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當政府綠能進度落後、社會擁核聲音再起

能源轉型路徑針鋒相對,藻礁公投凸顯環團分裂

年底即將登場的護藻礁、重啟核四公投,讓環團陷入了分裂的矛盾困境,更考驗了未來對能源轉型的價值選擇。(攝影/唐佐欣)

12月18日即將舉行的4項公投中,能源議題佔據一半。「第三天然氣接收站遷離大潭藻礁」以及「重啟核四」兩案通過與否,將影響台灣能源轉型方向。然而,向來積極表態的環保團體,截至目前只是一致反對重啟核四,對於藻礁公投卻因立場歧異而出現對立、或選擇噤聲;極少數公開表態的環團人士,得在公投電視說明會上與過去的戰友針鋒相對。

在國際減煤趨勢下,台灣的能源轉型進度落後,不但引起環團高度焦慮感,更嚴重衝擊環團的不同策略判斷。環團內部紛歧早在3年前的公投大戰後就已種下因子,此次則更加催化了環團內部的矛盾與分裂。環團對於台灣能源轉型路徑的不同主張,在公投之後仍將持續接受考驗。

「大潭是個悲情的地方,以前住在石門水庫的居民,為了蓋水庫搬到這裡
1957年為了興建石門水庫,政府將原居於水庫淹沒區的泰雅族卡拉社部落遷至大溪區中庄,又因為淹水,再度遷到觀音區大潭,最後卻又因鎘米事件,第三度遷村,分散至桃園各區。
,後來又發生鎘米汙染
1982年,桃園縣觀音鄉大潭村因高銀化工排放含鎘廢水,農地遭受汙染而種出鎘米,是台灣首起鎘米事件
長期食用鎘米,容易造成骨質軟化、關節疼痛甚至是骨骼變形,最知名的案例是日本的痛痛病。
,只能再離開。後來這邊變成觀音工業區,蓋了發電廠還有風機,所有的鄰避設施都在這裡,現在竟然還要再蓋天然氣接收站⋯⋯你們看,那邊就是正在蓋的大潭發電廠8、9號機,」潘忠政說。

10月中,西濱的海風依然強勁,巨大風機葉片在夕陽餘暉下不停地轉動。高瘦精實的潘忠政站在沙丘上,熟練地用麥克風跟近百名父母和小朋友進行導覽,這已經是他多年來所導覽的第7、80場藻礁夜觀了。

今年69歲的潘忠政,是國小退休的自然科教師,是長期關注在地環保議題的桃園珍愛藻礁聯盟召集人,也是今年「珍愛藻礁」公投領銜人。

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「珍愛藻礁」公投領銜人潘忠政說,政府對於藻礁生態不重視,他們窮盡所有手段都無法保護藻礁,不得已只好發起公投。(攝影/唐佐欣)
「珍愛藻礁」公投領銜人潘忠政說,政府對於藻礁生態不重視,他們窮盡所有手段都無法保護藻礁,不得已只好發起公投。(攝影/唐佐欣)
回憶護藻礁運動的起點,潘忠政說,10年前為了反對桃園縣長吳志揚把桃園煉油廠搬到觀塘工業區,他們將剛發現的藻礁當作倡議工具,但沒想到愈了解藻礁後,瞭解到它是台灣珍貴的生態寶藏
藻礁與珊瑚礁不同,珊瑚藻平均一年長1公分,藻礁是植物造礁,平均20年才長1公分。2017年,桃園大潭發現一級保育物種柴山多杯孔珊瑚,成為三接案在能源發展與生態保育上的最大爭議點。
,才決心把手段變成目的。護藻礁運動10年來,和政府有很多往來溝通,他自己也多次和蔡英文見面,提起很多行政訴訟,卻始終擋不住開發,無奈之下只好訴諸公投。

「藻礁公投推動聯盟」的連署一開始並沒有受到關注,直到去年(2020)3月和11月發生船隻擱淺破壞藻礁的事故後,再加上國民黨、擁核團體力挺連署,才逐漸映入大眾眼簾,最後在送件期限今年(2021)3月16日前前衝到70萬份連署書,遠超過成案門檻的2倍。

