平地造林,何去何從(一)

那些長不大的樹──平地造林20年亂象叢生,百億經費如何收尾?

實施20年的平地造林政策即將在2021年到期,農委會主委陳吉仲首度宣示,期滿後平地造林政策將走入歷史。然而回顧20年造林成效,卻和一開始發展林業、景觀功能的目標大相逕庭,主要造林區屏東、花蓮種植的桃花心木、印度紫檀,樹圍僅有一個手掌寬,根本難以進入木材市場,部分造林位在人煙罕至的堤防邊,景觀功能付之闕如,甚至造林地中間還種著香蕉,讓人分不清平地造林的經營目標。

未來台糖、經濟部工業局有意在造林期滿後砍樹發展綠能、闢建工業區,更令人質疑,政府至今已投入124億元的造林政策彷彿只是南柯一夢。

週休二日來到花蓮大農大富平地森林園區,隨處可見父母帶著小孩,徜徉在森林中乘涼。2002年起台糖配合林務局平地造林政策,至今在全國已種下10,889公頃樹苗,大約佔了台糖土地2成,2008年政府進一步選定3個造林地規劃成森林園區,大農大富就是其中一個。近年大農大富因為豐富的螢火蟲打出名聲,廣達1,250公頃的森林讓人心曠神怡,造林看似頗有成效,然而繼續往茂密的森林前行,卻別有洞天。

亂象一:造林地種香蕉?成活率掛帥,重量不重質

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平地造林
石在實業公司前負責人彭孝維彭孝維指出台糖造林地李藏有有芭蕉園,還有木質化的「芒草森林」。(攝影/余志偉)

在遠離大農大富森林園區的道路旁,從馬路走進造林開闢的便道,約20公尺後,即可看到一大片香蕉樹,有些高度尚不及成人腰部,明顯是近年新種植,和周遭瘦長的樹木形成強烈對比。

這些怪異的場景對石在實業公司前負責人彭孝維再熟悉不過,去年(2018)3月前他標到台糖雲嘉、花東、屏東區處平地造林案子,原以為只要按照標案除草、管理造林地,卻發現許多令人疑惑的地方。

首先是台糖造林地的雜草相當「狂野」,幾乎已經木質化,無法用人力除草,必須動用機具才能勉強剷除。彭孝維拿出一張「芒草森林」照片說道,這片芒草在阿里山觸口工作站對面,往前深入100公尺,「很明顯已經很久沒除草了,不知道台糖是怎麼通過林務局驗收的。」彭孝維說,靠近馬路或外人看得到的門面,台糖造林地的草都除得乾乾淨淨,往裡頭走,草卻長得比人還高。

最讓他覺得奇怪的是,大農大富造林地旁邊竟夾雜著香蕉樹,而台糖從來不給造林地地籍圖,工作當天才由台糖員工帶路,至今彭孝維還是不知道自己到底施作的是哪一塊造林地。他因而向林務局提出檢舉,控訴台糖「魚目混珠」在造林地上種植果樹。  

由於無法取得台糖地籍資料,這些香蕉樹到底是種在造林地上或是放租的農地仍不得而知。不過林務局造林生產組組長李允中表示,台糖造林地地目是「農牧用地」,而非林地,因此造林之外仍可以種植其他果樹、作物,「只要維持林務局要求的成活率
指在固定單位面積上,植物種植後能繼續發育生長的成活株數與總株數的百分比。
就好。」

根據《獎勵造林實施要點》,林務局補助給台糖後,規定造林成活率達到70%即可過關,第7年後每年還可以扣除自然枯死率2%。李允中強調,林務局各林管處每年都會驗收台糖造林成果,若成活率過低會要求台糖補植,在符合規定的情況下,台糖要額外種什麼作物,林務局沒辦法干涉,這個檢舉案例目前查無不法。

但李允中也坦言,成活率的確無法反映出造林品質,「成活率不夠就讓他們補植,旁邊都長高了,中間卻有幾棵矮樹,對造林沒有意義。」過去造林數量多,第一線驗收的鄉鎮公所人力不足,且許多人都非專業林業人員,「獸醫、護士都來驗收」,只好採最快速簡單、容易判別的標準,現在造林地已經不如以往那麼多,未來可能會修正驗收標準,提升造林品質。

