修法髮夾彎:違章農地工廠無限續命的關鍵與荒誕

明年(2020)就是總統大選,在藍綠兩黨為了內部初選分裂而頭痛時,卻有個法案讓朝野政黨難得「口徑一致」——預計在明天(28日)行政院會通過、送入立法院的經濟部《工廠管理輔導法》修法草案,執政、在野黨幾乎都力挺。

全台估計仍有3.8萬家農地違章工廠未登記,眼見明年落日期限將屆,此次政院修法擬直接取消落日大限,未來將「就地輔導」、「就地合法」。《報導者》剖析這個攸關台灣農地政策和國土規劃的法案大轉彎背後,各方角力的3大關鍵。

違章工廠臨時登記證即將在明年6月2日到期,屆時未合法化將無法再營業,然而至今仍有3.8萬家應登記卻未登記的工廠,僅7,421家取得臨登,其中成功遷廠或就地合法的業者僅46家。
新任行政院長蘇貞昌今年2月在立法院備詢時,宣示「安心拼經濟,台灣最有利」,將再度修改《工廠管理輔導法》,向已取得臨登的業者掛保證,明年6月2日之後仍可以繼續營業,輔導取得用地,形同再次為違章工廠續命;而多位藍營立委和地方首長也要求展延違章工廠臨登期限。
主導修法的行政院政務委員張景森3月22日對外指出,低汙染工廠在改善安全、環保設備後,將就地輔導,創造經濟和環境雙贏。經濟部的草案初步定調,違章工廠取得特定工廠許可後,即可申請把「農牧用地」變成「特定目的事業用地」
供各種特定目的的事業使用,沒有其他符合的地目才會編定為特定目的事業用地,例如蓋學校、運動場等等共28種用途。行政院欲將違章工廠地目改為此項,形同將違章工廠列為特定目的事業用地中的其中一項事業。
,就地合法。且變更地目所需繳納的補償金,預計從現行50%降到10%。
然而,違章工廠廢汙水長期成為農地上的未爆彈,經濟部以往只限定186個已經被違章工廠群聚的特定區域,可申請將一般農業區中的農牧用地變更成「丁種建築用地」,讓工廠合法化,正是為了避免零星工廠散落在農地,造成汙染風險。
如今開放違章工廠就地合法,環團和地政學者批評,農工混雜除了使農地破碎化、提高農地汙染風險,更破壞了國土分區規劃精神,大開後門。2016年蔡英文總統上任前、後,都曾走訪農地違章工廠最嚴重的彰化頂番婆,曾強調解決農地工廠問題「不會就地合法」,如今在蔡英文已表態尋求爭取明年總統連任前夕,執政團體在此法案上出現轉折,背後的關鍵在哪裡?
農地違章工廠歷年修法重要轉折
轉折關鍵1
轉折關鍵2
轉折關鍵3
影響與荒誕

