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9度廢核遊行後你該問的問題:再生能源進展如何?

廢核大遊行落幕,對於能源轉型政策的中場檢視才正該開始:用再生能源換核電,政府這2年來做得如何?

週日( 3月11日),就在福島核災7週年時,台灣第9度舉辦廢核大遊行,呼籲政府徹底落實非核家園政策、解決核廢料貯存選址問題。與以往不同的是,今年凱達格蘭大道上不僅展示了社區綠能發電等再生能源設置實例,舞台前更裝置了一片太陽能板。遊行當天青空無雲,舞台主持人幾度興奮宣布,當日太陽能板所發的電,已足夠供給現場音響等設備所需電力,實際以再生能源取代傳統能源電力,更呼應今年「翻轉能源未來」的遊行訴求。
「過去我們都說我們不要什麼,現在改談我們要什麼,」已數不清是第幾次參與反核遊行的綠色公民行動聯盟祕書長崔愫欣解釋,非核雖然已是政策目標,但取代核能的選項有許多種。環團希望讓政府知道,民間期待以發展綠能及節能為能源主軸,今年遊行也希望透過各種社區電廠及太陽光電發電的案例,刺激更多人對再生能源及節能的想像,並證明以再生能源取代核電並非不可能。
民進黨在2016年執政後,至今仍在非核家園與能源轉型路上摸索前進。蔡政府訂出2025年廢核、2成核能發電量全以再生能源取代的目標後,面對現今再生能源發電佔比仍不及10%的現實,2年來密集訂出各種短中長期的再生能源目標及政策,其中又以「太陽光電2年推動計畫」、「風力發電4年推動計畫」為代表;另外也輔以為期3年的「新節電運動方案」,計畫以節能取代創能。
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(資料來源:台電、能源局;整理:尹俞歡;設計:黃禹禛)
(資料來源:台電、能源局;整理:尹俞歡;設計:黃禹禛)

數字達標的背後

由於國內太陽光電產業及商業模式都已成熟,蔡政府將第一波檢視點設在今年6月,預計要較2016年新增太陽光電1.52GW
發電功率單位,10億瓦。
。而根據經濟部能源局的資料,截至今年1月,向能源局提出的太陽光電新增申請量已達1.53 GW,第一階段目標確定達成。
能源局能源技術組組長陳崇憲指出,今年計入太陽光電2年推動計畫所新增的設置量後,太陽光電整體裝置容量將突破2GW,接下來將靠地面型太陽光電以及「綠能屋頂、全民參與」計畫,繼續衝刺2020年的6.5GW目標。陳崇憲表示,地面型因需經過土地變更等程序,設置時間較長,初期看來較無進展,但能源局也已盤整出2.5萬公頃空間,接下來「量一下子就能出來。」
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政府政策達到階段性目標,但其間各種因光電設置而起的爭議也層出不窮,除了引起監察院主動調查的農地種電問題,濕地與光電的競合也成為話題。
能源局原本計畫要將全台共832公頃國有的廢棄鹽田,拿來設置地面型太陽光電,儘管強調已排除濕地及環境敏感區,但環團仍擔心與濕地毗鄰的大規模太陽光電場,施工時可能造成汙染;太陽能板反光也會影響鳥類飛行、覓食等行為。
而在東台灣,台東縣政府原本計畫要在知本濕地上興建全台最大的太陽光電場,同樣引來環團和愛鳥人士反彈,批評「搶動物棲地不叫綠能」。傳統領域範圍與電廠預定地重疊的卑南族卡大地布部落,也發表聲明指台東縣政府並沒有進行《原住民基本法》規定的諮商同意程序,不尊重原住民的權利,表明反對縣府所提的開發計畫。
另外,去年底網路上流傳一張桃園埤塘在建造太陽能板時把池水抽乾的照片,也引發熱議。當時荒野保護協會講師呂東杰即批評,埤塘是不同生物共享的棲地,若水被抽乾,根本沒有候鳥會來。爭議爆發後,桃園市一度暫停所有埤塘光電案,直到農委會今年初終於訂出埤塘光電開發的原則,規範選址、面積、設施安裝等細節,桃園市才又放行埤塘種電。
主婦聯盟環境保護基金會副執行長吳心萍即擔心,政府為了衝刺再生能源設置量,往往選擇「蓋好蓋滿」,但若只想要蓋得快、蓋得多,反而會忽略更多環境問題,讓本來就不強烈反核的民眾對再生能源有更不好的觀感。
陳崇憲回應,過去台灣沒有開發大型太陽光電場的經驗,如今要利用鹽田和埤塘,大家自然會有不同聲音。他坦言,政府在劃設鹽田與埤塘做為光電用地時,已排除濕地和環境敏感區,「不是不能開發,」但既然民眾有疑慮,就會在法規允許的狀況下和外界溝通,接下來能源局也會選擇嘉義市的150公頃鹽灘地做為示範點,「先做一點、讓大家知道對生態不會影響太大,」待各方對開發規則有共識後,再逐步招租其餘832公頃鹽業用地。