藻礁公投成案,環團內部路線差異浮上檯面

珍愛藻礁公投成案後,行政院在今年5月3日拍板,推出第三天然氣接收站觀塘港的「外推方案」,將原案外推455公尺,且不浚挖不填地,環團對於外推方案的反應不一。隔天,前環保署副署長詹順貴、中興大學環境工程學系教授莊秉潔和多名環團代表召開聯合記者會,表達支持外推方案,外界立刻解讀為環團分裂。

詹順貴雖對此多次強調,環團並非分裂,而是本來就有不同關注的面向。但無論在檯面上或檯面下,環團之間的路線差異和矛盾愈來愈深。

「中油觀塘第三天然氣接收站環境影響差異分析案」(下稱三接案)在2018年10月8日一片爭議聲中通過環評,今年10月8日三週年當天,潘忠政和10多名環團代表來到總統府前召開護藻礁的第130場記者會,訴求三接工程停工,並呼籲全民公投投下同意票,搶救藻礁。

與會的中研院生物多樣性研究中心研究員陳昭倫,除了強調大潭藻礁早已被國際海洋保育組織海洋任務(Mission Blue)認定為希望熱點(hope spots)外,更公開點名詹順貴跟地球公民基金會副執行長蔡中岳「背叛夥伴」,陳昭倫疾呼:「當初保護美麗灣的精神跑到哪去了?為什麼把朋友丟在這裡,自己去支持外推方案?」

「背叛」也發生在組織上。就在這場記者會前一週,原本為藻礁公投小組成員的「台灣親子共學教育促進會」發表聲明,宣布退出公投小組,並指出藻礁公投小組決議漸漸往政治動員靠攏,僅剩下支持者盲目跟隨,而不是對環境和能源政策的思辨,這與公投期望帶動不同意見的討論與對話目標已然不同,藻礁議題不應淪為政治動員及撕裂社會的戰場。

潘忠政認為,親子共學的退出,主要是因為在邀請國民黨立委站台上,大家有不同看法;詹順貴則解讀,親子共學是看到了能源轉型的必要性才決定退出。

昔日的環保戰友為何走到決裂這一步?背景可以回溯到3年前的上一次公投大戰。

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藻礁公投議題讓環團路線出現歧異,彼此的共識漸離漸遠。圖為立委、中油、海洋保育署今年9月至大潭藻礁會勘情形。(攝影/唐佐欣)
藻礁公投議題讓環團路線出現歧異,彼此的共識漸離漸遠。圖為立委、中油、海洋保育署今年9月至大潭藻礁會勘情形。(攝影/唐佐欣)

3年前「以核養綠」通過後回防反核議題,綠能發展落後引發環團焦慮

《公投法》門檻下修後,2018年迎來多達10案的公投案,其中就有3案跟能源相關,且分別與火力
你是否同意以「平均每年至少降低1%」之方式逐年降低火力發電廠發電量?
燃煤
您是否同意確立「停止新建、擴建任何燃煤發電廠或發電機組(包括深澳電廠擴建)」之能源政策?
核能發電
您是否同意:廢除電業法第95條第1項,即廢除「核能發電設備應於中華民國一百十四年以前,全部停止運轉」之條文?
相關,公投結果是這3案都通過。火力發電逐年降載符合減低空汙的主流期待;深澳電廠則是在公投前、三接案環評通過後就隨即由行政院長賴清德宣布停建。

「以核養綠」一案通過的法律效果,僅止於廢除《電業法》第95條第1項,並未實質等同核二、核三延役或重啟核四,卻也讓環團意識到當時社會主流民意轉向擁核,因此被迫回防核能議題。如何守住幾十年來反核運動成果,是環團焦慮點之一。

