平地造林,何去何從(二)

圈地大戰來了:光電、工業爭搶,台糖造林地會成為經濟提款機嗎?

平地造林政策2021年到期,將有高達1萬多公頃的台糖造林地釋出。農委會欲恢復農業使用,成立循環畜牧專區;台糖頂頭上司經濟部則為了因應台商回流,提出1,200公頃土地需求,有意將這些造林地做為工業區等用途;國內晶圓代工龍頭台積電也預計在屏東台糖造林地上,投資上千公頃太陽能產業。一場搶地大戰,已悄悄點燃戰火。

平地造林政策投入124億、卻難以收尾的前車之鑑在前,這次台灣政府能做好國土規劃,而非讓台糖土地再次淪為「經濟發展的提款機」嗎?

台糖從2002年起陸續參與林務局平地造林計畫,根據林務局數據,未來5年內,台糖有7,000公頃造林地到期,未來總共有10,889公頃台糖造林地可供利用。

過去這些地是沒人要的旱地,然而20年過去,台灣的經濟發展和社會變化已經大不同,土地成為炙手可熱的標的。台糖造林地雖然多在偏遠鄉鎮,但坵塊完整、面積大,利於規劃,在許多人眼中是難能可貴的處女地,又以造林面積最大的屏東最被「看好」。

台糖平地造林區有一半以上集中在屏東和花蓮

近20年最大圈地行動一觸即發

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台糖、造林地、平地造林
平地造林政策2021年到期,將有高達1萬多公頃的台糖造林地釋出,成為工業區、光電廠搶地目標。(攝影/謝佩穎)

以台積電為例,配合政府2025年太陽能年發256億度電政策,台積電計畫砸下6億,發展1,000公頃光電園區,初步鎖定陽光充足的國境之南屏東,目前已相中台糖屏東區處4處造林地,包括知名的屏東林後四林平地森林園區周遭。台糖預計申請「營農型」光電計畫,也就是不變更地目,維持農牧用地,結合太陽能板與農業生產,使用40%的土地面積蓋太陽能板,底下種作物,且收成達到平均產量7成。若成功設廠,將成為台灣最大的單一光電園區。

除了台積電要地,台糖為了呼應政府非核家園目標,也主動盤點了屏東9區約954公頃土地,同樣是發展營農型光電板,已在10月中旬送交農委會審核,通過後將公開對外招租。

發展太陽能只是台糖造林地眾多利用目標之一,台糖督導副總王國禧透露,為了因應台商回流,經濟部已向台糖提出用地需求,先前台糖已經盤點200公頃土地可轉為工業區,多半是雲嘉蔗作地,也包含部分造林地,工業局另有1,000公頃用地需求,台糖仍在盤點中。

台糖造林地被相中有前例可循。早在2012年,高雄市就已經推動仁武產業園區,74公頃中有20公頃是台糖平地造林地,需砍伐2.3萬棵樹,一度引發環評委員和環保團體質疑,高雄市政府允諾移植樹木到他處,今年7月終於闖關成功。

台糖造林地成為各方「新寵」不是沒道理,過去台糖釋出農地開發成工業區,經常造成承租農民抗議,鄰近的農民也擔心廢污水影響農作,例如2006年高雄新園農場抗爭中科四期二林園區開發案,都引發當地民眾強烈反彈;而在造林地上,台糖本身就扮演林農角色,一旦政策到期,只需要處理地上的樹木即可,周遭也較少農民耕種。王國禧坦言,面對經濟部和地方政府的用地需求,台糖會優先考慮釋出造林地。

爭議:不是不能開發,但國土規劃在哪?

