觀點

林益仁/寄語2017:透視當前政府原住民族傳統領域政策的核心議題

近來,由於劃設原住民族傳統領域的議題引發不少社會的議論,特別是私人土地是否可以劃入傳統領域範圍,以及這樣做是否侵奪私有財產權的討論,更是爭論不休。本文認為,這些非議都起因於社會上對傳統領域概念的陌生與忽略,所以從這個根本的角度切入,試圖提供釐清以上爭議的討論基礎。

傳統領域與轉型正義間的關係

蔡總統在2016年8月1日對台灣原住民族的道歉文中,很誠摯地說了以下的這番話:
「我相信,一直到今天,在我們生活周遭裡,還是有一些人認為不需要道歉。而這個,就是今天我需要代表政府道歉的最重要原因。把過去的種種不公平視為理所當然,或者,把過去其他族群的苦痛,視為是人類發展的必然結果……台灣這塊土地,400年前早有人居住。這些人原本過著自己的生活,有自己的語言、文化、習俗、生活領域。接著,在未經他們同意之下,這塊土地上來了另外一群人。歷史的發展是,後來的這一群人,剝奪了原先這一群人的一切。讓他們在最熟悉的土地上流離失所,成為異鄉人,成為非主流,成為邊緣。 」
蔡總統這番話有一個很重要的關鍵字,就是「土地」。蔡總統肯認台灣這塊土地在漢人來之前,並非「無主之地」(Terra Nullius)。更精確地講,這塊土地在歷史粗暴與赤裸的轉折中,主客易位,原本的原住民族竟成了「異鄉人」、在主流社會中淪落成為流離失所的邊緣族群,其主要的理由乃是因為原住民族失去跟土地的連結與相互依賴的關係。
於是,語言、文化、生活與歷史記憶就像失根的蘭花一般,只能被他人任意玩賞,甚至施予照顧之名,獨獨缺乏具有生命力的主體性。蔡總統所訴說造成原住民族苦痛,以及她必須道歉的最大歷史性根源,應該就是指這種外來者強力剝奪當地住民土地的過程。然而,如果要徹底解除這種「社會苦痛」(social suffering),這些歷史過程是絕對有必要進行重建以及揭露的。
事實上,蔡總統在道歉文中的確是有意識到真相追尋的重要性,其中她指出:
「在泰雅族的語言裡,『真相』,叫做Balay。而『和解』叫做Sbalay,也就是在Balay之前加一個S的音。真相與和解,其實是兩個相關的概念。換句話說,真正的和解,只有透過誠懇面對真相,才有可能達成。 」
換句話說,找出原住民族土地歷史變遷的真相,才是和解的基礎,才是蔡總統對原住民族道歉的誠懇正解。然而,在攸關原住民族土地認識的諸多事項中,傳統領域的劃設正是關鍵的第一步。

被忽略的傳統領域具體內涵

那麼,什麼是傳統領域(traditional territory)呢?這是一個台灣主流社會相當陌生的文化概念,也是非常容易產生誤解的名詞。
前不久,來台灣參加國際南島民族論壇的菲律賓原民會主委指出,在她們國家傳統領域的概念被理解為祖先的領域(ancestral domain),亦即原住民祖先在歷史過程中,依照其慣俗所形成的土地使用領域以及相應的社會規範與制度。
簡單來說,傳統領域是個別原住民族在歷史過程中,歷經遷徙與變動所形成的家園營造(home-making)的文化內涵。講一個民族的傳統領域,就是在講一個民族整體的家園記憶、土地連結以及周遭生態與社會營造的過程,更是與祖先代代相傳的生活整體有著密切的關聯性。在這個理解下,傳統領域是一種不斷受到家園想像的啟發,因此形成的集體、共有、以及分享的資源互通與使用網絡,而其重要的媒介平台,就是土地。
就此而論,其實目前私人土地位於原住民傳統領域的議題似乎就稍可釐清。簡單地說,傳統領域是原住民族的歷史家園,它的形成遠在私人地主擁有此一土地財產權更早之前。原住民族要劃出自己的傳統家園以及歷史記憶,怎可因為後來的地主占有,就因此將該私有土地從傳統領域範圍取消呢?此舉,根本就是漠視打壓原住民族的歷史記憶與在台灣土地先存的事實,凸顯主流社會對此議題的陌生,同時也是對於蔡總統先前的道歉行動嚴重打臉的做法。已經有不少學者指出,這是混淆了傳統領域概念與私有財產權的差別,其實兩者之間不一定有衝突。
當然,傳統領域不能僅是土地以及其範圍界線的問題而已。除此以外,還包括相應的治理社群組織、歷史遷徙過程、界線立約與協商、命名與土地知識、以及利用賞罰的制度規範等不同的層面。我們的社會之所以對此陌生,是因為對於原民文化的長期漠視以及沒有讓他們自主發聲的結果。更且,這些傳統領域的內涵如果不是來自這些族人自己的闡述,外人是少有瞭解的,也因此衝突不曾間斷。
原住民部落。(攝影/余志偉)