轉折關鍵1

未輔導也未拆除,違章工廠有恃無恐

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農委會統計,全台約有13萬家違章工廠、1.4萬公頃農地遭佔用。(攝影/余志偉)
農委會統計,全台約有13萬家違章工廠、1.4萬公頃農地遭佔用。(攝影/余志偉)
1970年代「拼經濟」時期,政府放任工廠違規蓋在農地,農委會統計,全台約有1.4萬公頃農地遭佔用,出現13萬家違章工廠;經濟部則推估,扣除不到登記規模的小業者,目前仍有3.8萬家違章工廠應登記卻沒登記。
為了管理散落在農地上的違章工廠,2010年,經濟部修改《工廠管理輔導法》,首度開放2008年3月14日前,已存在的低汙染工廠,補辦臨時工廠登記,並輔導合法,至2017年6月2日,期間免受《區域計畫法》、《都市計畫法》及《建築法》相關罰則。
當時有立委認為輔導期太短,應放寬到10年,讓業者有充分時間改善環保問題、找尋合法土地,最後行政院決定以7年為限。但2014年,眼看輔導期已過半,違章工廠合法件數卻不到千分之一;經濟部再次修法,延長輔導期至2020年6月2日。
過去環團便曾質疑,經濟部未積極輔導取得臨登的違章工廠合法,也沒有拆除未登記工廠,拿不出蘿蔔也沒有棍子,恐無法落日。後續發展果然也應驗了環團的擔憂,彰化縣環境保護聯盟理事長施月英氣憤地說,「光是2017年就檢舉了9處違章工廠、2018年檢舉8處,今年再檢舉11處,政府不拆,業者有恃無恐。」
去年地方選舉民進黨大敗,如今違章工廠落日條款又將到期,適逢明年總統和立委選舉,地方壓力如排山倒海而來,在蘇貞昌出來喊話修法、張景森主導下,經濟部擬修法,還未申請臨時工廠登記的業者,可以在修法後3年內,提出「工廠改善計畫」,例如環保、消防、水利設備,並在2年內改善完成,若沒辦法改善則可以再展延,重新提出改善計畫。
而經地方主管機關審查,確認如實改善後,便可申請「特定工廠登記」,由經濟部納管,再符合一定條件就可申請變更地目,最後成為合法工廠。
先前已經取得臨時工廠登記的業者,則可以直接申請「特定工廠登記」。換句話說,經濟部只是把「臨時工廠登記」一詞,改成「特定工廠登記」。
值得注意的是,草案擬規定,未登記的工廠,必須在10年內取得「特定工廠登記」,此舉形同展延輔導期,未登記業者只要在2029年前取得特定工廠登記即可。
至於已經取得「特定工廠登記」的業者,合法化的大限是何時?截至目前仍未定案。經濟部工業局局長呂正華受訪時強調,一切都還在討論,待行政院核定草案通過後才能對外說明。
修法後農地違章工廠轉合法流程
長期關注違章工廠議題的地球公民基金會研究員吳其融批評,若草案走向真是如此,根本未解決實質的合法化問題。政府在這10年間沒有積極輔導已經取得臨時登記的工廠合法化,如今又要納入其他未登記的工廠,「地方政府人力、時間夠審查嗎?」質疑工廠改善計畫的審查恐淪為紙上作業。
吳其融認為,經濟部應將輔導資源優先放在7,000多家已取得臨登的工廠,「因為這些工廠至少有意願按照政府法規走。」考量現實狀況,的確可以再展延這些工廠的輔導期,但前提是經濟部必須釐清台灣產業調整方向,並改善現行違章工廠合法化面臨的問題;而廠商也應該要自己提出遷廠計畫,明確列出所需財務借貸、想要的區位、技術輔導、窒礙難行之處,再由經濟部審查、媒合資源,例如業者2年內提出遷廠計畫,政府輔導5年內合法,雙方都朝同一目標走,才不會讓輔導期無限展延,永遠無法落日。

轉折關鍵2

地目變更牽動土地價值、回饋金比例,業者抵死不退

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已取得「丁種建築用地」的興建中工廠。(攝影/曾原信)
已取得「丁種建築用地」的興建中工廠。(攝影/曾原信)
不過相較於環團期待的遷廠,此次修法,經濟部更朝向輔導就地合法。
以往違章工廠若要合法,一個選擇是遷廠,一個則是變更地目。前者因地價高,許多廠商意願低落,例如台中工業區每坪就要價25萬;後者除了報編工業區,另可依循「產業創新條例」,集結附近的土地,報編成產業園區,但需經地方政府或內政部都市計畫審議,過程繁瑣。
為了輔導業者合法,2015年,經濟部放寬變更地目的規定,公告186個已經有工廠群聚的特定區域,若地目是「一般農業區」農牧用地,可集結特區內的工廠,或由個別工廠提出變更成「丁種建築用地」,等同就地合法。這186個特區共計546公頃,約709家違章工廠,截至目前,經濟部中部辦公室統計,僅9區、10家工廠成功變更用地。
當時修法就曾引起爭議,環團擔憂違章工廠就地合法恐汙染農地,經濟部則主張部分農地已出現工廠群聚效應,對經濟貢獻大,且農地難以再恢復利用。

