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知本濕地光電案亂象:當原住民行使諮商同意權,投票設計卻爭議叢生

從綜合遊樂區、棒球場到太陽能電廠,台東知本溼地光電案突顯了在《原住民族基本法》保障的「諮商同意權」下,地方政府開發傳統領域時仍充滿制度爭議。(攝影/林莉庭)

2019年6月1日,台東知本卡大地布部落以187票贊成、173票反對的微小差距,同意在傳統領域設置光電專區,這是全台第一起原民部落依法針對大型土地開發案行使諮商同意權。然而,投票過程卻出現許多亂象與爭議,部落領袖已經提起「諮商同意會議投票無效」的民事訴訟,並要求修改《諮商同意辦法》,此案後續發展已成為原民諮商同意權的重要指標。

位於東海岸的知本溼地,是卡大地布部落的傳統領域,在卑南族語稱為「Kanaluvang(卡那魯汎)」,部落祖先早在17世紀荷蘭人登陸前就生活於此。直到1985年,台東縣政府選定此地進行「知本綜合遊樂區」開發計畫,35年來,這片被徵收的土地展開了多舛的命運。

當年台東縣府與捷地爾公司簽訂契約,原本預計興建一座「台灣迪士尼樂園」,然因土地問題與廠商財務疑慮,雙方陷入纏訟,開發案延宕逾30年。而到2016年底,縣府未事先告知部落,即規劃在此處一塊土地動工興建棒壘球場。族人陳志源憶及此事,直言:「我說奇怪,這我們的傳統領域,你們(縣府)怎麼沒有來跟我們講?」

從遊樂園到球場,部落對於這片傳統領域的使用毫無置喙餘地。2017年縣府為了因應中央推行的綠能政策,決定第三度利用這塊土地,發展成太陽能專區。這一次,部落終於得以行使諮商同意權。

原民諮商同意權,官民從程序就認知分歧

聯合國《原住民族權利宣言》提及,在政府執行會影響原住民權利的政策前,要確保當地部落事先知情並同意。為實踐此宣言的精神,原民會根據《原住民族基本法》第21條所指的諮商同意權,在2016年1月4日公布《諮商取得原住民族部落同意參與辦法》

《諮商同意辦法》規定,在原住民傳統領域從事開發行為,皆須與原住民部落充分諮商,再經由部落會議投票表決,取得部落同意。但是,綜觀法條內容,僅規範部落會議的召集方式,未包含進行諮商所需的整體程序。當部落與政府對於諮商程序的認知分歧,法條又缺乏詳細規範,將相繼衍伸許多爭議。

2017年,台東縣府展開可行性評估,預計設置「台東縣台東市知本健康段設置太陽能發電設備及教育示範專區」。在評估過程中,縣府辦過一場座談會,而在確認計畫可行後,再於2018年1月5日舉行一場說明會。接著,縣府在5天後公告招標,出租知本溪北岸共226公頃的土地,租期為20年,期滿得再續約10年。

然而,部落認為縣府並未充分告知族人標案內容,僅於一場座談會、一場說明會之後,便逕行標租土地,不符合諮商程序。陳志源說:「要先讓部落知情,再來協商,然後第三個階段是你要讓部落的人投同不同意,這才是整個程序啊。」

台東縣政府財政及經濟發展處工商管理科科長高宇徵則回應,當時縣府於評估階段召開座談會時,仍正進行調查,尚未具備足夠資料與部落諮商,「他們(部落)認為我們這個規劃內容還不足以他們去清楚了解,才會有這些疑慮。」

「我們部落很早以前就提出必須要跟我們諮商,可是他(縣府)放在一邊,就進行所謂的行政程序,」卡大地布部落光電因應小組召集人陳政宗指出,縣府聲稱部落不同意開發,便絕不會架設太陽能板,「可是問題是中間那麼多過程,我們提出很多疑點,縣府都放一邊。」