亂象二:台糖安插退休人員給承包廠商

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平地造林、王國禧
有承包商質疑台糖濫用林務局造林經費,安插已退休員工。台糖督導副總王國禧回應,公司不會做出違法的事。(攝影/謝佩穎)

彭孝維觀察到的亂象不僅於此,他指出,台糖雲嘉區處指定承包廠商的工作欄目上有一項名為「造林資料彙集整理」,但從一開始簽約時,雲嘉區處就推薦該處一位退休女員工負責此項工作。石在實業先前承接林務局10多個山坡地造林案時,從未出現這個工作項目,彭孝維雖然一度心生疑慮,但由於台糖造林地面積廣大,得標後台糖又沒有給詳細的地籍資料,因此勉為其難接受台糖的推薦。

但去年3月這位退休員工再度派駐台糖雲嘉區處後,彭孝維發現她從來沒有提供過任何造林資料,也沒有回報任何工作情況,反而在雲嘉區處蒜頭農場的農場課工作。彭孝維進一步對照雲嘉區處4-6月的派工單,上頭載明「造林資料彙集整理」的工作地點,按照不同月份應該在嘉義的南靖園區、大埔美農場,但這位員工卻始終都在蒜頭農場的農場課,明顯和派工單不符。也就是說,台糖推薦退休員工「再就業」,其工作內容卻與造林政策無關。

為避免機關圖利自家人,公共工程委員會《勞動派遣採購契約範本》第14條第15項,以及台糖公司和得標廠商簽訂的契約第14條第14項第3款,皆明定:「機關不得要求廠商僱用或指派特定人員擔任派駐勞工,亦不得自行招募人員後,轉介廠商受僱用為派駐勞工」。彭孝維質疑,台糖濫用林務局造林經費,安插已退休的自家人,而且做和造林無關的事,已明顯觸法。

彭孝維不願繼續執行台糖標案,除了寫檢舉信向林務局告發,今年7月他更向台糖提告要回違約金,雙方已進入訴訟階段。

對於是否舉薦退休員工,台糖農經課農地利用組組長楊耀東表示,當初是因為石在實業人力不足,「我們就提供一個人給他,建議啦,」他強調,提供的人還是要經過石在實業的同意才能聘用,以前承包商也是運用這種模式。

台糖督導副總王國禧更強調:「台糖絕對不會做違法的事情」,造林廠商找工人不可能從北部找,一定是找當地人,或是回聘之前得標廠商聘僱的人,「很多就是員工眷屬或是退休人員,因為他熟悉,但他退休就不歸我們管了。」

亂象三:缺專業技術,把國際搶手木材種成菇類太空包

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平地造林
屏東縣政府與地球公民基金會人員探查造林地。(攝影/余志偉)

人員、制度都缺乏有效管理和監督,使得台糖造林10多年來成效不如預期,甚至和原先的平地造林目標產生矛盾。

2001年台灣好不容易爭取到加入世界貿易組織(WTO),向外輸出產品同時,也打開了台灣的農產品市場,為了避免生產過剩,政府開始提倡休耕,提出《平地景觀造林及綠美化方案》,此時台糖正面臨轉型關頭,糖業失去國際競爭力,土地一塊塊被瓜分發展工業,平地造林正好給了台糖一個出口。

累積至今,全台共有13,854公頃平地造林地,政府挹注經費高達124億2,984萬,其中台糖土地就佔了10,889公頃(其他為私人土地),總計20年期滿林務局共補助台糖總額53億1,384萬
國有地平地造林第一年補助每公頃10萬,第2到6年每公頃3萬,第7到20年每公頃1.7萬。

根據《平地景觀造林及綠美化方案》計畫書,當時除了產銷調節,林務局另一個重要的政策目標是20年後這些樹木可成材,挹注國產林業,「增加單位面積林木蓄積量,兼顧公益性與經濟性。」林務局統計,以每公頃150立方公尺計算,預估20年平地造林到期後,將有207.96萬立方公尺林木蓄積量。