各類地目的使用限制

農牧用地: 非都市土地使用分區中,將土地分為18種用地,其中農牧用地只能供「農業使用」,例如耕種、蓋農舍、溫網室、資材室等農業設備。違章工廠佔用的土地多數都屬於農牧用地,無法取得合法工廠登記,因此才需變更地目成「丁種建築用地」或「特定目的事業用地」。

丁種建築用地: 供工廠及有關工業設施建築使用。台灣的土地使用分區允許工廠蓋在農業區,但其所屬地目必須是丁種建築用地,這也是目前農地違章工廠就地合法的重要途徑。

特定目的事業用地: 供各種特定目的的事業使用,沒有其他符合的地目才會編定為特定目的事業用地,例如蓋學校、運動場等共28種用途。行政院欲將違章工廠地目改為此項,形同將違章工廠列為特定目的事業用地中的其中一項事業。

(資料來源:內政部 整理:林慧貞)

無論如何,2015年經濟部對違章工廠變更土地還設下限制;然而這次修法,經濟部長沈榮津不斷對外表示,業者反映變更地目困難、繳交變更地目的回饋金過高,要修法簡化程序。
目前經濟部有意調降變更土地的回饋金,從現行50%降到10%左右,變更地目則傾向放寬限制,只要取得特定工廠登記,提出用地合法計畫,向地方政府申請核發「特定工廠使用地證明書」,就可申請將農牧用地變更成「特定目的事業用地」。換言之,違章工廠就地合法不再限於已經群聚的特區,未來可能零星散布在農地上。
沈榮津強調,不是就地合法,而是「就地輔導」,業者必須無公安疑慮、無汙染,才可能變更土地。呂正華則補充,只有低汙染行業可以申請就地變更地目,中高汙染的行業如電鍍,會輔導遷廠,例如轉向彰濱工業區電鍍專區。
然而從186個特區允許變更地目,到現在毫不設限,前環保署副署長、環境律師詹順貴直言:「國土計畫差不多被架空了。」若之後政府又沒有魄力針對2016年5月20日後新建的違章工廠即報即拆,就是鼓勵另一批人違法使用農地,因為地目變更後、地價會上漲,業者又開始搶蓋、工廠往旁邊農地擴張,沒完沒了。
吳其融認為,解決土地違規使用,第一件事不應討論如何就地合法,可以透過許多方式,例如優先利用既有未開闢的閒置工業土地,或是依據「產創條例」,考量產業屬性、環保、當地環境、國土規劃等等,發展鄉村型小型產業園區,「經濟部該做的是創造好的產業環境,」而不是一視同仁,全部合法,讓工廠零星散布在農地上,破壞農地完整性,造成更大的水汙、土汙風險。