何時諮商?時間點陷入各自解讀

部落曾於2018年2月13日召開記者會,表達不同意光電案的立場。陳政宗表示,當時已經開始招標,部落族人認為,「是不是可以把這個標案先撤回,把部落的想法、思維納進來,這樣才做到諮商嘛。」可是縣府卻未這麼做。

由於《諮商同意辦法》未明文規定辦理時間點,縣府去函原民會,詢問是否須向部落諮商並取得同意後,才能發布招標公告?原民會則回函,只要在實質開發行為前,踐行諮商同意程序即可。

針對原民會的回應,環境權保障基金會扶助律師陳采邑說:「原民會的解釋很保守,覺得實質開發之前再做諮商同意就好。但實質開發之前就來不及了,很多程序都已經在前面做完了。」

原民會綜合規劃處自治行政科專員彭慧心則坦言,目前《諮商同意辦法》附件中涵蓋多種土地開發行為,每種開發的性質皆不同,難以訂出一體適用的時間點。與太陽能相關的開發行為,還需累積更多實務案例,才能訂出更具體的時間點,「所以我們是以對條文的理解,就是侵害到原住民族土地的時間點,以光電案來講,我們用實質開發前。」

「到底什麼樣才叫實質開發,這個落差就很大了,」陳政宗認為,原民會所說的實質開發定義仍很模糊,「是在(可行性)評估前?還是評估後?條文沒有解釋清楚,各自解讀啦。」

法條沒有明定諮商時間點,原民會的解釋也無法促成共識,縣府的開發計畫在部落的抗議聲中仍持續進行。2個月後,因部落反對而延期的開標作業再次展開,並由新加坡商韋能能源的子公司「盛力能源股份有限公司」得標,縣府與廠商簽訂契約,議定由廠商負起取得部落諮商同意的責任。

充滿人為操作空間的「委託」制度

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由台東縣政府代行召開之部落會議,因《諮商同意辦法》訂定之家戶代表投票權及衍生委託投票制度設計,造成許多亂象與爭議。(族人提供)
由台東縣政府代行召開之部落會議,因《諮商同意辦法》訂定之家戶代表投票權及衍生委託投票制度設計,造成許多亂象與爭議。(族人提供)

面對縣府已經完成招標作業,部落標舉「撤回重談光電案」的訴求,要求先釐清諮商程序與時間點,再進行投票決定同意與否。但2019年1月,原民會的一封函文,讓這項諮商同意權投票充滿爭議。

《諮商同意辦法》明定設籍在部落區域範圍的原住民家戶代表,皆具有參與表決的權利,若家戶代表不便出席,可以指派家中年滿20歲的親屬行使投票權。但原民會的函文卻寫道 ,家戶代表也能「委託」部落的成年原住民代為投票,即使委託人與受委託人非屬同一家戶。

「在《諮商同意辦法》,其實委託的部分是於法無據的,」陳政宗指出,法條只規定家戶代表能親自出席或指派親屬,並不包含可以採取委託出席的方式。陳采邑也說明,原民會無權認定委託可作為出席投票的形式,「已經逾越授權了,授權範圍沒有包含能不能做委託投票這件事情。」

面對委託投票的合法疑慮,原民會則援引新北市烏來區信賢部落申請建照的案例,認為已有原住民部落曾以委託的方式辦理投票,且當時未引起爭議。

「(原民會)拿別人的案子來跟我們講,民族性不同,怎麼會拿其他族群的慣習來我們卑南族這邊?」陳志源描述收到原民會函文時,部落族人的反應:「我們看了也是很痛心,竟然解釋說可以用委託。」

此後,委託制度進入部落,給予人為操作空間,導致投票亂象叢生。

亂象一:冒領委託書

原民會設計的委託出席證明書,要求委託人必須親自簽名、先行載明投票意願,並將票樣彌封,再由受委託人投入票匭。彭慧心表示,設立委託書制度的用意,只在傳遞委託人意願,「也就是說這個受委託人的身分其實就像郵差一樣。」

