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【投書】「風」「光」如何更風光:減緩綠色衝突的能源轉型解方在哪?

找出最適合的能源轉型路徑,能讓土地發揮其最大價值。(照片提供/王筱雯)

為了因應氣候變遷,台灣目前電源規劃朝向非核、減煤、增氣、展綠的方向發展。近3年來,政府相關單位積極尋找各種再生能源方案,但在盤點可用於開發再生能源用地時,並未注意到有些雖具有再生能源發電潛力的用地、也同時具有高度的環境敏感性或社會價值,以致於再生能源開發與環境生態保育的拉鋸造成了「綠色衝突(Conflict of Greens)」。

2020年9月初,行政院長蘇貞昌指示行政院副院長沈榮津組成專案小組,召集經濟部、農委會、環保署、台電等相關單位,協調解決各項問題,要「在不影響農漁民權益與生態環境下,達到環境永續、能源轉型」。但近來台南將軍鹽田的光電開發計畫、東海岸知本濕地的太陽能光電專區,持續引發選址爭議。

綠電、生態共榮典範?反思布袋鹽田案的極限

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光電、環保、綠能、能源轉型。(照片提供/王筱雯)
再生能源的開發如何兼顧環保,需要政府、保育團體、地方居民、業者一起協商。(照片提供/王筱雯)

布袋鹽田為例,雖然透過政府、保育團體、地方居民、業者一起參與討論協商,得以排除國家級重要濕地、部分野鳥熱區等受法律保護或高度敏感區域,將原本經濟部能源局規劃施作的374公頃光電示範區,縮減至102公頃;但是,從過去相關科學調查發現,在這102公頃中約有80公頃鹽田濕地提供了當地聚落重要的生態系統服務,如滯洪功能,同時,該處也是瀕危物種──黑面琵鷺來台渡冬時的重要棲地,有超過全球族群總數5%的黑面琵鷺會於該鹽田濕地頻繁棲息、利用。

根據國際濕地公約「拉姆薩公約(Ramsar Convention)」,當一處濕地發現有超過全球族群1%的任一水鳥頻繁使用,該處濕地就具備國際等級的重要性。此些重要科學數據並未充分於協商過程中被採納,這個具備國際等級重要性的布袋鹽田濕地仍被開發。

雖布袋鹽田光電在開發時,即由業者承諾保留其中的30%作為生態保留區、同時案場旁約90公頃的鹽田濕地由國產署委託高雄市野鳥學會認養管理,並由能源局出資每年補助經費進行鳥類棲地營造,但在投入生態保留或是鄰近區位生態補償的討論前,難道沒有其他更適合的土地可先作為開發的優先考量?經過協商後的開發區位仍是如此牴觸土地的生態價值,台灣在能源政策下的能源轉型路徑,是否缺了真正整合的思維、與更系統的解方?

環社檢核的不足:由土地角度出發,未兼及電業開發條件

綠色衝突的出現,造成業者及政府皆承受極大壓力。為解決光電開發與生態保育和社會價值間不斷發生的衝突,多個環保團體在參考國內相關機制及既有研究之後,共同倡議推動「環境與社會檢核」機制(簡稱環社檢核),期望透過科學調查與空間資料,檢視區位課題與對策,並擴大社會參與。

惟現階段的環社檢核,雖嘗試透過圖資套疊,初步篩選出較無爭議的地區作為潛在開發場址、再進行開發點位的議題評估,但將「大尺度的案場選址」及「小尺度的在地議題辨識」置於同一檢核中,恐有環社檢核示範專區推動後,該檢核機制不易套用至其他案場之虞。

再者,環社檢核是從土地的角度出發,並未對電業開發的關鍵條件(如饋線分布、發電潛力與時間因素、市場供需機制等)充分討論,因此,其對於能源規劃的整體考量仍有不足。

在政策及產業發展的壓力下,環社檢核是現行政策下必然、且必須的過程。惟環社檢核機制或許能在各方對於光電開發與地方生態、社會、參與等需求間暫時取得微妙平衡,但對台灣目前於能源轉型下,能源規劃所遇之脫鈎困境尚未能真正解套。

加州經驗:不到2年,用升級版「IRP」 提出兼顧土地保護方案

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光電、環保、綠能」能源轉型。(照片提供/王筱雯)
混合式利用的再生能源設置是目前的發展重點,但其中卻隱含許多社會與經濟問題。(照片提供/王筱雯)

過去的電力規劃多以開發新機組來滿足電力需求為主要思維,但現今隨著能源效率、再生能源、儲能、智慧電網、分散式能源等各式關鍵技術加入供電行列,已有極大的潛力與條件可應用於實務,傳統電力規劃思維實有進行調整之迫切必要。