長年關注台灣林業發展的地球公民基金會執行長李根政觀察,隨著1996年禁伐天然林,加上國際貿易興盛,台灣林業市場逐步萎縮,平地造林某種程度是台灣林業的遺緒,帶有復甦台灣林業的期望。

然而林業是資金、技術密集的產業,每種樹的輪伐期不同,攸關伐採時的運輸調度。根據林務局資料,台糖種最多的光蠟樹輪伐期是20年,面積第二多的印度紫檀則是30年,種什麼樹、區位、運輸、加工、市場,造林前都需要縝密的計畫,林地旁種果樹雖然不違法,卻凸顯出台糖和林務局一開始就規劃不清,這些果樹不僅可能搶走樹木養分,也阻礙砍伐和運輸路線,和當年政策背道而馳。

再從市場需求來看,近年林務局喊出國產材復興,將2017年定為國產材元年,其中相思樹是林務局主推的重點項目。根據林試所研究,生長良好的相思樹,一年約可增加1公分胸徑
胸徑為樹木高約1公尺處的直徑,約等於成人的胸部高度
,直徑50公分的相思樹,每公噸可叫價到1萬元,媲美紅木或紫檀材質,可以製造高級家具及地板,有「台灣黑檀」之稱,可望成為國際市場搶手貨。
然而,前提是這些樹幹要通直,提升心材
心材即為樹木最中間老化的木質部,大多都是死細胞,沒有傳輸功能,緻密的心材可以用來當樑柱、建材和高級家具。樹木外圍形成層新長出來的邊材是活細胞,具有輸導功能,在林業上較沒有利用價值。
利用率。相思樹非常容易分岔、樹幹彎曲,要當作木材使用必須有良好的管理技術,定期修剪枝條、適當疏伐。台糖造林地上現有133.66公頃相思樹,但因一開始即缺乏林業經營思維和專業,種植近20年,胸徑卻不到10公分,枝幹分叉多,僅能當成次一級的菇類太空包原料或栽培椴木,錯失國產材和國際市場。

亂象四:無管理規劃,「平地森林」長不大

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平地造林、李根政
長年關注台灣林業發展的地球公民基金會執行長李根政,在林後四林平地森林園區的二峰圳體驗區旁,察看桃花心木生長情形。(攝影/余志偉)

政府第一波「平地景觀造林與綠美化方案」,核心是調節自由貿易帶來的衝擊,2007年到期後,接續的「綠海計畫」則是因應亞太經濟會議(APEC)決議,會員國在2020年前區域森林覆蓋面積達2,000萬公頃,目標是減碳、保護環境生態。2009年「綠海計畫」併入政府「綠色造林」政策,除繼續推動平地造林,另研擬設置3個上千公頃的平地森林遊樂區,發揮景觀、遊憩作用。

林務局統計,每位國人因平地造林增加6平方公尺綠地面積,而3個平地森林園區:屏東林後四林、花蓮大農大富、嘉義鰲鼓溼地,近3年平均遊憩人數已達70萬人次以上。

不過實際走訪卻發現,景觀成效似乎不若帳面上美好。農曆立冬當天,屏東仍是萬里無雲好天氣,李根政帶著我們沿林邊溪往林後四林平地森林園區前進,路上成排桃花心木、無患子樹、印度紫檀接力映入眼簾,宛如棋盤上的格線,工整排列在造林地上,但豐沛的陽光卻沒有反應在這片森林中,幾乎每棵樹都比成人手臂還要細,較粗壯些的雙掌就可環抱,細瘦的樹幹一路綿延到望不見的森林深處,整齊中帶著詭異的蕭瑟氣息。

林後四林森林園區的二峰圳體驗區旁,成排無患子樹是民眾打卡拍照熱點,但每棵樹卻都瘦得可憐。李根政用手機出示一張高雄美術館附近公園無患子樹的照片,畫面中他的老婆站在樹前,遮掩不住無患子粗壯的樹幹。「這棵無患子樹約15年,比台糖造林地的無患子長得粗很多。」