但2019年6月1日投票當天,現場卻出現一些「假郵差」。

「部落聽到很多人信不見,委託書被拿走,然後再去投票,」環權會執行長涂又文回想,有些族人只收到信封,拆開後發現裡頭沒有委託書,「所以(投票)當天有人拿了委託票來,結果當事人說我在這裡。」

也就是明明本人已在現場,卻同時有人拿著他的委託書要參與投票,代表委託人的欄位其實並非本人所簽。「等於只要收集藍色這一張紙,就可以隨便找一個人簽名(作假)委託,表示有投票權,」涂右文說。

委託書非由本人親簽,此事已構成罪責。陳采邑指出,冒簽他人姓名,涉及偽造文書,是《刑法》上的犯罪。

在場族人想起當時的情況也嘆道:「還好有發現,如果沒有的話,是不是那一張就投進去了?」但相似的案例不只一件,其中有些委託書應已算入票數。

除了冒領委託書的案例,也有部分族人未獲充足資訊,便將委託書交予他人。

某位清楚委託書運作實情的族人,協助我詢問幾位當事人的受訪意願,但聯繫時被多番婉拒後,他娓娓道出原因:不論是冒領,還是交付,委託書多由當事人的親友拿走。

「(當事人)就是怕事後會不好,我跟他們聊大致上是這樣,因為我們原住民就是⋯⋯怎麼講⋯⋯就是那種情份,不需要撕破臉,」他思索了一會,才緩緩說出這段話。

在部落,委託書是多數族人避而不談的話題,以免促發爭執,讓歷來建立起的情感崩裂。於是,我僅能從投票當天在場族人或監票人員的口中,逐步組起委託書在部落運作的拼圖。

亂象二:非族人也有投票權

原先規定投票權人須符合「戶長」與「設籍」兩項要素,但加入委託制度後,就算不具戶長身分,只要設籍在法定範圍,並取得委託書,也能成為投票權人。

像是當天就出現全家動員投票的情況,根據現場監票人員所言:「同意方去收集委託書,有一戶就是媽媽、姊姊、妹妹三個人都拿委託書來投。」

而本案部落法定區域範圍包含:建興里、建業里、知本里和溫泉村,是部落當初自主調查傳統領域範圍,再提報給市公所,並交由原民會確認。縣府便依據原民會核定的版本,劃出投票權人須設籍的區域。

凡是具原住民身分者,只要設籍在這三里一村,就算不是卡大地布族人,也可以決定部落傳統領域的未來。涂又文舉例:「像知本溫泉很多是原住民去工作,所以很多人是遷戶籍來這邊,他其實不是卡大地布的族人。」

法律以行政區去劃分投票權人範圍,但細想,傳統領域只指涉某一部落,投票權人也應限定特定部落的族人。

長期關注原權的台北醫學大學醫學人文研究所所長林益仁直指,「這是一個很混亂的法律設計,」傳統領域所對應的對象,應為特定部落,一旦以行政區界定投票權,會有相當比例的投票權人,不符合傳統領域族人的身分。

聽聞實施委託制度導致的後果,「反亞泥,還我傳統領域自救會」副會長洛金・尤道以自身部落比喻,目前亞泥礦下部落共50戶,但若50戶的周邊部落都能決定同意與否,「不管有沒有受害,就是變成大家來決定,這是霸凌。」

原住民族權利促進會執行長武浪也認為,在行使部落諮商同意權時,無涉於部落主權的人理應不具投票權,「所謂諮商同意是要維護這個案子產生出來的效果會影響到什麼人,而不是其他人,那這樣乾脆全國都來投票嘛。」

亂象三:承擔後果的部落青年,卻無投票權

就算撇除委託制度,《諮商同意辦法》原規定只有家戶代表、亦即戶長可參與表決,青年不具投票權。陳政宗不禁疑惑:「這些(卡大地布部落)青年,未來20年是他們要去承擔(開發案的代價),可是他們卻沒有做決定的權利。

