週休二日來到花蓮大農大富平地森林園區，隨處可見父母帶著小孩，徜徉在森林中乘涼。2002年起台糖配合林務局平地造林政策，至今在全國已種下10,889公頃樹苗，大約佔了台糖土地2成，2008年政府進一步選定3個造林地規劃成森林園區，大農大富就是其中一個。近年大農大富因為豐富的螢火蟲打出名聲，廣達1,250公頃的森林讓人心曠神怡，造林看似頗有成效，然而繼續往茂密的森林前行，卻別有洞天。

在遠離大農大富森林園區的道路旁，從馬路走進造林開闢的便道，約20公尺後，即可看到一大片香蕉樹，有些高度尚不及成人腰部，明顯是近年新種植，和周遭瘦長的樹木形成強烈對比。

這些怪異的場景對石在實業公司前負責人彭孝維再熟悉不過，去年（2018）3月前他標到台糖雲嘉、花東、屏東區處平地造林案子，原以為只要按照標案除草、管理造林地，卻發現許多令人疑惑的地方。

首先是台糖造林地的雜草相當「狂野」，幾乎已經木質化，無法用人力除草，必須動用機具才能勉強剷除。彭孝維拿出一張「芒草森林」照片說道，這片芒草在阿里山觸口工作站對面，往前深入100公尺，「很明顯已經很久沒除草了，不知道台糖是怎麼通過林務局驗收的。」彭孝維說，靠近馬路或外人看得到的門面，台糖造林地的草都除得乾乾淨淨，往裡頭走，草卻長得比人還高。

最讓他覺得奇怪的是，大農大富造林地旁邊竟夾雜著香蕉樹，而台糖從來不給造林地地籍圖，工作當天才由台糖員工帶路，至今彭孝維還是不知道自己到底施作的是哪一塊造林地。他因而向林務局提出檢舉，控訴台糖「魚目混珠」在造林地上種植果樹。　　

根據《獎勵造林實施要點》，林務局補助給台糖後，規定造林成活率達到70％即可過關，第7年後每年還可以扣除自然枯死率2%。李允中強調，林務局各林管處每年都會驗收台糖造林成果，若成活率過低會要求台糖補植，在符合規定的情況下，台糖要額外種什麼作物，林務局沒辦法干涉，這個檢舉案例目前查無不法。

但李允中也坦言，成活率的確無法反映出造林品質，「成活率不夠就讓他們補植，旁邊都長高了，中間卻有幾棵矮樹，對造林沒有意義。」過去造林數量多，第一線驗收的鄉鎮公所人力不足，且許多人都非專業林業人員，「獸醫、護士都來驗收」，只好採最快速簡單、容易判別的標準，現在造林地已經不如以往那麼多，未來可能會修正驗收標準，提升造林品質。

彭孝維觀察到的亂象不僅於此，他指出，台糖雲嘉區處指定承包廠商的工作欄目上有一項名為「造林資料彙集整理」，但從一開始簽約時，雲嘉區處就推薦該處一位退休女員工負責此項工作。石在實業先前承接林務局10多個山坡地造林案時，從未出現這個工作項目，彭孝維雖然一度心生疑慮，但由於台糖造林地面積廣大，得標後台糖又沒有給詳細的地籍資料，因此勉為其難接受台糖的推薦。

但去年3月這位退休員工再度派駐台糖雲嘉區處後，彭孝維發現她從來沒有提供過任何造林資料，也沒有回報任何工作情況，反而在雲嘉區處蒜頭農場的農場課工作。彭孝維進一步對照雲嘉區處4-6月的派工單，上頭載明「造林資料彙集整理」的工作地點，按照不同月份應該在嘉義的南靖園區、大埔美農場，但這位員工卻始終都在蒜頭農場的農場課，明顯和派工單不符。也就是說，台糖推薦退休員工「再就業」，其工作內容卻與造林政策無關。

