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莎瓏、馬躍/劃一條「回家的路」──了解原住民傳統領域的16題問答

馬躍.比吼/劃一條「回家的路」──了解原住民傳統領域的16題問答_(攝影/余志偉)_1
去年8月1日小英總統代表政府向原住民道歉,今年2月14日行政院原民會公布了《原住民族土地劃設辦法》,似乎讓原住民終於可以主張對「原住民的土地」的權利。
看起來原住民應該很高興,但從公布當天開始,許多原住民陸續提出強烈抗議。曾受邀在總統就職典禮及總統府音樂會演唱的歌手巴奈、多次獲金曲獎的舒米恩、曾獲金馬獎的阿洛‧卡力亭‧巴奇辣,以及許多關心原住民權益的族人,2月23日在凱達格蘭大道上召開記者會,抗議剛公告的《原住民族土地劃設辦法》形同護航財團,應該修正,而且原民會主委應該下台。
記者會後,許多族人在寒風冷雨中留下來,等待小英總統的回應。小英的回應遲遲不來,中華民國的警察卻一直來。警察多次驅離族人,多次在雨中拆除族人的小小雨棚,讓族人在濕冷的寒夜無處棲身。小英總統曾經對她說「妳想見我,妳就隨時來見我」的巴奈,被警察團團圍住強力拉扯,最後被推倒在地,衣服被扯掉,還被警察大聲斥責。
族人不斷被警察驅趕,就像百年來原住民不斷被國家暴力驅趕、被殖民者驅趕。族人在寒風冷雨中尋找棲身的地方,就像百年來原住民不斷被迫離開溫暖故鄉,流落到陌生地方。幸好許多食物、補給品、溫暖問候不斷送進來,直到現在,抗議族人與青年們還在凱達格蘭大道的寒風中堅持著。
為什麼原住民歌手與藝術家要在寒流來襲、又一直下雨的冬夜露宿街頭?他們說的「原住民族土地」是什麼?「傳統領域」是什麼?「劃設」又是什麼?
這個問題非常複雜,因為牽涉到上百年的歷史過程,又牽涉到許多法條,以及原住民傳統文化,對一般人來說難以理解,許多原住民也不太清楚。
然而,這個問題非常重要:對原住民很重要,因為牽涉到原住民文化是要在博物館裡腐爛?還是要回到自己的土地上繼續生長?這個問題對非原住民也很重要,因為牽涉到台灣是一個尊重多元文化自主發展的多元族群國家?還是獨尊漢族、欺壓原住民族的殖民國家?因此我們整理了這份Q&A,問了大部分人可能會問的問題,並盡量回答這些問題。
1.什麼是原住民傳統領域?什麼是原住民族土地?
原住民傳統領域是指原住民原本的生活領域,包括部落所在地、農耕地、獵場、漁場、聖地等等,也包括海域與河流。由於居住在台灣西部的平埔族群的傳統領域問題相當複雜,目前討論的傳統領域只包括16個原住民族,大致上只包括中央山脈與台灣東部,不影響台灣西部及各大城市。
原住民族土地指的是「原住民傳統領域」+「現有原住民保留地」,由於「現有原住民保留地」範圍非常明確,而且大多位在原住民傳統領域範圍內,因此當大家討論「原住民族土地」時,通常討論的是「原住民傳統領域」。
2.原住民傳統領域屬於誰?屬於個人嗎?
現代的土地制度大多是私有制,土地屬於某個個人或某家公司。但是原住民原本的土地制度是共有制,土地屬於部落或家族共同擁有,不是私有制。
部落或家族內部很清楚可以使用的土地範圍,以及土地使用的規範。例如:家族開墾的農耕地通常屬於家族,但是家族不再耕種後也可以由別的家族耕種,獵場漁場採集地通常屬於部落共有,大家都可以使用,以獲取食物和各種資源。但族人也要遵守許多規範,例如使用的時節、使用的方法、收穫如何分享等等。
目前原住民傳統領域的概念也是土地屬於部落,由部落來主張傳統領域的範圍。
3.原住民部落傳統領域怎麼認定?
