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【投書】「光」發電不夠,還要放對地方:綠能、生態與社會如何共好

蔡政府推動能源轉型,但「地面型」太陽光電的設置進度嚴重落後預期,原因在於各地綠能發展與生態環境相互扞格。這種現象不只在台灣發生,積極發展綠能的國家皆有類似問題,需要各國政府提出解決方案。圖為於桃園地區埤塘上設置的太陽能板。(攝影/余志偉)

近來,媒體報導許多太陽光電發展亂象,如砍樹種電妨礙漁業養殖及破壞山坡地生態和景觀等。農委會於7月7日特別召開記者會,對農業光電爭議進行政策說明,承諾光電發展以屋頂型光電優先;針對農地變更型的光電,面積超過2公頃以上需經農委會同意,2公頃以下僅允許夾雜的零星農地可以變更,其餘不准變更;平地造林地全部檢視,林相地力差的才做光電;漁電共生則優先於非生態熱區、無承租戶的魚塭來推行;並均需先經過「環境與社會檢核」,才能提專區計畫。

其中提到的「環境與社會檢核」,是針對地面型光電,為了解決衝突及找到適當發展位置和方式,而由公民團體提議,並與業者及經濟部、能源局、農委會、內政部、地方政府等主管機關商議後,經濟部準備試行的全新光電審核機制。

現況:2025綠能目標,地面型光電進度大落後

行政院訂下了2025年太陽光電總設置量20GW(Gigawatt,百萬瓩)的目標,太陽光電大致可分為兩大類:裝置於學校、工廠、禽舍及住家上的「屋頂型」太陽光電,以及優先架設在地層下陷區、魚塭、廢鹽田、掩埋場及水庫等等的「地面型」太陽光電。

而地面型光電又可細分為:能和原來土地使用相互結合的「共生型(營農型)」,例如漁電共生或農電共生;以及永久改變土地用途的「變更型」,需要透過政府改變土地使用分區或變更土地編定。

政府將地面型目標設定為17GW ,透過大量公有閒置土地(如鹽灘地、地層下陷區等)盤點來籌設地面型光電,以衝刺發電量,而屋頂型得仰賴民眾配合而較無法掌握,所以只設定3GW為目標。

結果,卻大大出乎意料,截至2019年底,全台光電併聯量約4,150MW(Milliwatt)
1GW=1000MW
,其中在社會的大力支持下,屋頂型累積裝設約3.4GW,竟然提前6年達標;地面型的設置進度卻只有791MW,嚴重落後預期,背後的原因就來自於各地發生「綠色衝突(conflict of greens)」,設置地面光電遇到強大阻力。這種綠能發展與生態環境相互扞格的現象,不只在台灣發生,包括歐美、韓國、日本等,也都有產生類似的問題,需要各國政府提出解決方案。
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裝置於學校、工廠、禽舍及住家上的「屋頂型」太陽光電原設定3GW為目標,但在社會的大力支持下,至2019年底已累積裝設約3.4GW,提前6年達標。(攝影/余志偉)
裝置於學校、工廠、禽舍及住家上的「屋頂型」太陽光電原設定3GW為目標,但在社會的大力支持下,至2019年底已累積裝設約3.4GW,提前6年達標。(攝影/余志偉)

困難:3大成因讓「綠色衝突」頻傳

2017年開始,地球公民基金會發現地面型光電爭議在各地頻頻發生,經過現地踏查,並與許多保育團體、地方居民、公務員和太陽光電業者訪談及研究法規後,才瞭解「綠色衝突」的背後成因,大致可歸納成環境、社會及行政三大面向。

環境面:選址、規畫不當,恐衝擊動物生態

首先,在環境面,許多保育團體及居民擔心設置光電,可能會限縮野生動物的棲息與覓食的生存空間,對環境生態造成嚴重衝擊。雖然政府保證,光電絕對不會設置於國家公園或國家重要溼地等法定保護區,但從歷年調查結果來看,許多具有光電潛力的西南沿海魚塭與廢棄鹽田,雖然不是法定保護區,卻是黑面琵鷺與鳥類的重要棲地,每當秋冬季節漁民排水曬塭,就會吸引大批候鳥棲息覓食。

