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讀者投書

【投書】重啟核四公投的脈絡性思考

座落於新北市貢寮區的「核四」龍門核能發電廠。(攝影/林彥廷)

核四爭議的歷史已經多年,台灣好幾次大爭議所碰到的主要議題並非都一樣。

早年主要的問題是核能本身是否安全,核電科技文化與國民黨密切連結、反核就是反獨裁等。2011年福島災難後讓全民更感到核能在東亞地震帶的特別危險,促成2014封存核四,似乎爭議已經告一段落,但其實並沒有。2018年「以核養綠」公投過關,《電業法》中的2025年非核家園法條被刪除,但之後透過民進黨政策的推動,2025非核家園政策方向仍然沒有動搖。

近年來再加上全球暖化的現象日益嚴重,COVID-19全球疫情的影響,也都進一步考驗著核能工業的持續(如疫情對法國核能工業打擊不小)(註)、也考驗著蔡政府能源轉型政策的能量。但不論如何,核二廠一號機今年7月提前半年停機除役,蔡英文10月在麥寮天機太陽能電廠開幕中再宣示,能源轉型是她上任以來最重要的任務。
我們知道,核能科技系統本身的複雜性與韌性不足,造成核能本質上的不安全,是當年美國三哩島事件以來許多社會研究的常識,如社會學家查爾斯.培羅(Charles Perrow)「常態意外(Normal accident)」的研究
Perrow, Charles (1984) Normal Accidents: Living with High-Risk Technologies. Princeton: New Jersey. 該理論檢討石化工廠、航空器、海事意外、水壩、太空任務等大型科技系統所蘊含的風險與脆弱性,並指出核能科技系統複雜的交互作用與緊密相依的特性,比起其他系統更容易出現系統性的意外,也較無法防範偶發事件的蔓延。(資料來源:台大風險社會與政策研究中心,〈核能科技系統的風險與脆弱性〉,范玫芳
。核廢料的問題,沒有恰當的科技可以落實處理,一直沒有實際上的突破,也幾乎成為常識。

目前高濃度核廢料大都以直接存放在核電廠下來處理,遙遙等待最後永久的儲存場地。而在核電廠下儲存使用過的高耗能燃料(high burnup fuel),無論是包裹、裝箱、場地等,都非常危險,而核四規劃所使用的燃料棒,也正是這種。長期以來,國內外對此問題都有報導。美國2014年在賓州甚至做過模擬評估,如果核電廠下冷卻池儲存使用過的高耗能燃料棒發生燃燒,可以造成比福島災難更大的核災,估計到有400萬人的遷移。

長年來觀察分析全球核能工業狀況的《世界核產業狀態報告》(World Nuclear Industry Status Report )在今年9月發布了2021年的現況報告,國內的環境資訊電子報也開始報導。如發現2020年核能在全球總發電量的比例創下歷史新低,而國際上核能發電量也自2012年來首次呈現下降。就如過去的趨勢一樣,核能是個夕陽工業,而核能的新研究,如小型模組化反應器(Small modular reactors, SMRs) 的計畫,結果也讓人失望(註)
SMRs一概念,也在〈WNISP 2021〉裡面有多處討論,從Introduction到後面的專章都有討論。在Introduction的部分,WNISP先分別看了8個國家的狀況,然後做一個一般性的結論:Overall, there are additional delays in development and construction, and no new design certifications beyond an already outdated NuScale design in the U.S. There are thus no new signs that of a major breakthrough for SMRs, neither technologically nor commercially.
。而且與再生能源的成本比較起來,2009年至2020年間,太陽能成本下降了90%,風能成本則下降了70%,但新的核電成本卻增加了33%。雖然,在歐盟中對於核能是否算成綠能的議題目前有爭議,但因為核能在全球暖化、全球疫情的脈絡下表現不好,缺乏韌性,所以最後歐盟很可能把核能排除於綠能之外,無法得到補助綠能的經費,更何況,英國已經明白地把核能排除在綠能之外(註)
或許在英國的零碳淨排放政策裡,核能仍然重要,但若問是否核能算是綠能(in green taxonomy)?則不是。這與綠能的經費有關。見WNISP 2021, pp.40-41;細節資料見:UK Debt Management Office, “UK Government Green Financing Framework”, HM Treasury, UK Government, June 2021, see https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/998127/20210630_UK_Government_Green_Financing_Framework_Final.pdf, accessed 15 August 2021.
關於福島災難之後日本的核能狀況,國內知道的比較多。筆者在這裡補充一點幾個其他國家的情形。無論是韓國還是法國,都宣示要減核。本來對核能很熱心的韓國,文在寅政府要從現在的29%左右降到2034年的10%,而法國則有報告估算2050年再生能源可到85~90%, 到2060年則可至100%(註)
出自〈WNISP 2021〉第83頁(資料來源為IEA-RTE,即兩個機構的聯合報告:IEA [International Energy Agency] and RTE [Réseau de Transport d’Electricité],後者RTE是法國電力公司的子公司)。
地球上的核能大國,也要變成非核家園!何況一份法國的民意調查
來源:IRSN, “Baromètre 2020 – La perception des risques et de la sécurité par les français”, 2020.
顯示,只有三分之一喜歡核能,喜歡太陽能與風能的,則各為90%與80%。而東亞的一大異數,則是中國。中國的核能工業起步晚,所以目前的52個反應爐的平均年齡世界最年輕,但因距離台灣近、亦不能避免地震,對台灣的風險也高。過去中國頗有衝勁,曾積極企圖要輸出核能技術,但目前情形已經不看好。而同時,中國的再生能源發展迅速,已經超過核能。《世界核產業狀態報告》稱,就2020年而言,中國風能生產電已經超過核能28%,而太陽能生產電則超過核能70%