長期投入反核運動、同時也是藻礁公投推動聯盟成員的台灣蠻野心足生態協會專職律師蔡雅瀅(此次公投電視說明會代表藻礁公投正方)認為,擁核團體發起「以核養綠」公投,對能源議題的媒體聲量相對高,而反核的論述卻難以發聲,才會造成當時社會對於核能資訊有嚴重認知偏差:根據台灣綜合研究院公投後民調,竟有8成民眾認為核電是台灣主要發電來源。這讓她了解到,發起三接案公投,才有機會取得議題的話語權,讓社會有機會討論,「公投是最後手段。」

不過,能源議題一環扣一環,只關注反核,卻可能忽略了其他同樣重要的議題。

綠色公民行動聯盟(簡稱綠盟)研究員魏揚舉例,非核家園脈絡下,願景是從集中式發電走向分散式電網,但環團沒意識到,分散式電網代表著會有更多人被捲進能源議題,可能引發更多爭執,例如在生態敏感區蓋光電。「我們沒有思考說治理能力有沒有跟上趨勢,能源轉型基礎是否不穩定⋯⋯因為強敵外患很多,只能先把核能擋下來,造成很多基本功沒做好,環團很多人都有這樣的焦慮感。」

更讓環團產生集體焦慮感的原因,是台灣發展再生能源進度落後。經濟部預計2025年再生能源佔比要達到20%,但截至去年只達到5.4%。如何在反核的共同前提下發展再生能源,環團內部的想法逐漸紛歧,也在過去3年出現更多裂痕。

「2018年我還可以振振有詞地說,光電在2021年就要達到10%⋯⋯但現在確實拿不出成果
截至2021年,太陽能發電佔總發電量的佔比約為2%。
說服別人,」長期關注能源轉型的台灣大學環境工程學研究所博士趙家緯坦言,綠能發展不如預期,這是讓他近幾年開始感到痛苦的原因之一。3年前公投,他替綠能方辯護,今年公投電視說明會人選名單出爐,他排在第二場和第五場,擔任藻礁公投的反方,和他同台的正方則是蔡雅瀅和潘忠政(註)
為中選會11月12日公布的名單。

另一個讓趙家緯痛苦的原因來自於環團內部,他身兼台灣環境規劃協會理事長和綠盟常務理事,擔心個人表態後會影響該協會和其他環團的合作外,綠盟的夥伴也不見得都能認同他以個人身分登台扮演反方,「有點寒心,如果科學不能說明事實的話,還能做什麼?」

光是反核已無法整合環團

反核四向來是環團最大公約數,但連應該步調齊一的「反對核四」重啟公投,環團的合作氣氛都有點詭譎。

魏揚說,全國廢核平台持續運作跟開會,也計劃在公投前發起大型倡議活動,開會時仍會看到護藻礁立場的夥伴來參與,不過大家都保有默契,「只談反核,其他(藻礁公投)不提。」潘忠政則不解,以前反核記者會都會找他們參與,怎麼現在連邀請都不邀請了。

由於藻礁公投案若通過,政府興建三接的進度勢必延後,比燃煤更環保一點的天然氣供電量上不來,減煤壓力下,只能繼續使用燃煤發電,或很有可能轉向核能發電,部分反核老戰友持續質疑藻礁公投是「護藻礁、卻幫了擁核派」。

「很多人擔心如果支持保護藻礁,就會讓反核失敗,聽到這樣講,我都很生氣,」蔡雅瀅說,三接跟核四應該切開來看,不會因為三接沒有如期完工,就要重啟核四,因為兩者沒有必然關係。她認為,很多反核前輩一輩子的願望就是廢核、看到核四終結,現在核四跟三接放在一起公投,情感上無法支持護藻礁。

然而,政黨之間的角力,已讓兩題能源公投全都攪和在一起,拉扯著藻礁公投推動聯盟──民進黨反核四、也反三接遷離;國民黨挺三接遷離、支持核四重啟。潘忠政對此強調,珍愛藻礁聯盟不排斥任何政黨挺三接遷離,但聯盟也不會去幫國民黨站台,除了怕被民進黨拿去操作,流失中間選民的支持,也怕替重啟核四背書,又遭致誤解。

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大潭護藻礁運動10年前展開,直到公投成案前才在各種因素下被全國重視,對環團甚至大眾而言,已不再是單純的環保和能源議題。(攝影/唐佐欣)
大潭護藻礁運動10年前展開,直到公投成案前才在各種因素下被全國重視,對環團甚至大眾而言,已不再是單純的環保和能源議題。(攝影/唐佐欣)

三接案錯過「雙贏」時機,只能避免「雙輸」?