涂又文也提出,各部落狀況不一,決定權應該要回歸到部落自身,「他們如果覺得想要一人一票,那為什麼限制只有老人家可以投票?」

原民會的考量,則基於目前法規適用全國原住民,不能就單一部落量身訂做。彭慧心說明,起初設計諮商同意制度時,便由於部落大小懸殊,原民會才擇取較可行的基準,決定以戶為單位。

即便無法被計入票數,部落青年仍在投票前一晚於街頭遊行,舉著「拒絕不正義開發案」的牌子,大聲呼籲「不要輕易將委託書交給別人」。

相較於青年主動上街,戶長多為家裡年齡最長者,幾乎沒聽過太陽能,也不了解委託書的運作流程,容易將投票權拱手讓人。

一位不願具名的族人描述實際發生的案例。有一戶家中只有一位婦女,她的孩子都在外工作,而同意方與她的兒子是朋友,事前聯繫兒子後,便到家裡向她拿取委託書,她並不了解委託制度,便給出了委託書。後來,她與部落頭目討論後,才又將委託書拿回。

另有一例,族人詢問多位戶長後,觀察到有些戶長年事已高、行動不便,無法出面投票,「那同意方就是收他們的委託書⋯⋯老人家不懂什麼是太陽光電,只是因為同意方把它(太陽能)講得很好,委託書就都被拿去了。」

對於拿取委託書的指控,贊成開發、同樣不願具名的族人則質疑:「難道雙方動員之下,(反對方)沒有做這種動作嗎?」

最後投票結果:贊成187票、反對173票,以14票的些微差距通過開發案。其中委託票共79票,分別為贊成50票、反對29票。

土地與部落衍生出的其他疑問

表面上,這場該優先考量經濟發展還是環境文化保存的爭議有了結果,但實際上,卡大地布部落族人真的了解投票的內容嗎?正反雙方獲得的資訊對等嗎?

開發商「韋能能源」的承諾是:每年給予2,000萬元回饋金,並每年資助300萬元作為部落公益活動使用,也會優先提供當地人工作機會與教育訓練。韋能能源執行董事胡根地說:「我們實際一點,怎麼樣好好利用這個資源來改善部落?」

胡根地表示,他看重的是開發案通過後,資源如何應用到部落,「不斷挹注更多就業機會、老人照護,或者是一些弱勢族群。」

宣傳資源與時程有落差?

同意開發的族人考量部落難以單靠自身力量持續發展,因此著眼於未來20年,光電產業能為部落帶來更多資源。

村里長也同意外來資源能促進地方發展。溫泉村村長黃金定說:「大型計畫來到我們知本的話,多多少少會增加我們這裡的就業工作,不然這裡有什麼產業?」建興里里長張弘輝則描述與里民互動的經驗:「贊成的一方他們想說就是有回饋金,一年2,000萬的回饋金,可以讓部落的生活過得更好。」

然而,反對方認為,有些戶長僅能獲知開發之「利」,而沒有機會了解諮商程序與法條之「弊」,這是正反雙方的資訊不對等 。

反對開發案的族人更指出,在部落還未拿到家戶清冊時,廠商便早已取得,「一開始就要給部落(家戶清冊),讓部落的人也可以挨家挨戶去說明,這樣才對啊。」

韋能能源強調,是在公所於投票前10日公開資料,才取得家戶清冊。然而反對方指出,早在2018年廠商拿下標案後,族人便曾收到寄至家中的宣傳單,寄件者為廠商,信封上也直接寫出戶長姓名,反對方因而質疑:「我們有反映為什麼廠商知道名冊,當時是怎麼寄DM給我們的?」

非「重要濕地」便不須環評?