原住民傳統領域不是由個人認定,也不是由鄉公所、縣政府或行政院原民會認定,而是由部落認定。部落認定傳統領域的方法,主要是由老人口述原本部落的領域、土地的地名、土地的使用方式、土地的歷史等等,由年輕人彙整,以部落地圖的方式,全部整理出來。不同部落之間如果有爭議,可以彼此協調。此外,也有文獻和地圖可以佐證原住民傳統領域。
目前包括太魯閣族的銅門部落魯凱族的達魯瑪克部落排灣族的卡拉魯然(新園)部落已經公告部落傳統領域。魯凱族已經公告整個魯凱族的傳統領域,總面積9萬多公頃。 其他如阿美族的都蘭部落預計2月28日會公告傳統領域,包括海域的部分。卑南族的卡大地布部落今年3月也會公告,泰雅爾族民族議會也已經研究傳統領域很多年,成果豐碩,只是還沒有正式公告。
最理想的情況是,每個部落都自主調查、自主公告,爭議的部分也自行與附近部落協調。最後由中華民國政府追認。
4.現在原住民都在都市工作,為什麼需要傳統領域?
多年來原住民年輕人都外流到都市工作,部落只剩下老人和小孩,使得部落難以發展。其中一個重要原因是,部落傳統領域土地大都被劃歸各政府機關或國營事業,使得部落族人無法使用這些土地,因此無論農牧業、觀光業都難以發展,年輕人只好遠離部落,到都市尋找機會。
如果部落劃設了自己的傳統領域,部落就可以藉此與各機關討論如何「共管」、「使用」這些原本就屬於原住民的土地和自然資源,部落就有機會自己規劃這些土地和自然資源如何利用、哪些用於農耕、哪些用於畜牧、哪些用於生態觀光、哪些用於文化觀光等等。部落可以和擁有這些土地所有權的機關「共管」這些土地,盡量依照部落的規劃「使用」這些土地,原住民年輕人就有機會「回家」,部落就有機會發展,族語和文化就有機會傳承,並且有許多新的可能性。因此,「劃設部落傳統領域」就是為原住民年輕人打造一條「回家的路」。
此外,部落劃定傳統領域之後,如果有政府機關或私人企業要大規模開發部落傳統領域範圍內的土地,例如興建大飯店或開採礦產,就必須讓部落「知情」,並且取得部落的「同意」,才可以大規模開發部落傳統領域範圍內的土地,不能像現在以「傳統領域還沒正式公告」為理由,不理會部落的意見而逕行開發,嚴重影響部落族人的生活與周圍的生態環境。
所以,劃定傳統領域在短期內不會改變土地所有權,但是讓部落有機會與這些擁有土地所有權的單位討論共管,也給予部落阻止大規模開發的機會。
對於沒有被劃定為傳統領域的土地,部落就沒有機會討論「共管」,也沒有機會行使「知情同意權」,更無法阻止大型開發案影響族人的生活與生態環境。
(攝影/余志偉)
(攝影/余志偉)
5.原住民傳統領域到底有多大?什麼?180萬公頃?原住民有需要那麼大的地嗎?
根據原民會2002年到2007年間做的「傳統領域調查成果」,原住民傳統領域面積大約是180萬公頃,約佔中華民國面積的50%。
原住民傳統領域是原住民原本的生活範圍,事實上原本就是這麼大,現在只是把範圍劃設出來,把部落失去這些土地的歷史說出來。之後族人如何共管這些土地、有沒有可能使用這些土地等問題,都還需要很多協調工作。因此,將來原住民實際使用的土地,的確不會有這麼大。
但是,目前要先把老人家記憶中部落原本的領域劃設出來,把土地的故事說出來,讓大家都記得土地的歷史。如果我們一開始就只劃設40%的傳統領域,將來就會只記得這40%的歷史,其他60%的歷史呢?很可能會繼續被抹除、被否認。「抱歉,這不是傳統領域喔!這裡沒有原住民的歷史喔!」
抹除原住民在土地上的歷史與記憶,這就是Tjuku小英總統承諾的原住民轉型正義嗎?