轉折關鍵3

高中低汙染產業劃分,環境與經濟拔河的主戰場

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農民在興建中的工廠前耕作。(攝影/曾原信)
農民在興建中的工廠前耕作。(攝影/曾原信)
此次修法另一個關鍵,是高中低汙染產業的劃分。經濟部認定只有低汙染產業可就地合法,中高汙染產業例如電鍍、染整則必須遷廠,但劃分標準充滿爭議。
經濟部2011年前公告50項中高汙染產業,採負面表列方式,只要未被公告為中高汙染的工廠,就屬於低汙染;2011年將中高汙染產業刪減到36項,認定標準是「具汙染潛勢的事業」、「汙染物影響民眾居家生活品質」,包括鑄造業、瀝青混凝土、玻璃纖維、輪胎製造等等,都在這次修改時被剔除在中高汙染名單,可申請就地合法。
環保署推估,全台約有2.1萬公頃農地的土壤重金屬濃度有高汙染潛勢的風險,過去鎘米、綠牡蠣等歷史經驗也讓環團擔憂,政府對工廠汙染的把關太寬鬆、高中低汙染劃分標準過於單一。吳其融指出,汙染與否攸關工廠製程,「即便是被列為低汙染的鑄造業,製造過程中廢鑄砂、重金屬銅、鋁、鉻沒有處理好,也會汙染環境。」
詹順貴認為,高中低汙染產業劃分應回歸環保署專業,考量產業別、製程、規模大小。吳其融也附和,經濟部不該直接用產業別來分,應考慮環保署毒物及化學物質局意見,篩選特定化學品,再來看每個行業製程上是否產生這個化學品、可能造成的汙染風險高低,對不同產業定出不同的合法策略。
3月5日環團到行政院抗議時,行政院經濟能源農業處參議呂貞慧出面接受陳情曾指出,張景森指示重新檢討高中低汙染產業劃分標準,將來可能朝製程分類;但修訂時間多久,呂貞慧則沒有給出承諾。
在工業區土地租金居高不下、且大選將屆之際,經濟部是否真有魄力,動搖這個影響業者生計的標準,仍有待觀察。

影響與荒誕

冠軍米農在工業地耕種,凸顯國土規劃便宜行事

此次針對違章工廠的修法,對台灣未來產業發展影響深遠,長期研究國土計畫的政治大學地政學系助理教授戴秀雄認為,經濟部過於簡化了這個議題,「農地違章工廠不是只有工廠低汙染、排水問題,還有農地破碎化問題,工廠群聚也要把農地環境考量進去。」就地合法只解決現在的問題,卻忽略了長遠規劃。
我們實際走訪台灣違章工廠重鎮彰化縣鹿港鎮,一位老農正看著剛播種的秧苗愁眉不展。他的鄰田矗立著兩大棟超過3公尺的鐵皮工廠,1月被彰化縣環境保護聯盟檢舉,3月中被地方政府要求停工,雖然連機具都還沒搬進去,但高聳圍牆已擋住了北風的去路,風撞到牆後倒捲,掃得周遭秧苗倒地不起。老農預計下週補秧,「但就算補了,新苗成長速度比舊的苗慢,最後收成還是會降低。」
台灣長期漠視國土規劃,讓優良農地被蠶食鯨吞。2011年獲得農委會「十大經典好米」的新竹農民莊正燈,耕種地早在1987年就被編為新竹科學工業園區第三期預定地,地目被變更為工業地,當時有443公頃農地都被劃入,後來竹科管理局發現水源不足,放棄開發,但地目遲遲未變回農地,形成農民在工業地種米的怪異情景;2017年新竹縣政府又打算將這塊地開發為產業區和住宅區,農民持續抗爭中
從農地、工業地到住宅,一變再變,凸顯中央和地方政府毫無長期規劃的心態,冠軍米農民只能在開發陰影下提心吊膽耕種。
另一個經典案例是中科四期,2009年環保署通過中科四期開發案環境影響評估,落腳彰化縣二林鎮,面積廣達600多公頃,多數是台糖農地,引發搶奪農地和農用水、廢水汙染爭議,最後工業大廠友達光電放棄進駐,國科會宣布重新檢討計畫,但當地聚落相思寮農地早已被剷平成荒地。
中科四期看上的台糖農地,其地目就是「特定目的事業用地」,因劃分上不屬農地,常被列為工業區和各種開發案首選,地政學者和農民團體不斷批評,台糖農地地目一開始就劃設錯誤,卻遲遲未修正,淪為工業區提款機。未料此次「特定目的事業用地」又再次被當成違章工廠合法化標的。
戴秀雄感嘆,一個國家的國土利用不能全用市場機制決定,國土計畫是從上而下的整體性規範,讓使用土地的人彼此更和諧,「違章工廠的用地管理,應該是在這個大傘下調整。」但現在的修法方向卻是從下而上,就地合法,不管這支大傘,等於宣告台灣不用國土規劃了。