為避免機關圖利自家人，公共工程委員會《勞動派遣採購契約範本》第14條第15項，以及台糖公司和得標廠商簽訂的契約第14條第14項第3款，皆明定：「機關不得要求廠商僱用或指派特定人員擔任派駐勞工，亦不得自行招募人員後，轉介廠商受僱用為派駐勞工」。彭孝維質疑，台糖濫用林務局造林經費，安插已退休的自家人，而且做和造林無關的事，已明顯觸法。

彭孝維不願繼續執行台糖標案，除了寫檢舉信向林務局告發，今年7月他更向台糖提告要回違約金，雙方已進入訴訟階段。

對於是否舉薦退休員工，台糖農經課農地利用組組長楊耀東表示，當初是因為石在實業人力不足，「我們就提供一個人給他，建議啦，」他強調，提供的人還是要經過石在實業的同意才能聘用，以前承包商也是運用這種模式。

台糖督導副總王國禧更強調：「台糖絕對不會做違法的事情」，造林廠商找工人不可能從北部找，一定是找當地人，或是回聘之前得標廠商聘僱的人，「很多就是員工眷屬或是退休人員，因為他熟悉，但他退休就不歸我們管了。」

人員、制度都缺乏有效管理和監督，使得台糖造林10多年來成效不如預期，甚至和原先的平地造林目標產生矛盾。

2001年台灣好不容易爭取到加入世界貿易組織（WTO），向外輸出產品同時，也打開了台灣的農產品市場，為了避免生產過剩，政府開始提倡休耕，提出《平地景觀造林及綠美化方案》，此時台糖正面臨轉型關頭，糖業失去國際競爭力，土地一塊塊被瓜分發展工業，平地造林正好給了台糖一個出口。

根據《平地景觀造林及綠美化方案》計畫書，當時除了產銷調節，林務局另一個重要的政策目標是20年後這些樹木可成材，挹注國產林業，「增加單位面積林木蓄積量，兼顧公益性與經濟性。」林務局統計，以每公頃150立方公尺計算，預估20年平地造林到期後，將有207.96萬立方公尺林木蓄積量。

長年關注台灣林業發展的地球公民基金會執行長李根政觀察，隨著1996年禁伐天然林，加上國際貿易興盛，台灣林業市場逐步萎縮，平地造林某種程度是台灣林業的遺緒，帶有復甦台灣林業的期望。

然而林業是資金、技術密集的產業，每種樹的輪伐期不同，攸關伐採時的運輸調度。根據林務局資料，台糖種最多的光蠟樹輪伐期是20年，面積第二多的印度紫檀則是30年，種什麼樹、區位、運輸、加工、市場，造林前都需要縝密的計畫，林地旁種果樹雖然不違法，卻凸顯出台糖和林務局一開始就規劃不清，這些果樹不僅可能搶走樹木養分，也阻礙砍伐和運輸路線，和當年政策背道而馳。

政府第一波「平地景觀造林與綠美化方案」，核心是調節自由貿易帶來的衝擊，2007年到期後，接續的「綠海計畫」則是因應亞太經濟會議（APEC）決議，會員國在2020年前區域森林覆蓋面積達2,000萬公頃，目標是減碳、保護環境生態。2009年「綠海計畫」併入政府「綠色造林」政策，除繼續推動平地造林，另研擬設置3個上千公頃的平地森林遊樂區，發揮景觀、遊憩作用。

林務局統計，每位國人因平地造林增加6平方公尺綠地面積，而3個平地森林園區：屏東林後四林、花蓮大農大富、嘉義鰲鼓溼地，近3年平均遊憩人數已達70萬人次以上。

不過實際走訪卻發現，景觀成效似乎不若帳面上美好。農曆立冬當天，屏東仍是萬里無雲好天氣，李根政帶著我們沿林邊溪往林後四林平地森林園區前進，路上成排桃花心木、無患子樹、印度紫檀接力映入眼簾，宛如棋盤上的格線，工整排列在造林地上，但豐沛的陽光卻沒有反應在這片森林中，幾乎每棵樹都比成人手臂還要細，較粗壯些的雙掌就可環抱，細瘦的樹幹一路綿延到望不見的森林深處，整齊中帶著詭異的蕭瑟氣息。