對資源進行妥善運用、充分評估所有資源選項,並因應內外在條件變化進行調整,在成本及風險綜合考量下選擇電力資源最佳組合──這就是目前國際上已行之有年的整合資源規劃(Integrated Resource Planning, IRP)。

以美國為例,目前已有超過一半的州在電業發展中制訂IRP的相關規定。如依華盛頓州法,早於2006年,所有受委員會管轄的天然氣及電廠都必須要提交「整合資源計畫」(Integrated Resource Plan),說明如何在滿足用戶未來能源需求的前提下,以最佳的資源配比規劃,提供性價比最高的電力;且須每2年更新「整合資源計畫」,以確保持續提供高效益的電力、並同時滿足用電需求。

儘管如此,在電業發展中的IRP,仍少有將「土地資源」一併放進資源整合的全面討論。來看推動綠能與減碳不遺餘力的加州,立法已明訂2025年50%的電力將由再生能源供應、並在2045年達成100%乾淨電力。相關單位除了充分體認到應將日新月異的各式關鍵技術納入IRP外,並化為行動,由自然保育署(The Nature Conservancy)與加州公共事業委員會(California Public Utilities Commission)等相關單位與學者合作,進一步擴充現有的IRP框架,將再生能源的未來潛力與技術突破,連同程度不一的環境社會限制等資料,來模擬未來發電投資組合。在不到2年的時間內,具體提出從現在開始、到2045年,可同時兼顧土地保護、並達成100%乾淨電力的投資路徑(investment roadmap)。

IRP如何讓土地與電業對話?

簡單來說,IRP所指的是以滿足未來能源需求為目標,透過利用能源供給面與能源需求面各可提供的不同資源條件,如發電單位、市場條件、土地考量、環境限制等,進而盤點出可確保符合成本效益的投資路徑。

這包含幾個重要步驟:首先,需先進行電力資源盤點並繪製成空間圖資,如太陽輻射量、風力潛能等;再藉由不同面向的環境資源空間圖資,如生態、農業、文化、其他自然資源價值等,以設定不同程度的環境保護情境,搭配各類再生能源於潛在開發址位上對應的社會、經濟與技術考量,進一步套疊圖資,並指認出每一種保護情境下,各類再生能源的潛在可發展區位。

次一步驟,即是透過電力開發投資評估模式(capacity expansion optimization),讓能源開發所需考量的相關條件,與上一步驟的土地分析開始互動對話的關鍵過程。此評估模式中將根據未來能源需求,搭配能源目標、現有與已規劃的能源基礎設備、發電成本、分散式電力考量、土地條件等因素,考量最低碳排放量、最低成本、可接受缺電量等因子,交叉設計並產出多個發電投資組合(Least-cost Portfolios)。

接著,即可對於上一步驟所產出的多個發電投資組合決定開發場址,透過包括電力公司、能源規劃團隊、土地部門、及與潛在開發場址相關者等權益相關者的參與,開發場址決定的相關考量可包含選取鄰近現有或已規劃的饋線系統、土地使用效率等,再藉由已選定之場址,模擬可能的發電量及電力供需系統。

最後,以更在地的區位尺度,對於所選定的開發場址進行環境、社會、經濟影響評估。

經由上述的過程,決策者得以充分了解為達到設定政策目標,不同的開發組合可能帶來的影響或衝突有哪些,進一步可在取捨間有更明確的判斷依據與透明的溝通基礎。由於此整合資源規劃同時考量多種再生能源,並納入現有與已規劃的電力設施系統的條件與限制,因此不同能源種類的優缺點與發電之時空變異性(如光電在夜間無法發揮、風電的季節因素)可相輔相成地納入符合成本效益的投資組合。

期待台灣把舊規劃工具、融入新環境思維

目前在國內,IRP雖是電力領域專家所熟悉的概念與工具,但如何打破傳統電力規劃思維,將科技發展與再生能源對土地需求的特殊性融入電力系統、並兼顧尊重環境的規劃,是目前台灣能源轉型最迫切的課題。

目前國家再生能源推動以風電與光電為主,預計於2025年再生能源占比20%。在「風」與「光」為主的推動下,距2025年累積設置欲達到27 GW以上之規劃目標,仍有段相當大之距離。

綠色衝突是個複雜且棘手的土地、能源與資源利用問題,也是不得不面對的問題,極需宏觀思維與實際行動。現有機制絕對不足以解決台灣能源轉型所產生之問題。透過IRP,有機會以有系統、且真正整合的手段開啟有科學依據的對話,來促成能源規劃與政策達標。IRP或是目前能源轉型的關鍵解方,加州花了不到2年的投入即提出具體轉型路徑,我們呢?

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