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保持自然風貌的台東知本溼地也是重要的野鳥棲地。(攝影/林莉庭)
保持自然風貌的台東知本溼地也是重要的野鳥棲地。(攝影/林莉庭)

知本溼地不僅是卡大地布的傳統領域,也是國際鳥盟認定的重要野鳥棲地,每年吸引眾多鳥類覓食與棲息。台東縣野鳥學會長期在此地調查,便記錄到黃鸝、遊隼、黑面琵鷺等42種保育類鳥種。

即便物種與生態豐富,知本溼地並非農委會核定的「野生動物重要棲息環境」,不須依《野生動物保育法》規定進行環境影響評估;也由於此地並非法定「重要濕地」,不適用《濕地管理法》,開發過程不必擬具影響說明書。

「其實法律給予環保團體的籌碼跟法定要件沒有很多,那變成環保團體這邊要怎麽有講話的空間,其實不容易,」涂又文說。

荒野保護協會台東分會議題組長蘇雅婷也談到,「不在重要濕地並非生態不豐富,並不是沒有環境影響。」她認為,縣府早在選址前,就應納入生態敏感性評估,「這是經濟部能源局很大的問題,而環保署、營建署應該跳出來講話。」

光電案計畫面積共226公頃,廠商預計劃設其中161公頃為開發範圍,其餘65公頃保留生態濕地原貌。環團的另一項訴求則是縮減開發面積。

台東縣野鳥學會理事長林國欽說,「整片161公頃幾乎通通蓋滿,就保留本來是水域(生態濕地)的部分,對鳥類來講意義不大。」他指著歷年調查統整出的鳥類活動範圍,多處與預計劃為光電專區的土地重疊,「光電板不必要佈得那麼滿,可以多保留一點面積啊。」

韋能能源則認為,已留下65公頃的生態濕地作為保育區,其他面積便須作為種電範圍。胡根地將重點放在提升發電效率,以期達成經濟效益,「沒有什麼面積大小的問題,而是怎麼用比較好的技術去提高效率。」

至於野鳥學會認為太陽能板會擠壓到鳥類生存空間,成功大學資源工程系教授陳偉聖表示不認同,「(這種說法)都把生物當作牠們沒有基因傳遞,其實牠們只要隔代之後就知道這個東西不要碰,就像那麼多鳥停在高壓電線上面,有沒有鳥被電?一定有,但牠們是一開始被電比較多,後來就知道在哪裡會沒事了。」

觀測鳥類多年的林國欽則反駁,鳥類一旦發現環境不適合生存,便幾乎不會再停留,「表示他沒有出來賞過鳥,所以他不知道鳥類的生態。」在倡議環評或縮小開發面積都失敗後,他感嘆:「這個案子最後一關就是靠部落的同意權,結果也通過了。」

多數決投票能適用於每個部落?

部落投票結束,爭議卻沒有落幕。

反對方主張「投票結果無效」,陳政宗強調,諮商程序和委託制度都還解釋不清楚,部落就須行使同意權,對部落而言並不公平。

同意方對此反駁,廠商和縣府皆會舉辦三方會談和諮詢會議,但持反對意見的族人不配合出席。一位不具名的同意方族人更強調,既然反對方已參與投票,就代表已認同《諮商同意辦法》和委託制度,必須接受投票結果。

胡根地則重申,首要任務仍是完成開發案,會依據投票最終結果行事,「過程中大家會競爭、討論,最後的結果大家就共同面對,這就是所謂的民主社會。」

對於以投票方式行使諮商同意權,林益仁認為,部落有自身的傳統決策文化,不應一律套用。例如有些族群遇上重大案子,是以共識決不停討論,「但那要講很久啊,所以大家都會採取最快的一人一票,投完票一翻兩瞪眼,這是非常現代的方式。」

陳采邑則分析,整體諮商辦法還是以主流社會的架構設計,結合主流社會的投票制度或選舉制度,「其實每個部落決定事情的方式不太相同,但就會變成同一雙形式的鞋子要叫每個部落穿,就會跌倒。」以卡大地布為例,投票並非部落熟悉的議決方式,而是成立長老團、中壯年團、婦女會、青年會與文化發展協會,分工處理部落事務,且以三大家族的傳統領袖──三位拉罕
rahan,卑南族文化中「司祭長」的意思。
作為最終決策者。