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平地造林、台糖、造林地
「砍樹」在台灣一向是敏感的議題,造林地興建光電園區的消息一出,引發外界質疑政府發展綠能不顧環境。(攝影/余志偉)

「砍樹」在台灣一向是敏感的議題,造林地興建光電園區的消息一出,引發外界質疑政府發展綠能不顧環境,表面上似乎又是一場環境和經濟發展之爭。但地球公民基金會執行長李根政認為,站在國土規劃的立場,不該陷入砍樹/不砍樹的二分法,台糖造林地是否一棵樹都不能砍、有沒有更好的利用方式、是否回歸農耕,都有討論空間。

他指出,2002年林務局和台糖推動平地造林計畫時,沒有放進國土規劃概念,林務局開放的造林樹種涵蓋景觀樹、長期和短期經濟樹種,實際沿著林邊溪一帶的造林地,短短10分鐘車程,就能看到30年才能成材的桃花心木、短期經濟林相思樹、景觀樹種無患子、欒樹、小葉欖仁,缺乏整體規劃,不同用途的樹一個坵塊一個坵塊比鄰而居,既無整體景觀功能,也沒有規劃運輸林道,難以和木材產業鏈對接。

(更深入了解台糖平地造林計畫及其為何成效有限,請看《那些長不大的樹──平地造林20年亂象叢生,百億經費一場空?》

然而,過去經濟部和地方政府就常以台糖土地地力不佳、長期閒置、產值低,要求釋出土地開發,造林地若沒有跳脫這個論述,恐淪為同樣下場。

李根政建議,林務局和台糖思考造林地何去何從時,可以先就生態、景觀、林業、農耕,一一盤點不同造林地的區位條件。例如民眾最熟悉的花蓮、屏東、嘉義3處平地森林園區便可保留作為景觀遊憩之用。

事實上林務局也正和台糖協商如何處理這3處森林園區,目前這些森林園區由林務局向台糖承租經營,林務局造林生產組組長李允中表示,會和台糖溝通維持原樣保留,但經營管理費用需要再和台糖討論;其餘造林地若有發展林業的潛力,也可規劃進入國產木材市場,提升台灣木材自給率。

農委會:6,000公頃造林地,正評估恢復農牧使用

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平地造林、農委會、陳吉仲、台糖、造林地
農委會主委陳吉仲表示,已規劃好台糖造林地到期後的計畫,可發展成有機專區,也可以做畜牧專區,進一步結合循環農業。(攝影/蘇威銘)

台糖造林地地目屬於農牧用地,除了3個森林園區是重點保留區域,農委會也正評估台糖土地恢復農耕的可能性。

台糖粗估,具備農業生產潛力的造林區有6,000公頃,王國禧表示,當時選擇造林的區位是以耕作條件不佳的旱地為主,例如缺水、土壤不適耕種,但有些造林地耕種條件不差,當時是因距離管理處較遠,管理成本較高,才列入造林區。

屏東部分造林地底下茂盛的雜草印證了王國禧的說法。李根政指著桃花心木底下和自己齊高的巨大姑婆芋解釋,屏東是沖積扇地形,地下水豐富,九如一帶就有許多湧泉,這些造林地自然長出姑婆芋和雜草,代表此區地下水應該相當豐富,若要回歸農用可優先考慮這些水源無虞的造林地。

農委會主委陳吉仲早已規劃好台糖造林地到期後的計畫,他接受《報導者》專訪表示,造林地上的樹木是天然屏障,發展成有機專區,樹木可以隔絕鄰田污染,也可以做畜牧專區,用樹隔離不好聞的畜牧味道,進一步結合循環農業,從養豬到屠宰、分切,都在專區裡進行。

他強調,有價值的樹木和適當的造林區位,則可以持續造林,期間在林下養蜂、種菇,發展林下經濟,提升砍伐前的收益。

相較20年前台灣為了因應加入WTO衝擊推動休耕,如今時空背景更迭,農委會調查,台灣至少需要74到81萬公頃農地,才能維持安全存糧,但現在只有68萬公頃。然而,農業大縣如台南、雲林、屏東,紛紛反對國土計畫分派地方縣市須保留的農地數量,認為恐限制地方發展。在各地方政府亟欲發展工業的趨勢下,台糖造林地對台灣糧食生產重要性不言可喻。

事與願違:光電租金是造林23倍,台糖「被告知」要釋出土地

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平地造林、台糖、造林地
造林補助每年每公頃補助1.7萬元,放租農耕收入約5萬,出租蓋光電板則有40萬元,許多光電業者都紛紛表達投資意願。(攝影/余志偉)