環團人士分析,三接案有兩處爭議焦點:一是大潭藻礁生態的珍貴性,二是台灣會不會缺電。在對於能源議題涉入較深的環團眼中,藻礁有其生態珍貴性,任何開發都會對其造成擾動,因此問題核心變成:若必須犧牲一部分藻礁生態來發展天然氣,這種犧牲是否值得?

支持行政院三接外推方案的環團人士認為,天然氣是相對燃煤更乾淨一點的化石燃料,在再生能源尚未成為發電主力前,將是國際上主流的過渡能源,更是台灣能源轉型必經的途徑,且在國際減煤期程
2015年的《巴黎協定》訂出本世紀全球溫度升幅在攝氏1.5度C內的目標後,各國紛紛訂出2050年前達成淨零碳排的目標跟期程,台灣也在2021年宣示加入2050碳排中和的目標。
2021年11月剛結束的聯合國氣候峰會(COP26),也達成《格拉斯哥氣候協議》(Glasgow Climate Pact),是有史以來首次明確表述減少使用煤炭的計畫,像是主要經濟體國家要在2030年前逐步減少燃煤發電,並承諾為發展中國家提供更多資金、幫助它們適應氣候變化。
壓力下,已無其他替代方案,只能犧牲部分藻礁生態。

堅持維護藻礁完整生態的環團人士則指出,他們不反對天然氣作為過渡能源,但卻無法認同這是「必須手段」,台灣能源轉型在時間跟技術上仍可能跳過天然氣,直接大幅提升綠電的佔比;就算不得不用天然氣發電,也還有時間跳過大潭藻礁尋找替代方案。

詹順貴回憶起2018年他仍在環保署的時候,當時新北市八里有40多個化學儲槽、油槽要從社區周邊遷移到港外堤防,他就有提出三接蓋在台北港的可能性,但卻被當時行政院長賴清德一句「你環保署管好環保就好,替代方案不用管」拒絕。詹順貴說,這個最有機會的時間點一錯過,在減煤期程緊迫的2021年,還要談台北港替代方案已經太遲。他感嘆當年政治凌駕專業,「白白浪費了3年。」

潘忠政則反駁,三接改蓋在台北港絕對不像民進黨政府講的需要再多11年,他們仔細算過,如果使用台北港既有的北7到北9碼頭,只要5.5年就能使用,儲槽容量甚至能更大。他也質疑挺行政院三接外推方案的環團:「很不喜歡他們都直接用政府數據,就認為(替代方案)來不及」。

潘忠政更指出,若各界對於三接改在台北港的替代方案技術上有疑問,就應該開聽證會釐清,「資訊不清楚的情況下,就要人民吞下去,沒有人能接受。」蔡雅瀅也表達對政府的不信任,「每次政府說的(能源)缺口,其實都有空間。」

替代方案沒有共識,注定走向同意或不同意的對決。魏揚感嘆,執政黨確實不能迴避過去未提出替代方案政策的責任,但無奈現實是,「錯過雙贏時間點後,只能退讓、避免雙輸。」

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公投不只是公共議題的討論,更成為政黨之間的角力。圖為桃園市長鄭文燦在士林公投說明會上呼籲選民投下4張不同意票。(攝影/唐佐欣)
公投不只是公共議題的討論,更成為政黨之間的角力。圖為桃園市長鄭文燦在士林公投說明會上呼籲選民投下4張不同意票。(攝影/唐佐欣)