早在2018年2月和7月,以及2019年2月,卡大地布都曾自發召開部落會議,經由討論並匯集族人意見,提出撤回開發案的訴求。但法律上只認定6月1日的投票結果才代表集體意志。

原民會對此指出,諮商同意程序必須經由開發者申請才成立,而部落自行辦理的會議,僅為部落對開發案的傾向和態度,不算是行使同意權。

「在行政這一塊,我們(原住民)是沒有法定地位的,所以我們要部落公法人
確立「部落」此一集體的法律地位,使部落得以依其自身的傳統慣習和文化,充分行使權力並自主自決。
,」高明智說。彭慧心則說明,原民會只能參考選罷法,去規範各部落議決事情的方式,「如果說之後部落順利成為公法人,那有關部落的諮商同意程序就由這個部落公法人自己去訂。」

未竟的原民自決權

在投票結束2個月後,卡大地布部落傳統領袖拉罕發起連署,預計提起諮商同意投票無效的訴訟。連署書內文重申必須修正《諮商同意辦法》,並要求縣府與廠商立即停止所有開發行為。

目前拉罕已針對2019年6月1日的部落會議提出民事訴訟,爭取投票無效的判決。陳志源表示,部落後續也考慮向原民會提出行政訴訟,期盼原民會正視《諮商同意辦法》條文中的爭議,以及委託制度導致的亂象。

原運領袖馬躍・比吼得知光電案允許委託投票時,便感到十分納悶,「總統選舉、里長選舉都不可以委託,為什麼影響部落這麼大的面積,這種事情居然可以委託。」武浪也強調:「部落會議行使同意權要由部落的人親自參與,不可以代理,因為代理會出現假投票。」

回顧2016年,蔡英文總統向原住民道歉時說道:

「在現代國家體制建立的過程中,原住民族對自身事務失去自決、自治的權利。傳統社會組織瓦解,民族集體權利也不被承認。為此,我代表政府向原住民族道歉⋯⋯今天,我們有相當進步的《原住民族基本法》,不過,這部法律,並沒有獲得政府機關的普遍重視。我們做得不夠快、不夠全面、不夠完善。」

3年過去了,原住民離實行自治的距離還有多遠?《原基法》又是否真能保障原民權益?

知本光電案是原住民行使諮商同意權的探照燈,照出尚待改善的法條與程序,卡大地布族人也擔憂,未來原民土地開發案是否會引用此案,以委託制度比照辦理?

「我們不希望其他部落、其他族群面臨他們的土地要開發時,用這樣很草率、敷衍的方式,就被開發掉了,」陳政宗說。

在紀錄片天・地・人首部曲《mainay・男人》其中一段訪談,陳政宗談及過去的「捍衛祖靈・拒絕遷葬」行動時,也曾堅定地說:

「一個開發政策會決定一個族群或部落的滅亡,這是他們(政府)沒有想到的。可是對我們來講這是切身的關係,所以不管怎麼樣,只要有力量,一代一代的阿類(部落中的同輩階級)就會聚在一起,站在部落這邊,義無反顧地起身對抗。」
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2019年9月在知本溼地舉辦的音樂晚會,族人在台上為守護傳統領域彼此加油打氣。(攝影/林莉庭)
2019年9月在知本溼地舉辦的音樂晚會,族人在台上為守護傳統領域彼此加油打氣。(攝影/林莉庭)

卡大地布在卑南語的意思是「團結、在一起」,2019年9月中旬,族人相約聚在這塊傳統領域舉辦音樂會。當晚,土地上充斥著族人的歌聲與歡笑聲,在晚會結束前,一位族人拿起麥克風,向祖先、也向身旁族人喊話:「Kanaluvang(卡那魯汎)永遠是我們的傳統領域。加油!卡大地布!」

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土地與部落衍生出的其他疑問
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