無患子生長快速,樹冠相當廣闊,根系分佈廣,因此需要開闊的土地,然而漫步在台糖林後四林平地森林園區中,用腳步量測樹距,許多樹前後僅兩步之遙,根本沒有空間生長。

森林園區已是重點經營區域,其他不受關愛的造林地情況更慘,林邊溪堤防附近的造林區,經常可見細瘦的枝條和樹幹朝著同一個方向歪腰,盼望沾染上一點陽光。諷刺的是,看似「不及格」的造林地反而提供相對多樣的棲地環境和食物,採訪當天,我們便在堤防邊長滿雜草和灌木的造林地中,看到老鷹、赤腹鷹、鳳頭蒼鷹等等保育類猛禽低空盤旋覓食。

李根政認為,除了缺乏管理,台糖和林務局在營造景觀時,沒有一起思考民眾的生活區域,許多景觀樹種在交通偏遠或人煙罕至的堤防邊,民眾利用率不佳,遑論發揮遊憩、景觀功能。

當平地造林將成歷史,我們會有更長遠的國土規劃嗎?

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平地造林
桃花心木、無患子樹、印度紫檀等樹種,工整排列在造林地上,但每顆樹卻都顯得細瘦,整齊中帶著詭異的蕭瑟氣息。(攝影/余志偉)

石在實業和台糖的糾紛,映照出平地造林政策的種種亂象,10多年來缺乏有效檢討。如今第一波平地造林土地即將在後年(2021)到期,農委會主委陳吉仲接受《報導者》專訪時明確宣示,平地造林政策將走入歷史,在不影響國土安全的前提下,未來造林目標鎖定在山坡地、林地,針對已存在的私有平地造林地,農委會將以「環境生態補貼」名義,比照其他友善耕作或休耕補助,每年每公頃給付林農4.5萬元。

面對最大的造林地主台糖,農委會則傾向不再補助,由台糖自行支出管理林木的費用。台糖在缺乏專業和管理經費的窘境下,今年10月中旬已著手將造林地轉作他用,劃定9區共954公頃造林地,發展太陽能專區

針對現有台糖造林地效果不彰,林務局造林生產組組長李允中坦言,台糖很多地都是石礫地,樹長不好,但還是可以發揮一些功效。林務局副局長林澔貞則拿出統計數據指出,平地造林每年吸附了11.8萬噸二氧化碳,還可吸收二氧化硫和氮氧化合物等污染,每年為國庫省下空氣污染防制費用達3,830萬元。也就是說,平地造林政策在環保減碳方面已見成效。

曾研究過平地造林政策的中興大學森林系特聘教授柳婉郁認為,台糖和林務局應該思考,當初平地造林政策目的是為了收穫木材,或是碳吸存、景觀等非市場效益?兩者的經營管理方式不同,若目標是為了景觀效益與提升碳吸存,那勢必會延後收穫。因此,台糖與林務局可以仔細評估,造林的目標是什麼?台糖造林收穫後是否重新種植?該樹種是否適合20年就收穫?

整體而言,過去20年台灣平地造林政策未能達到預期的發展林業、景觀功效,終究是政府必須面對的現況。而在尚未進行國土規畫通盤檢討前,各方若急著將造林地移作他用,更將使平地造林政策成為一場造價高達百億元的幻夢。

李根政語重心長地提醒,討論平地造林何去何從前,「農委會和台糖都應該誠實面對政策錯誤。」嚴正檢討過去投入上百億經費的成效,制定長遠的林業發展和國土規劃,不能再讓造林政策淪為形式而重蹈覆轍。

索引
亂象一:造林地種香蕉?成活率掛帥,重量不重質
亂象二:台糖安插退休人員給承包廠商
亂象三:缺專業技術,把國際搶手木材種成菇類太空包
亂象四:無管理規劃,「平地森林」長不大
當平地造林將成歷史,我們會有更長遠的國土規劃嗎?

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