雖然農委會的藍圖畫得完整,但對台糖而言,農作和造林的收入遠低於其他利用。王國禧表示,造林補助每年每公頃補助1.7萬元,放租農耕收入約5萬,出租蓋光電板則有40萬元,許多光電業者都紛紛表達投資意願。

作為農業主管機關,陳吉仲自然知道各方對於台糖造林地的企圖心,因此表達強烈立場,呼籲台糖和農委會一起合作,調查台糖造林地的區位條件,哪些適合發展林業、農耕、遊憩,甚至直接向台糖喊話,可以直接交給林務局管理3大森林園區。不過他也坦言,台積電欲在屏東造林地上蓋光電板,農委會事先並不知情。

各方虎視眈眈之際,身為地主的台糖,對於如何處理這些蓊鬱的造林地卻顯得消極,雖然在2017、2018年連兩年舉辦圓桌論壇,邀請林業專家、農委會、業者,討論平地造林到期後的計畫,卻遲遲未公佈方向。王國禧表示:「我們是國營單位,造林期滿後,也只能配合農委會和其他單位政策。」

此次台積電欲在屏東發展光電園區,王國禧也表示是「被告知」,被動配合釋出土地;屏東縣政府研考處處長鄞鳳蘭指出,台積電是透過國家發展委員會表達土地需求,台糖和屏東縣府都是在台積電看好要哪幾塊地後,才得知此計畫。

除了台積電,台糖也另外配合行政院綠能計畫劃設光電專區,屏東縣府同樣未被徵詢。鄞鳳蘭表示,屏東縣的185縣道是重點觀光路線,即民眾熟知的沿山公路,串起轄內原鄉部落,但最近才得知台糖預計要在185縣道附近的造林地劃設太陽能專區。「蓋光電板會對地景產生影響,縣府當然支持綠能,但希望至少跟我們講一下,大家共同協調找出平衡,」鄞鳳蘭語氣透露著無奈。

若不及時檢討,台糖土地恐再淪「經濟提款機」

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曾經參與造林計劃的農委會前副主委林國慶,感嘆台糖土地規劃應放入縣市國土計畫考量。(攝影/余志偉)

不斷地「被告知」,凸顯出台糖造林地管理缺乏整體性規劃。2000到2002年曾任農委會副主委的林國慶親身參與造林政策,他有感而發地說,台糖土地是國家的,「未來要怎麼做不是台糖自己能決定的,」規劃應該更細緻,協調當地居民、政府等利害關係人,放入縣市國土計畫考量。

台糖造林地可能是台灣近20年來最大的圈地行動,要避免台糖土地淪為各部會、中央和地方的政治角力,李根政認為,根本的解決之道是建立公開透明的討論機制,最好由行政院層級的國土計畫審議會處理,跨部會討論,「否則經濟部不可能自己把自己的資產拿出來,跟各部會討論要怎麼用。」

他建議,台糖首先要調查所有造林地的基礎資料,例如土地分佈範圍、現有利用情況、經濟效益、過去賣掉的狀況和區位,形成規畫案,再收集各方意見找出符合公共利益的方向,例如規劃做生態廊道的造林地,就應該有長期規劃,不能像現在一樣20年到期後再來討論存廢;目標是經濟林的造林地,則要考慮加工廠距離、產品定位、產業意願,適當疏伐管理;恢復農耕則須考量水源、作物種類,以及刨除樹木根系、整地等恢復農用的成本。「造林推了20年,若再推光電,又是20年,台灣不能總是只用20年做國土規劃。」

混亂的區位規劃,加上長期缺乏管理,使得造林政策難以收尾,若不及時檢討,不僅錯失討論台灣山林政策的黃金時機,台糖土地也將再次成為「經濟發展的提款機」。

索引
近20年最大圈地行動一觸即發
爭議:不是不能開發,但國土規劃在哪?
農委會:6,000公頃造林地,正評估恢復農牧使用
事與願違:光電租金是造林23倍,台糖「被告知」要釋出土地
若不及時檢討,台糖土地恐再淪「經濟提款機」

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