傳統領域與既有法律體系的關係

但無論如何,我們有必要先檢視傳統領域的概念與既有法律體系的關係。
這個名詞成為一個正式的法律名詞,是出現在2004年的《森林法》修正第15條之中。《森林法》第15條指出:「森林位於原住民族傳統領域土地者,原住民族得依其生活慣俗需要,採取森林產物,其採取之區域、種類、時期、無償、有償及其他應遵行事項之管理規則,由中央主管機關會同中央原住民族主管機關定之。」
2005年轟動一時的司馬庫斯櫸木事件,部落族人在傳統領域中撿拾因颱風吹倒的櫸木樹頭,最後在高等法院獲判無罪,其中最重要的法律依據即是來自此一條文。當時司馬庫斯族人費盡心力在鄰近部落的見證以及學者專家的協助下,提出他們的傳統領域範圍。可惜的是,法律的文字雖已行之有年,但始終在傳統領域的概念釐清以及劃設上,政府單位的動作卻如牛步行走一般,始終延宕。於是,林務局總是有理由推託傳統領域尚未劃設,未經官方公告,此一修法幾乎形同虛設。
傳統領域這個名詞第二次出現在重要的法律條文,是在2005年公告的《原住民族基本法》之中。在《原基法》第2條的名詞定義中,指出「原住民族土地:係指原住民族傳統領域土地及既有原住民保留地」。
在此,傳統領域以一種原住民族土地類別的概念出現,同時與原住民保留地被區別為兩種不同的土地類別。雖然關於這一點我有不同意見,但因篇幅關係,不在此贅言。除此以外,在名詞定義中亦有一項「原住民族地區」,其實跟傳統領域也很有相關性,因為這個地區是指「原住民傳統居住,具有原住民族歷史淵源及文化特色,經中央原住民族主管機關報請行政院核定之地區」,所以理應也包含原住民族的傳統領域才對。
在《原基法》中,跟「原住民族地區」有關的條文,尚且包括第11、15、19、22、24、25、31條、分別針對傳統地名的回復、建設基金的補助、從事非營利採集/狩獵/文化儀式等活動、跟政府其他部門在自然資源利用共管機制的建立、納入原住民族整體健康照顧體系、天然災害防護以及不得存放有害物質等事項,都有促進原民權益的詳細相關規範。
換句話說,這些涉及傳統領域的「原住民族地區」的範圍界定與劃設,是直接影響以上原民權利是否能夠行使的重要關鍵。可惜,傳統領域劃設的工作從2002年推動以來,都不是以整體法制化的目標來進行,而多流於地方政府、耆老、學者專家、部落文史工作者等多頭馬車的各自做法。所以,縱然中央原民會掌有各族群的傳統領域資料,但卻尚未訴諸各自民族與部落議會的共識與同意過程,亦難以發揮在「原住民族地區」保障族人權益的效果。
此外,關於「原住民族土地」則有第20、21條,針對政府在承認原住民族土地與自然資源使用的權利前提下,必須「辦理原住民族土地之調查及處理」,且「應設置原住民族土地調查及處理委員會」。更且,政府需訂定法律處理「原住民族或原住民所有、使用之土地、海域,其回復、取得、處分、計畫、管理及利用等事項」。同時,「政府或私人於原住民族土地或部落開發利用,應諮詢並取得其同意或參與」。在以上條文的規範下,所有土地與海域事務的處理,或甚至是行使諮詢同意的權利,其實都需要有土地調查作為基礎。而其中,傳統領域的調查與劃設,正是關鍵中的關鍵。更重要的是,《原基法》中已經明定必須有一個具有調查與處理「原住民族土地」的委員會成立,並且以其組織人力的資源,來落實原住民族土地歷史真相的調查以及轉型正義的落實。
但問題是,為何《原基法》通過至今,已經將近12年,這個委員會都尚未成立呢?蔡總統在8月的道歉文中指出:「我也會要求行政院定期召開『原住民族基本法推動會』。委員會中所形成的政策共識,未來的政府,會在院的層級,來協調及處理相關事務。」衡諸總統的用心,這是否是一個契機?目前由行政院長主持的「原住民族基本法推動會」可以將此一原民重大議題,透過更有力的法定組織資源的設立來落實呢?