回到重啟核四公投的具體問題與脈絡。除了核能、核四是否安全或有效率的老問題之外,這次還有個新的脈絡與重點,使得核四重啟問題有可能是在蔡政府能源轉型之路上的一塊大石頭,那就是2025非核家園政策與理想。

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核四、公投、核能
重啟核四公投遠非一個單純的議題,它其實牽動了政府能源轉型、非核家園整套的科技與政經機制的細節。(攝影/鄭宇辰)
2025年,目前台灣的三座核電廠都屆齡除役,而如果核四未重啟,那麼台灣真的會成為了東亞廣受矚目的非核家園,而且民進黨政府的235能源分配規劃
指綠能20%、核能 0%、天然氣50%、燃煤30%
,需要再生能源在2025年提供台灣20%的電力。這是個經過縝密的精算與非核家園理想的平衡結果,還是個冒進的政權大賭注?(後者是國民黨大老們與一些科技大老常提到的)若以非核家園、核能等關鍵字來看Google搜尋的結果,筆數往往動輒數十到數百萬筆之多,可見說明、討論、辯論、攻擊、維護等的文字之多,且往往涉及到一點專業性的討論。或許這是台灣逐漸走向科技公民社會的現象。

台灣的能源與電力,是否在2025年能夠順利達標,當然是個複雜的問題,也牽涉到我們是否能完全不需要核能的支援。我有點好奇的是,雖然去年底經濟部曾出版超過百頁的《能源轉型白皮書》,同時網路上我們有非常多各種能源細節的討論、攻擊與辯論文字,但在公投之前,我們卻似乎很少有1、20頁能掌握2025能源轉型辯論要點的說帖文字,但這應該是一般人民極為需要的。但不論如何,我大致搜尋參考了各種討論文字,一些政府文獻、包括不同的算法與評估,思考之後我倒覺得,2025年非核家園的理想是有可能達標的。

雖然這幾年來台灣再生能源電力成長很慢,落在規劃值之後,但這兩年也的確有旱災、全球疫情等的阻礙。不過因為太陽能裝置成本的大幅降低,使得綠電也同步降價,再配合建構中的大型離岸風場,專家還可以改善目前的火力發電效率以增加電力、減低排碳。同時,我們也看到近3年(2018~2020)的備轉容量率,除了早期外幾乎都是高於10%,情況愈來愈好,而因為今年5月可能是特殊情況下的兩次大停電,讓2021年至今的備轉容量率只有3天是低於6%。所以,我們似乎沒有很好的理由不給蔡政府一個努力轉型的機會。

當然,在快速推動再生能源的過程裡,也有不少的問題已經出現,如綠電與太陽能電力發展的躁進與擾民,與民間產生許多衝突,雖然已經有如「漁電共生環境與社會檢核」的推動與立法,但仍然有許多法律問題,需要努力解決。同時,在桃園觀塘建立外推的三接站,如何與保護藻礁的環境議題取得平衡,也更是一個需要考量的問題。

另外,再生能源仍然會使得電價提高,但會提高多少?仍然是個辯論的問題,這當然多少也是個為非核家園的理想、子孫的長期福祉需要付出的一點代價。雖然說電費每戶每年會額外多付3萬元是個誇大錯誤的數字,但在不可避免的(略為)提高電費的情況下,如何透過政策與法律的設置,讓再生能源對一般公民、乃至科技與工業大廠的好處、負擔與責任能夠公平恰當的分配下來。在這裡,我們就需要在這幾年加快速度的來為溫管法修法、並產生恰當的能源稅與碳稅,例如能源轉型白皮書提到的「規劃能源稅制範疇」、「評估能源稅政策影響及擬訂推動能源稅配套措施」、以及「推行用電大戶再生能源設置責任」等。

簡單說,因為重啟核四公投,會讓能源稅的議題更加緊急。所以,重啟核四公投遠非一個單純的議題,它其實牽動了蔡政府能源轉型、非核家園整套的科技與政經機制的細節。希望國人能夠好好應對。

根據自己長期的分析與關注,我對蔡政府這1、2年來的防疫與疫苗政策,有很多的批評,看到許多地方也讓國人對政府失去了很多的信心與支持,社會上的不滿甚至更多。但希望這些不滿,不要轉移過來對蔡政府積極推動的、以及台灣公民社會多年來打拼的反核努力打折扣。在相當程度上,透過蔡政府與民間NGO及環團的多方合作與交流,2025非核家園是有其專業性,更不用說有其理想性。值得努力以赴。

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