離岸風電的生態影響仍是問號

另一頭,風力發電4年推動計畫才正要進入「深水區」。
蔡政府規劃2025年風力發電的裝置容量要達4.2GW,其中離岸風電就佔了3.5GW(2017年上修至5.5GW),2020年也預計有520MW
發電功率單位,100萬瓦。
的風場要商轉發電。考量台灣過去沒有任何離岸風電的開發經驗,能源局先推動示範案,希望藉2015年的6支示範機組以及2020年的3座設置示範風場,建構接下來風場開發的各種規範,並藉由這些先導風場了解離岸風電對生態造成的影響。
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然而,3家被選示範業者的開發商中,目前只有上緯新能源旗下的海洋示範案依計畫進行,2支機組去年商轉,示範風場則正在融資、預計明年動工。另一家永傳能源成立的福海公司,示範機組因漁業補償爭議遲遲無法建置,在今年初被能源局取消示範資格;示範風場則被環評認定不應開發。第三家示範業者台電,則因為受限於風機國產化政策,動工時程一再延宕,直到今年才正式為示範機組及風場找到承包商,預計得等到2020年才能動工。
示範案的波折,上緯董事長蔡朝陽深有所感。旗下2支示範風機花了5年時間、耗資40億元才蓋好,蔡朝陽多次與媒體分享示範風機建設經驗時,都坦言離岸風電牽涉太多法規及基礎建設,從開發規則怎麼訂,到港口怎麼蓋、怎麼用,各種做法都得隨上緯的風場建設工程同步累積。就連與漁民息息相關的漁業補償,上緯也是在沒有任何先例的狀況下自己與漁會談判,直到雙方協議完成後2年,才出現國家補償標準。
儘管示範案歷經波折,外商仍看好台灣海峽的強勁風力以及政府的非核家園口號,紛紛來台插旗開發潛力風場,申請開發的裝置容量更超過10GW。然而面對業者躍躍欲試,能源局考量電網、碼頭等基礎建設不足,加上想拉抬國內相關產業鏈同步發展,去年祭出新規定,2025年僅將開放5.5GW的離岸風電併網量,並要求業者通過環評之後,今年4月還要經過本土化生產的審核,遴選後勝出者才能獲得2025年前的開發入場券。
撇開能源及產業政策,環團和漁民更擔心,離岸風電將為海洋生態及沿海漁村帶來不可逆的影響。
風力強勁的彰化及苗栗外海,業者可開發的風場緊鄰瀕臨絕種的白海豚棲地,但風機打樁時發出的水中噪音可能影響海豚聽力、甚至因此失去覓食及生存能力。2016年底,環保署在專家及環團的共識下完成離岸風電開發政策環評,建議能源局應先輔導業者開發航道外的的風場,等到開發經驗及環境調查資料充足後,再開發航道內的風場。
大原則訂下後,業者後腳緊接著就將總量超過14GW的申請案送進環保署,其中卻不乏僅距離農委會預告的白海豚重要棲地1公里的風場。關心白海豚生存的彰化縣環境保護聯盟、台灣媽祖魚保育聯盟等環團,在每場離岸風電的環評會議都一再重申:台灣沒有離岸風電開發經驗,應該先從遠岸風場開始,待累積足夠的監測資料、影響評估、甚至是開發經驗之後,再考慮近岸風場。
然而1年後離岸風電環評告一段落,4塊近岸風場仍取得環評許可,只要取得能源局遴選資格就能開發。環團因此誓言未來將持續監督業者施工及營運過程,一定要避免離岸風機成為「白海豚殺手」。