傳統領域與政府落實機制的建議

以上的討論,不管是《森林法》中的原住民族採集辦法、原住民族地區中的各項資源使用權利、或是原住民族土地的處理組織與機制,其實都與傳統領域基本概念的理解以及劃設流程的法制化有著密切的關係。而這些法制面上的落實也跟蔡總統所承諾的歷史正義以及真相和解都有關鍵性的影響,那麼政府在此的行政資源投入如何?就是一個相當值得關注的課題。
事實上,目前政府在處理傳統領域相關議題的資源配置,真的是稀少地可憐。如前所述,傳統領域機制的建構絕對不僅是土地的問題而已。但是中央級的原民會在此議題上,卻將所有的業務重擔都集中在「土地管理處」底下的一個三級單位「傳統領域科」之上,而且跟其他處室在教育、文化、語言、經濟等面向的資源互動幾乎無關。更不要說,這僅是一個2016年才新設的單位,人員流動頻繁與不穩定,注定了業務執行的弱勢與邊緣化。以傳統領域機制的落實在蔡總統的原住民轉型正義政策之重,相比於行政機制邊緣化之輕,確實落差極大,非常有必要進行調整,否則將會只剩下華麗的口號與措辭,沒有實質的意義。以下筆者繼續針對政府落實機制與資源配置提出以下建議:
  1. 原住民族傳統領域並非僅是土地的議題,不能僅是原民會土地管理處的業務。反而,傳統領域所體現與實質影響的原住民族歷史、語言、文化、經濟的議題,這些都是總統所言轉型正義的具體內涵。所以,傳統領域應該是落實總統道歉承諾的上位概念,原民會的施政有必要在不同的處室融入傳統領域的精神與概念,並且考慮在會內具備整體協調機制的處室,設立一個發展傳統領域論述以及在處室橫向融入的溝通機制。除此以外,對主流社會關於傳統領域概念的積極主動溝通,也是降低誤解的重要事務。
  2. 整體協調傳統領域機制落實的垂直與橫向行政資源。據悉,剛成立的「總統府原住民族歷史正義與轉型正義委員會」之下將會有土地相關的工作小組。此外,行政院也已經公佈「原住民族基本法推動會」的委員,如本文所述傳統領域的落實機制,幾乎是《原基法》推動的骨幹。這兩個分別從總統府與行政院高層的機制彼此之間,有必要建立一個適當的對話聯繫管道。此外,在原民會裡面應該有適當窗口與行政機制,但「傳統領域科」的層級顯然太低,無法發揮垂直與橫向溝通的功能。相較之下,設立一個層級較高且具有充分協調功能的「原住民族土地調查及處理委員會」,應該是一個值得思考的方向。
  3. 善用「總統府原住民族歷史正義與轉型正義委員會」、「原住民族基本法推動會」以及原民會的族群委員,作為溝通各族群傳統領域落實機制的族群溝通媒介。特別是,這次的「總統府原住民族歷史正義與轉型正義委員會」是由各族群由下而上所推選而出,跟傳統的官派代表有所不同。他們應該被賦予更多的責任作為國家與族群主體溝通的重要橋樑。傳統領域的劃設、協商與論述其實相當有賴於族群自主的經營與建構。目前看起來,政府部門的這些代表都是重要的媒介,他們也是將來國家跟族群/部落議會溝通以及建立族群與部落主體性的聯繫關鍵。
  4. 建立與培力族群/部落議會在傳統領域論述與劃設上的積極參與角色。傳統領域的內涵必然來自族群與部落內部,將來涉及的傳統領域以及公、私部門土地利用權利間的競合,也將會是族群與部落內部自主組織的挑戰。傳統領域的劃設過程本身就應該是部落族人積極參與的過程,唯有透過積極的部落參與才能強化論述、產生社會影響以及促進部落發展。目前有些部落的自主宣告傳統領域,例如銅門與德魯瑪克部落,以及更早以前的司馬庫斯部落都是好的發展方向。部落自主公告跟政府推動的傳統領域政策並無衝突,應該視為雙軌互惠並進,落實總統轉型正義訴求的積極作法。事實上,政府應該投入更多資源鼓勵部落青年與組織,加入傳統領域的建構工作,並以此作為永續家園營造的重點才對。
  5. 加強與主流社會的社會溝通以及營造台灣作為族群共和的家園想像。原住民族的傳統領域乃是歷經千百年的歷史家園建構經驗,台灣是一個多天災的地方,原住民族作為這塊土地的最先住民,在他們傳統領域建構歷程中一定潛藏了許多寶貴的土地互動經驗與知識,這些內涵真相的訴說、傳遞與揭露,絕對不僅是對原住民族本身有幫助,對於台灣國土保安與永續的經營必然也有重要的啟示。像是目前短視近利的山老鼠集團對於台灣山林的危害之大,如果可以透過原住民傳統領域的歷史家園建構形成一個生態防護網,豈不也是全民之福。傳統領域,不是台灣原住民要跟非原住民搶土地的鬥爭。相反地,是促成台灣族群共和的一大契機。
本文從傳統領域的具體內涵談起,主要是回應蔡總統對於在台灣原住民族轉型正義與真相和解議題的關切。同時,最近因為傳統領域議題的紛擾似乎造成社會的一些誤解,本文意圖指出傳統領域的政策落實不僅是回應總統道歉的核心主張,也是台灣作為不同民族共同家園、共存和解的重要途徑。

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