6.從0公頃到80萬公頃,已經是很大的進步吧?
原民會在2月14日公布了原住民族土地劃設辦法》,還說根據這個辦法,「初步估計將可以劃設80萬公頃的原住民傳統領域」,又說「從0到80萬公頃,是原住民族土地邁出歷史正義與轉型正義的第一步」。
這個數字錯了,不是從0公頃到80萬公頃,而是從180萬公頃到80萬公頃。因為根據原民會2002年到2007年間做的「傳統領域調查成果」,原住民傳統領域面積大約是180萬公頃,遠高於原民會提出的80萬公頃。所以這不是「增加」,而是「減少」。
而且,這些數字都只是原住民可以去「諮商、討論」的範圍,而不是原住民可以「使用」的範圍,更不是原住民「擁有所有權」的範圍,實際可以使用的範圍將遠低於這個數字。
7.部落劃設傳統領域,會把別人趕走嗎?會有人被迫跳海嗎?
不會。
「傳統領域」的概念跟「所有權」的概念不一樣,私有土地被劃入傳統領域時,這些土地的所有權不會改變,不會立刻變成原住民部落的土地。只有當這些私有土地要進行商業性的大規模開發時,例如興建大飯店或開採礦產,需要徵求部落的知情同意。如果只是小規模私人非營利使用這些土地,則不須徵詢部落的知情同意。
所以,部落劃設傳統領域不會把別人趕走,也沒有人需要跳海,那些都是謠言。
到底哪些項目需要徵詢部落的知情同意?可參考「諮商取得原住民族部落同意參與辦法附件」。
8.現在什麼年代了?土地屬於原住民?有沒有搞錯?
的確,現在是強調平等與民主的年代。因為現在強調平等,所以要尊重這塊土地上的多元文化,尊重原住民先於國家存在的事實。不能像400年來的歷代政權與外來民族,以武力攻打原住民、以詭計搶奪原住民的土地。也因為現在強調民主,所以要尊重原住民的意願,讓原住民自己作主,決定自己的事務。
根據2007年聯合國通過《原住民族權利宣言》,第25條是「原住民族有權保持和加強他們同他們傳統上擁有或以其他方式佔有和使用的土地、領土、水域、近海和其他資源之間的獨特精神聯繫,並在這方面繼續承擔他們對後代的責任。」並且在隨後的第26條到第30條,繼續重申原住民族對於土地的權利。
2005年立法院通過的《原住民族基本法》,第2條定義「原住民族土地:係指原住民族傳統領域土地及既有原住民保留地。」第20條一開始就是「政府承認原住民族土地及自然資源權利。」
因此,現在是「政府承認原住民族土地及自然資源權利」的年代,是「讓原住民自己作主」,決定如何發展自己的文化的年代。也就是說,現在是各原住民族的文化與主流文化平等發展的年代。
9.原住民的文化不就是唱歌跳舞嗎?唱歌跳舞在都市就可以了,跟土地有什麼關係?
「原住民的文化就是唱歌跳舞」,這樣的想法是對原住民的歧視,也是對原住民文化的誤會和不尊重。
原住民的文化不只是唱歌跳舞,還包括語言、歷史、世界觀、生態知識、狩獵採集農耕知識、工藝與藝術等等,這些文化都是台灣的寶藏,應該保存並繼續發展。原住民的文化與土地息息相關,是在特定的土地上發展出來的,離開土地就難以延續。
歌舞表演、書籍記載、博物館展出、各種商品都只是原住民文化的一個極小部分,不能與在土地上生長的原住民文化相比。
10.去年小英總統為什麼要向原住民道歉?