若光電選址不當或區內大面積改變地貌、累積開發面積過大,而超過當地環境承載力,都可能會使生態環境逐漸劣化,危及瀕危鳥類與候鳥的生存。發展再生能源本來是好事一樁,一旦規畫不當、而發生這種綠能與環境生態相抵觸,反倒可能會重傷台灣的國際形象。

社會面:魚塭、農地租金狂漲等效應,缺乏明確規範和溝通

在社會面,光電廠商的尋地進駐,也造成魚塭與農地土地租金提高,而影響原有承租養殖戶的生計。以七股為例,漁民大多沒有自己的魚塭,而是承租地主的土地養殖,但這2、3年來,每公頃土地租金從一年3~4萬漲到30萬元,讓部分養殖戶如果不加入魚電共生,就無法繼續承租。

雖然農委會已明訂魚電共生的要件,是必須要有7成地主和7成養殖戶同意,才能劃設專區;魚塭也最多只能有40%面積覆蓋光電板,並且種電後也必須維持養殖,並每年保持原先7成以上的漁獲量;但漁民仍會擔心憂慮光電設置後,若不用清水而用清潔劑清洗,會不會造成土壤或水質汙染?光電支架或浮台會不會影響養殖操作?面積縮減後,產量和收入能不能維持?會不會某一年歉收就被撤照?⋯⋯種種問題,都有待政府訂出明確規範來釋疑。

另外,光電設置除了拉高租金以外,還會不會造成地皮炒作?會不會導致居民迫遷或喪失工作?事先有沒有和鄰近社區居民及NGO(非政府組織)溝通,釐清解決大家擔心的問題?設置光電勢必改變鄰近地貌及影響周圍文化景觀,必須如何降低衝擊?上述這些都是光電設置前值得探討的社會課題,但現況下,地面型光電若不在國家重要溼地上,就不需要環評。在行政制度不健全,缺乏環境審核、資訊公開及公民參與的機制下,環境與社會衝突才會急遽升高,社會對再生能源發展的疑慮亦愈來愈大,導致地面型裝置進度嚴重落後。

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公路沿線光電建設的施工情景。(攝影/余志偉)
公路沿線光電建設的施工情景。(攝影/余志偉)

行政面:管理機關分散,光電後續問題成「三不管地帶」

最後是行政面,由於各行政機關對於光電業務並不熟悉,權責不清而難以協調合作,導致光電政策多頭馬車。過去能源相關權責都歸屬在經濟部能源局,其他機關和地方政府既不負責能源業務又缺乏基本資訊,對能源事務非常陌生。但太陽光電需要大面積的土地,這些土地可能是農地、水利地、鹽灘地或埤塘等等,分屬不同主管機關管理,導致前述光電的環境與社會衝突問題,成為沒機關想理會的「三不管地帶」。

到底該要由誰負責主責處理?既有的能源局主管的電業管理、農委會主管的農地管制,及內政部主管的土地變更等行政程序,又要如何因應調整?這些都是難解的課題,需要行政院以魄力協調整合各相關部會來審慎因應。

借鏡:嘉義布袋案如何解決綠色衝突?能推廣嗎?

在台灣製鹽成本比進口粗鹽來得更高後,台鹽的鹽業用地就交回國有,被政府認定為發展地面型光電的潛力區。2018年嘉義布袋的鹽田光電案,提供了綠色衝突的可能解決方向。

布袋鹽業用地達374公頃,這些廢曬鹽田,同時也是野生動物棲地,擁有重要的生態價值,所以在中華鳥會與農委會特有生物研究保育中心的努力下,經濟部預先把鳥類棲息熱區排除在光電開發計畫範圍外,最終僅劃入了102公頃為光電設置區,並再保留其中的30%作為生態保留區。為了更進一步減輕開發對於當地生態的衝擊,再將案場旁未設置光電的91公頃鹽田,由國產署簽約委託高雄市野鳥學會認養管理,並由能源局出資每年補助運作經費打造成為鳥類棲地。

雖然布袋鹽田光電案深具操作示範模式,但僅是單一案例,政府並未類推到其他案例或建立排除生態熱區的先期規畫模式,無法解決地面型光電的整體問題。

公共工程領域的「生態檢核」,有制度缺陷

若要把布袋鹽田的類似模式導入制度設計中,公共工程領域已採用多年的「生態檢核機制」,就是很重要的參考方向。過去山坡地上的水利與防洪工程,常發生過度設計與生態破壞的問題,而引起社會衝突。但由於每個工程個案規模都不大,所以如同地面光電一樣,並未符合進入環評制度審查的最低門檻。