林後四林森林園區的二峰圳體驗區旁，成排無患子樹是民眾打卡拍照熱點，但每棵樹卻都瘦得可憐。李根政用手機出示一張高雄美術館附近公園無患子樹的照片，畫面中他的老婆站在樹前，遮掩不住無患子粗壯的樹幹。「這棵無患子樹約15年，比台糖造林地的無患子長得粗很多。」

無患子生長快速，樹冠相當廣闊，根系分佈廣，因此需要開闊的土地，然而漫步在台糖林後四林平地森林園區中，用腳步量測樹距，許多樹前後僅兩步之遙，根本沒有空間生長。

森林園區已是重點經營區域，其他不受關愛的造林地情況更慘，林邊溪堤防附近的造林區，經常可見細瘦的枝條和樹幹朝著同一個方向歪腰，盼望沾染上一點陽光。諷刺的是，看似「不及格」的造林地反而提供相對多樣的棲地環境和食物，採訪當天，我們便在堤防邊長滿雜草和灌木的造林地中，看到老鷹、赤腹鷹、鳳頭蒼鷹等等保育類猛禽低空盤旋覓食。

李根政認為，除了缺乏管理，台糖和林務局在營造景觀時，沒有一起思考民眾的生活區域，許多景觀樹種在交通偏遠或人煙罕至的堤防邊，民眾利用率不佳，遑論發揮遊憩、景觀功能。

石在實業和台糖的糾紛，映照出平地造林政策的種種亂象，10多年來缺乏有效檢討。如今第一波平地造林土地即將在後年（2021）到期，農委會主委陳吉仲接受《報導者》專訪時明確宣示，平地造林政策將走入歷史，在不影響國土安全的前提下，未來造林目標鎖定在山坡地、林地，針對已存在的私有平地造林地，農委會將以「環境生態補貼」名義，比照其他友善耕作或休耕補助，每年每公頃給付林農4.5萬元。

面對最大的造林地主台糖，農委會則傾向不再補助，由台糖自行支出管理林木的費用。台糖在缺乏專業和管理經費的窘境下，今年10月中旬已著手將造林地轉作他用，劃定9區共954公頃造林地，發展太陽能專區。

針對現有台糖造林地效果不彰，林務局造林生產組組長李允中坦言，台糖很多地都是石礫地，樹長不好，但還是可以發揮一些功效。林務局副局長林澔貞則拿出統計數據指出，平地造林每年吸附了11.8萬噸二氧化碳，還可吸收二氧化硫和氮氧化合物等污染，每年為國庫省下空氣污染防制費用達3,830萬元。也就是說，平地造林政策在環保減碳方面已見成效。

曾研究過平地造林政策的中興大學森林系特聘教授柳婉郁認為，台糖和林務局應該思考，當初平地造林政策目的是為了收穫木材，或是碳吸存、景觀等非市場效益？兩者的經營管理方式不同，若目標是為了景觀效益與提升碳吸存，那勢必會延後收穫。因此，台糖與林務局可以仔細評估，造林的目標是什麼？台糖造林收穫後是否重新種植？該樹種是否適合20年就收穫？

整體而言，過去20年台灣平地造林政策未能達到預期的發展林業、景觀功效，終究是政府必須面對的現況。而在尚未進行國土規劃通盤檢討前，各方若急著將造林地移作他用，更將使平地造林政策成為一場造價高達百億元的幻夢。

李根政語重心長地提醒，討論平地造林何去何從前，「農委會和台糖都應該誠實面對政策錯誤。」嚴正檢討過去投入上百億經費的成效，制定長遠的林業發展和國土規劃，不能再讓造林政策淪為形式而重蹈覆轍。