小英總統是為了400年來歷代政府的錯誤施政,造成原住民的苦痛和不公平待遇,代表政府向原住民道歉。其中包括:「荷蘭及鄭成功政權對平埔族群的屠殺和經濟剝削,清朝時代重大的流血衝突及鎮壓,日本統治時期全面而深入的理番政策,一直到戰後中華民國施行的山地平地化政策。歷代政權的武力征伐、土地掠奪,強烈侵害了原住民族既有的權利。」
小英總統說:「原住民原本過著自己的生活,有著自己的語言、文化、習俗、土地、主權。然後,在未經他們同意之下,這塊土地上來了另外一群人,剝奪了原住民的一切。讓他們在最熟悉的土地上流離失所,成為邊緣人。一個族群的成功,很有可能是建立在其他族群的苦難之上。除非我們不宣稱自己是一個公義的國家,否則這一段歷史必須正視。政府必須為這段不堪的過去真誠反省,這就是道歉的原因,這就是我今天站在這裡的原因。」
2016年8月1日總統蔡英文在總統府向原住民公開道歉引發部份原住民在總統府外抗議。(攝影/余志偉)
2016年8月1日總統蔡英文在總統府向原住民公開道歉引發部份原住民在總統府外抗議。(攝影/余志偉)
11.好吧!原住民要劃設傳統領域,劃設辦法已經出爐了,為什麼原住民還要抗議?
2月14日行政院原民會公佈了《原住民族土地劃設辦法》,並且立刻生效,但是這個劃設辦法引起了許多爭議。公佈前外界無人知道最後版本,包括原民會族群委員都不知道,當天沒有邀請任何一位原住民立委。還有許多原住民青年在場外抗議,其中包括泰雅爾民族議會議長都被擋在場外。
原民會為這個劃設辦法辦了十多場座談會。許多關心這個辦法的族人,好不容易參加了座談會,提供了意見,幾位原住民立委也召開公聽會做出決議。但是這個劃設辦法仍然跟原來的版本差不多,並沒有受到族人的意見或立委的決議影響,似乎原民會拒絕與族人溝通。
這個「原住民族土地劃設辦法」主要有兩個問題:
  • 排除「私有地」
  • 「公有地」的部分需要與公有地主管機關商議
12.劃設辦法主要問題一:原住民傳統領域中私有地的部分,許多土地是當初被騙走、被搶走,現在才成為私有土地,為什麼這些土地被排除於傳統領域範圍之外?
根據2月14日公佈的原住民族土地劃設辦法》,原住民傳統領域排除私有地,只能劃設公有地的部分。如果傳統領域位在公有地的範圍,例如林務局、國家公園、退輔會農場等,因為這些土地都是公有地,可以劃設為傳統領域。
如果傳統領域位在私有地,例如過去被騙的、經由不正義手段被他人取得的土地,像是許多風景區附近的土地、美麗灣飯店及其附近許多飯店預定地的土地、日月潭附近許多大飯店的土地、東埔溫泉附近許多溫泉旅館的土地、高冷蔬果產地附近的土地等等,這些已經被財團或有錢人「各顯神通」取得的土地,也是最適合經營觀光產業、最適合種植高經濟價值農作物的土地,都不能劃設為傳統領域。
還有國營企業例如台糖,台糖土地很多都是阿美族傳統領域,因為從日本時代被製糖株式會社佔用,國民政府接收成為台糖土地。而台糖是國營企業,國營企業是私法人,台糖土地就是私有地、不是公有地,也不能劃設為傳統領域。阿美族部落當初被以不正義方式奪走的土地,同時也是最平坦肥沃的土地,同樣不能劃設為傳統領域。
依照這個劃設辦法,我們的傳統領域劃設出來會是殘破、不完整的,不能呈現傳統領域「原來的模樣」。許多明明是傳統領域的土地,而且大都是最精華地段的土地,都不能劃進來。而且因為沒有劃設在傳統領域範圍中,將來恐怕也沒有機會徵收。那些過去因為不正義的原因而失去的土地,將永遠失去了。
以阿美族生活的東海岸為例,規劃中的大型開發案裡面,杉原灣黃金海度假村是100%私有地、成功的滿地富遊樂區是93%私有地、杉原棕櫚奔海度假村是7成私有地。只要這些大型開發案稍微修改計畫,就可以「號稱不位在原住民傳統領域上,與原住民無關」,然後不管原住民知不知情、同不同意,繼續開發。
事實上,這些大型開發案的確位在阿美族傳統領域上,的確是阿美族人千百年來生活的領域,是族人農耕漁獵採集的地方。在劃設辦法還沒訂定之前,族人還可以主張這是我們的傳統領域,只是還沒有公告而已。但劃設辦法訂定之後,族人卻很難主張這是我們的傳統領域,因為劃設辦法明確把「號稱的私有地」排除在外。也就是說,「排除私有地的劃設辦法」比「沒有劃設辦法」更糟糕。
《原住民土地劃設辦法》明顯護航大型開發案,讓原住民與土地越來越遠,這就是Tjuku小英總統承諾的原住民轉型正義嗎?