為了減輕公共工程對生態環境造成之負面影響,在民間NGO、政府機關和顧問公司的多方倡議討論下,行政院公共工程委員會公告建立了「生態檢核機制」,秉持生態保育、公民參與及資訊公開之原則,在工程施做前設計一系列的程序,來瞭解當地狀況、民眾意見及盤點問題,以透過工法來迴避減輕對於生態環境的衝擊。

生態檢核制度雖然立意良善,但為人所詬病的卻是在工程設計招標都幾近完成後,才開始進行,無法於規劃初期階段就納入生態檢核。這個制度缺陷,導致成效受限。

解方建議:集眾人之智的「環社檢核」

借鏡布袋案例與生態檢核制度後,大家開始思考,到底該怎麼做才能解決目前地面型光電所碰到的三重困境?2019年3月,地球公民基金會、綠色公民行動聯盟、中華鳥會等數個關心光電與環境的團體,開始拜會能源局、農委會及行政院能源與減碳辦公室,倡議政府應該要修正法規制度來解決光電爭議。

最初訴求是由政府確認不能做的地方,直接劃設光電禁止區,並且希望建立光電版生態檢核制度。但多次和社區、政府及業者等利害關係人討論後,發現兩項訴求都必須再做調整。

首先,劃設禁止區是限制人民土地使用權利,必須要有堅實的科學調查基礎,不然所劃定的界線很容易被挑戰而會引起更大的社會衝突;其次,地面光電主要爭議在於設置的地點,案場設計與施工工法則相對單純,若採取和生態檢核一樣,要等工程位址及招標都確定後才進行就太遲了,無法解決區位爭議。另外,生態檢核只處理工法問題,但光電設置可能造成的社會問題,也必須透過程序來一併處理。

劃定「潛在光電區」,引導業者避開爭議地帶

2019年9月,NGO共同提出「環境與社會檢核」(簡稱環社檢核)的概念,多次與經濟部、能源局和光電業者的內外會議確認後,逐步把檢核內容和程序架構出來。

我們建議「環社檢核」以生態系服務價值來衡量環境承載力,主要透過「環境衝擊檢核」、「社會影響檢核」及「資訊公開與民眾參與」三向度,希望在地面型光電的電業籌設階段、施工許可階段及核發電業執照階段,運用檢核制度來篩選出適當區位地點與設計施工方式,多方思考如何減輕縮小環境衝擊、並與社區需求結合。

目前建議的程序中,水利署、農委會等土地主管機關可以先利用一套公開快篩系統,結合內政部、能源局、特生中心等各機關相關圖資,迴避生態熱區後篩選公告「低敏感區」。而後地方政府以「低敏感區」為基礎,按照環社檢核程序蒐集環境生態背景資料,並邀集社區居民及在地團體舉辦課題收集會,進行現況分析及問題盤點,經過能源局邀集生態、景觀、文化、社會等相關領域的學者專家,與NGO組成的聯席委員會討論確認後,再進一步公告「潛在光電區」,希望引導業者到這些較無爭議的區域設置光電。

後續業者若在潛在光電區投資,聯席委員會也可以提供案場規劃、特殊議題因應及棲地補償的處理方案建議。目前「環社檢核」還在與農委會及經濟部確認程序的階段,近期可能開始會試行。

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NGO共同提出「環境與社會檢核」的概念,與經濟部、能源局和光電業者的內外會議確認後,逐步把檢核內容和程序架構出來;希望藉由一連串審核程序,進而提出並公告「潛在光電區」,引導業者到這些較無爭議的區域設置光電。(攝影/余志偉)
NGO共同提出「環境與社會檢核」的概念,與經濟部、能源局和光電業者的內外會議確認後,逐步把檢核內容和程序架構出來;希望藉由一連串審核程序,進而提出並公告「潛在光電區」,引導業者到這些較無爭議的區域設置光電。(攝影/余志偉)

新工具生效,有賴中央、地方、民間三方協力

從前述地面型光電的問題,就可以知道能源轉型過程中問題千頭萬緒,「環社檢核」是集社會各界智慧提出的新工具,到底有沒有用、能不能真正釐清及解決問題,有賴於以下幾個條件:

