而且台灣豬吃的飼料玉米,9成以上仰賴進口,加上地狹人稠,人力成本高,每公斤豬隻成本達65元,而加拿大進口台灣豬肉含稅僅需61.3元。

此外,台灣豬仍有疫病問題,雖然台灣這兩年守住了非洲豬瘟(African Swine Fever)防線,但仍是傳統豬瘟(Classical Swine Fever)疫區,所以不屬於傳統豬瘟疫區的國家,可以拒絕台灣豬隻進口。台灣豬隻雖然外銷到亞洲具有運送時間短、新鮮等優勢,但價格過高、疫病等問題,使得外銷之路仍充滿挑戰。

爭議8:政府宣稱將投入百億產業基金,真的能穩定本土養豬業?

蔡英文在宣布擴大開放美豬美牛同時,也宣示投入100億作為產業基金,這些基金將用在六大用途。但這100億基金的預算來源為何,行政院和農委會還沒有明確說明,推動產業升級的具體措施和時程表、補助方案也尚未公開,農委會主委陳吉仲本週頻頻到各鄉鎮召開座談,最快下週才會公布100億用途。

不過,由年輕豬農組成的「台灣養豬青年聯盟」近年不斷呼籲,與其保障豬隻價格,重要的是區隔台灣豬隻品質,建立屠體評級制度,仿照國外,按照豬肉品質分級評定價格,如此才能提升台灣豬肉競爭力,現行的活體拍賣制度無法反應品質,但是此波100億基金並未納入屠體評級制度。

爭議9:涉及重大產業及食安政策,為何開放預告期才7天?

蔡英文8月28日下午在總統府宣布擴大開放美豬美牛,農委會也在當天立即預告草案修正,然而預告時間僅有7天,相較於一般法案或行政命令預告基本起跳時間30天,7天被外界抨擊是突襲、沒有誠意溝通。

此次擴大開放牛豬進口屬於「行政命令」,不須經立法院審查,不過根據《行政程序法》及相關函釋,行政命令應至少公告周知60日,目的便是收集民意,有必要時修正。

事實上農委會也在預告後第5天收到許多民眾抗議,指稱8月28日的預告只說明萊克多巴胺可以使用在牛和豬隻,似乎暗指國內也開放使用萊克多巴胺(乙型受體素),因此農委會9月1日特別開記者會表示,正式公告時會修正用詞,乙型受體素
即台灣俗稱「瘦肉精」。
為禁止國內製造、調劑、輸入、輸出販賣或陳列之藥品, 牛及豬隻於國外使用萊克多巴胺,不在規範之列。」此案例正顯示預告期有收集民意的效用。

雖然《行政程序法》和相關函釋也指出,若有特殊情況或急迫性,可以減少草案公告時間,但必須要列出理由,然而此次農委會並未公告理由,而是否屬於特殊情況或有急迫性也引發外界批評。

爭議10:管制瘦肉精,地方政府自訂「零檢出」標準可行嗎?

目前已知有台中市、彰化縣、雲林縣,要求肉品不得檢出瘦肉精,法源多為地方政府食品相關的自治條例。台北市也禁止販售含瘦肉精肉品,其餘許多縣市則限制學童營養午餐、老人共餐不得採用含瘦肉精肉品。台中市、雲林縣都表示,即便中央開放萊克多巴胺豬肉,也會堅持零檢出或不得檢出的策略。

但科學上並沒有「零檢出」的概念,只有殘留量微小到超過機器極限,使機器檢驗不出,稱為「未檢出」,因此要執行未檢出策略時,地方政府也須有一定財力添購設備。

按照《地方制度法》,雖然各縣市政府有自治權限,但若是有「全國一致」特徵的事務,仍以中央法令為準。部分地方政府堅持未檢出,或者限制不得採用含瘦肉精豬肉,是否牴觸中央法規,衛福部部長陳時中表示仍在研議中。

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