所謂轉型正義,應該是要處理過去不正義的施政造成的結果,這樣的劃設辦法卻是「默許」並「放棄檢討」過去不正義強取原住民土地的行為,能算轉型正義嗎?
13.劃設辦法主要問題二:原住民傳統領域中的公有地,為什麼劃設時需與公有土地管理機關協商?
日本政府以武力和政策奪走100多萬公頃的原住民土地,劃為國有地,二次大戰後由國民政府接收,成為林務局、國家公園、台糖等等各機關的土地。這些土地的確是原住民原本生活的領域,應該劃入傳統領域的範圍,並且呈現土地被武力或政策搶奪而變成公有地的歷史過程。
如果劃設時需要與公有土地管理機關協商,這些管理機關很可能會抗拒讓土地劃設為原住民傳統領域。所劃設出來的傳統領域不能呈現原住民部落真正的生活範圍,也不能呈現土地被武力或政策搶奪而變成公有地的歷史,更斷絕了原住民將來「共管」或「使用」這些土地的機會。
所以,「與公有土地管理機關協商」與「排除私有地」相同,一樣是「默許」並「放棄檢討」過去不正義強取原住民土地的行為,能算轉型正義嗎?
14.好吧!劃設傳統領域對原住民有好處,但是對台灣有什麼好處?
劃定傳統領域可以幫助原住民年輕人「回家」,回到部落陪伴家人,傳承自己的文化,並且發展揉合傳統與現代的新文化。原住民部落還可以發展友善環境的農牧業、生態觀光、文化觀光、音樂、文創等等有原住民文化特色的產業。原住民目前經濟收入、健康狀況、教育等遠遠不如主流社會的情況,都可望獲得改善。
因此,劃定傳統領域可以為台灣帶來族群平等的社會、友善環境的農牧業、有原住民特色的文化產業、豐富多元的各族傳統與現代文化。換句話說,劃定原住民傳統領域幫助台灣成為尊重多元文化、多元族群繁榮發展的進步國家。再比較對岸如何對待圖博人、維吾爾人,台灣與對岸的高下立判。
15.不是說憲法保障私有權嗎?私有地真的可以劃入傳統領域嗎?
憲法第15條「人民之生存權、工作權及財產權,應予保障。」而第23條「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」顯然憲法雖然保障人民的「財產權」,但是為了「維持社會秩序或增進公共利益」,可以用法律限制「財產權」,例如都市更新、都市計畫、建蔽容積限制、生態保護區等,都是因為「增進公共利益」而限制「財產權」的例子。
原住民傳統領域也是一種公共利益,是原住民部落與文化的公共利益,也是台灣的公共利益。如果都市更新、都市計畫、建蔽容積限制、生態保護區為了「增進公共利益」不需要排除私有土地,為什麼原住民傳統領域需要排除私有土地呢?
16.原民會說《原基法》21條規定傳統領域只包括公有地,是真的嗎?
是假的。
《原基法》第2條:「原住民族土地:係指原住民族傳統領域土地及既有原住民保留地。」這才是原住民族土地的定義。
《原基法》第21條是用來規定政府或私人要使用原住民族土地時,要怎麼取得原住民的同意,不是原住民族土地的定義。
【參考資料】