  • 中央與地方機關間需要互相配合,扮演好把關角色;
  • 生態與社會專業人員進場,協助擬定因應對策;
  • 各類基礎資料與開發資訊公開透明,促進社區及NGO參與,建立起制度的公信力;
  • 考量鄰近社區、漁民等利害關係人權益,促成發電利益公共化,避免光電與在地產業及社群脫勾。

期待農委會儘速彙整公告低敏感區,並在中央補助經費下,由有意願的地方政府加入示範計畫,運用「環社檢核」來嘗試畫出「潛在光電區」,再藉由示範計畫累積操作經驗,全面推展到各縣市政府。接著,透過「環社檢核」的現況分析、問題盤點和提出因應對策等三階段程序,釐清並解決問題。

此外,對於近來引起軒然大波的光電變更中,小面積農地或良莠不齊的田間種電現象,在新制上路前,主管機關也應該找到過渡時期的處理方法。

能源轉型就是社會轉型

能源轉型是蔡英文政府執政的核心政策,也是台灣重要的發展機會。相較其他產業,再生能源更有機會創造生態和諧、能源自給、民主深化的社會。然而,轉型之路不會一路順遂,需要政府、企業和社會大眾各方共同溝通協商,思考如何發展出與生態環境、民眾生活共存共榮的新經濟模式。

同時,能源轉型也是社會轉型,成敗關鍵在於改變社會大眾與能源之間的關係,從想用多少就用多少的消費者,轉換為能源的生產者與節約者,進而體認到自己身為地球村公民的責任。

或許,從自家的屋頂裝設太陽能板,就是一個有力的行動。

NGO歷年提出「環社檢核」之路
  • 2017/5/6:成大鹽田光電討論會
  • 2017/8/5:前瞻綠能公民論壇
  • 2018/5:鹽灘地種電案例愈來愈多,開始研究種電案例
  • 2018/7/9:漁民北上抗議,立委召開「如何兼顧綠能與養殖漁業產業公聽會」
  • 2018/9-2018/11:開始與地方串連及和業者對談瞭解制度問題
  • 2018/12/22:布袋鹽田濕地保育與光電開發論壇
  • 2019/1:討論布袋補償及能源辦綠能資訊公開和公民參與
  • 2019/3:借鏡生態檢核經驗開始和農委會、經濟部、中華鳥會、能轉盟討論如何解決綠能環境問題
  • 2019/4:與行政院龔明鑫政委討論再生能源生態檢核
  • 2019/5:參與行政院能減辦舉辦之太陽光電生態議題研討座談會
  • 2019/6:出席七股漁電共生公聽會、於綠盟與黃于玻討論生態檢核、與行政院能減辦討論生態檢核,參與台南魚電共生審查
  • 2019/7:拜訪水試所瞭解魚電共生試驗計畫,參與台南魚電共生審查
  • 2019/8:與環權會及七股鄉親討論台南地面光電自治條例,參與能源局生態檢核會議,參與台南魚電共生審查
  • 2019/9:提出環社檢核概念,出席國產署布袋鹽田認養會議
  • 2019/10:與農委會討論魚電共生案如何審查,出席農委會漁業署魚電共生審查會
  • 2019/11~2019/12:與台南市長及議長談光電自治條例,出席農委會漁業署魚電共生審查會,參與台南魚電共生審查
  • 2019/12:與太陽能公會討論自治條例,與能源辦林子倫副執行長討論光電生態議題
  • 2020/1:環團商討確認環社檢核具體倡議內容,出席經濟部環境與社會檢核工作坊
  • 2020/2:向經濟部提出NGO版「環境與社會檢核之委員會及程序、審查要件」規劃,參與台南魚電共生審查
  • 2020/3:召開農委會魚電共生四案審查記者會,向經濟部提出NGO版「環境與社會檢核草案」規劃
  • 2020/4:召開光電總體檢記者會,經濟部推出地面光電與環社檢核示範方案,出席農委會兼顧環境與社會之漁電共生推動策略座談,出席農委會漁業署魚電共生審查會
  • 2020/7:農委會召開「農業綠能推動絕不會砍樹種電,更不會滅漁」記者會,宣布農業綠能革新發展策略
索引
現況:2025綠能目標,地面型光電進度大落後
困難:3大成因讓「綠色衝突」頻傳
借鏡:嘉義布袋案如何解決綠色衝突?能推廣嗎?
解方建議:集眾人之智的「環社檢核」

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