節能政策另有考驗

除了發展再生能源,「減少能源使用」也是另一重大目標。然而全台用電量2年來穩定成長,成為能源轉型下的一大隱憂。儘管蔡政府設定每年用電成長0.7%的目標,但隨著景氣轉好及氣候異常,工業及民生用電成長高居不下。根據台電統計,2016年、2017年全台整體用電成長率分別為2.9%和2.2%,超出政策預期3倍;尖峰負載、也就是用電高峰更是逐年成長,在去年突破36.25GW大關,象徵尖峰供電餘裕的備轉容量率,也持續「創新低」。
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面對供電能量停滯、用電量卻不斷攀升,政府除了在危急時刻禁止公務員開冷氣,去年也通過為期3年、預算金額高達159億元的新節電運動,預計今年起補助地方縣市汰換空調、照明及能源管理系統,希望3年後能省下45億度電。除了更換節能設備,民眾的節能行為是否也能跟著改變,仍有待觀察。

不只衝量,還需要更細膩的執行和監督

太陽光電2年計畫告一段落,風力發電4年計畫走到一半,依政府的規劃,接下來全台2.5萬公頃的土地、20萬棟建築物的屋頂將舖上太陽能板;西海岸也將陸續出現超過80支離岸風機。屆時如何細膩調處再生能源與環境保護、民眾意願等不同面向的衝突,勢必考驗政府能耐。
對於民進黨政府訂的再生能源目標,綠色公民行動聯盟副祕書長洪申翰評價為「有野心」,但坦言政府在訂目標時,不見得有想清楚後續推動時可能面臨的困難,像是地面型光電與生態競合、饋線舖設進度落後等問題都已陸續出現,究竟接下來是否能完成足夠的再生能源建設,仍是問號,「能源轉型要成功,還需要更細緻的盤點跟策略。」
洪申翰也認為,政府現在或許滿意太陽光電設置量有達到初期目標,但這或許只是先用光了公有屋頂、土地等容易發包設置的案場,下一個2年還有哪些場址能開發、饋線裝設能否跟上進度,都還要思考。此外,既然民眾的參與才是能源轉型的重要政治基礎,政府接下來也不該再像過去2年一樣只看大企業、卻輕忽民眾的力量,應適時調動社區營造機構,做為民眾參與綠能的契機。
長期觀察台灣能源轉型進程,佛光大學社會學系副教授高淑芬則直指,政府的繁瑣行政程序及法規將很大程度消減民眾參與的熱情。高淑芬說,許多公民團體要設置太陽光電,竟然要花1年多申請,顯示各種行程流程實在太冗長,政府應該要想辦法簡化、或是設立單一窗口。她也以可直接懸掛在大樓陽台外的微型太陽光電板為例,指日、韓都已開放民眾設置,台灣若要更廣設再生能源,政府也應該要更快鬆綁各種新型設施的設置規定。
11日的廢核大遊行落幕後,主辦單位預估今年參加人數約2,000人,相較反核聲浪最熾的2013年,上街人數不到百分之一。總統蔡英文在臉書上表態「政府的目標與民間是一致的」,能源局、台電也發布新聞稿,強調會持續發展再生能源。然而,但面對近在眼前的缺電危機,政府似乎仍持續尋求透過核電及火力機組「買保險」:廢核遊行前,行政院先是宣布要重啟停機超過600天的核二2號機;廢核遊行後2天,全台10年來唯一新建、也是最晚除役的深澳燃煤電廠則將在環評大會闖關。
崔愫欣說,許多人或許覺得廢核目標已達成、不用再上街,但之所以堅持每年還是要遊行,就是要持續對政府表達政治壓力,同時監督非核政策是否跳票或鬆懈。她直言,若政府不夠積極、讓能源轉型淪為口號,則無論是廢核或廢煤,最後都可能破功,「我們會持續辦遊行,直到廢核真正達成為止。」

本文依 CC 創用姓名標示-非商業性-禁止改作3.0台灣授權條款釋出