【後續與迴響】

《工輔法》草案政院拍板:低污染違章工廠就地合法、中高污染未設落日期限(2019.3.28更新)
全台1.4萬公頃農地,散佈13萬家違章工廠,關乎農民與工廠業者生計,並牽動環境與國土規畫的《工廠管理輔導法》修正草案,今(28日)由行政院院會拍板。近日將把草案送入立法院審議。
此次修法最受關注的是,草案大幅修改第28條規定,放寬農地違章工廠合法化程序。未來,尚未申請臨時工廠登記的低污染違章工廠,須在修法後10年內取得「特定工廠登記」,由經濟部納管;已取得臨時工廠登記的業者,則可直接申請「特定工廠登記」。取得特定工廠登記後,再提出用地合法計畫,經地方政府審查,就可申請將「農牧用地」變更成「特定目的事業用地」,正式合法化,土地也可自由買賣。
至於業者取得特定工廠登記後,須在多少年內變更成合法工廠,條文中並未明定。經濟部次長王美花表示,違章工廠納管重點是改善污染問題,變更地目涉及內政部法規,配套的母法和子法非常多,很難規劃時間點。
中高污染的違章工廠同樣也沒訂出落日條款,王美花表示,前瞻計畫已編列7,500萬預算,讓各地方政府清查轄內違章工廠樣態,預計10月底完成,屆時會請地方政府主動提出輔導期限,經濟部不會主動修法定。
特定農業區的優良農地也能申請變更
此次修法也朝向「就地輔導」方向。2015年經濟部曾放寬違章工廠變更地目的規定,186個已經有工廠群聚的特定區域,可申請將地目從「一般農業區」農牧用地,變更成丁種建築用地,使工廠合法化,這次則沒有設限群聚區才能變更。
以往刻意排除「特定農業區」變更地目,是因特定農業區多屬優良農地,政府曾投入經費重劃、興建水利設備。如今拿掉限制,也讓環團擔憂,零星工廠散落在農地,造成汙染風險,也失去工廠群聚的經濟效應。
對此,王美花坦言,修法時針對這點討論很多,目前的確拿掉限制,但草案中有規定,群聚工廠會優先輔導,就是為了做出好的示範,而地方政府若已有土地規劃,也可以駁回個別違章工廠的申請。經濟部中部辦公室科長雲瑞龍則補充,業者提出「工廠合法計畫」時,經濟部、農委會及其他相關單位會共同審查,屆時將依個案檢討特定農業區、一般農業區是否能變更。
環團:不應就地合法,應分類輔導管理
對於此次修法,環境權保障基金會專職律師郭鴻儀從法制觀點指出,就地合法悖離國土分區精神,部分違章工廠的確有資金、技術上困難,難以合法,但經濟部作為輔導機關,應該給予相關資源,例如貸款,讓這些工廠群聚、遷到工業區,統一管理風險。
此次修法方向令環團失望,地球公民基金會今天一早便在行政院門前抗議,地球公民基金會研究員吳其融批評,若全都就地合法,「台灣近30年來開闢工業區要幹嘛?」並非完全反對違章工廠,但經濟部應分類管理、制定不同策略,例如低污染的農產、食品加工廠和農地較相容,可和農委會討論列出相關類別,優先輔導就地合法,而非全面開放。
草案另一重點是降低變更地目回饋金,王美花表示,變更地目時需繳交回饋金到農發條例基金,之前規定為公告地價50%,「但工廠無法負荷,不切實際」,反而讓工廠不願登記合法,將來會和農委會討論具體數額,預計調降。
農牧用地轉移成特定目的事業用地後,地價可能上漲,是否對業者買賣土地設限?王美花表示,由於工廠和地目都合法了,不會限制買賣、轉移土地,但是否另加其他限制,如幾年內不能移轉,之後會跟掌管國土的內政部進一步討論。

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本文依 CC 創用姓名標示-非商業性-禁止改作3.0台灣授權條款釋出

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