公投本應促進對話,許多環團人士卻沉默噤聲

藻礁公投在今年2、3月拼連署過關時,由於藍綠支持者高度對立,部分環團人士被貼上各種「左膠」、「中共同路人」等標籤,變成裡外不是人,讓多數環團和學者紛紛噤聲。公投成案後,本來有機會重啟對話,卻又遇上本土疫情爆發,現在疫情趨緩,投票在即,但許多環團人士仍不願意公開表態。

趙家緯認為,不論是社會各界還是環團內部都存在著鄉愿感。現在能源替代方案可行性愈來愈低,卻沒有人願意點出事實,「不能只談能源轉型四字,卻不對轉型的路徑負責,」對於長期關注能源轉型的專業團體,如果公投前不在三接議題上表態的話,「會有點可惜。」他舉例,最近正值聯合國氣候峰會(COP26),很多學術機構都在辦論壇討論能源轉型,「但明明最直接影響台灣能源轉型的就是眼前的三接公投,卻沒有人要談。」

一位不願具名的環團要角坦言,他個人願意對藻礁公投表態,希望能向民眾傳達能源轉型的正確基礎資訊,只可惜組織目前的定調仍是不公開表態,他也只能繼續等待適當時機發聲。

「聖戰情境」消失,環團面對不同價值衝突

放眼全球,許多國家同樣面臨能源轉型困境。趙家緯舉例,德國綠黨向來重視環保價值,但聯合政府中的綠黨領導人貝爾伯克(Annalena Baerbock)卻為了想把全面淘汰燃煤發電目標從2038年提前至2030年、支持蓋天然氣電廠作為過渡能源,遭到綠黨黨員抨擊並非直接使用綠能、而是使用化石燃料;顯示先進國家的環保力量也為了能源轉型的路徑而陷入紛歧。

趙家緯認為,國際上看待台灣藻礁公投案,都視為是保護生態和發展化石燃料的衝突,忽略了天然氣在能源轉型中扮演的角色。但台灣若能好好面對與處理能源轉型路徑問題,或許能帶給同樣有天然氣過渡需求的亞洲國家一些經驗借鏡。

2050年淨零碳排已漸漸成為國際主流共識,許多國家紛紛訂定減煤期程政策,台灣就要求發電量最大的台中火力發電廠燃煤機組,要在2035年全數除役

面對只會更快不會更慢的減煤壓力,魏揚跟趙家緯都認為,過去環團聯合起來反對像是國光石化單一開發案,這種「聖戰情境」將會愈來愈少。取而代之的是,每一個個案都會牽扯到不同的價值衝突,將嚴肅考驗環境倡議者的反應跟組織能力。「現在正是一個環境運動典範轉移的時刻,」魏揚說。

過與不過:三接、核四公投過後將怎麼走?

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要使用天然氣作為過渡能源,還是能直接使用綠能來達到減煤目標,現在正是能源轉型的關鍵。圖為正在興建中的大潭天然氣儲槽,以及運轉中的風機。(攝影/唐佐欣)
要使用天然氣作為過渡能源,還是能直接使用綠能來達到減煤目標,現在正是能源轉型的關鍵。圖為正在興建中的大潭天然氣儲槽,以及運轉中的風機。(攝影/唐佐欣)

回到藻礁公投和核四重啟兩公投案,過或不過各會產生什麼效應?

詹順貴分析,如果核四重啟案通過,因為仍須經過各種評估程序跟安全檢查,實務上也不太可能在短期內就真的重啟核四,但仍將重挫反核團體的士氣;而藻礁公投案若通過,則確實會大大影響能源轉型政策──燃氣上不來只能繼續燒燃煤,對於太陽能、風力等綠能的能源供給壓力也更嚴重,他認為是此次公投大戰中最關鍵的一案。

除了公投結果直接導致的法律效果外,詹順貴並指出,行政院三接外推方案是民間團體努力連署公投成案後得到的折衷方案,由於外推方案必須多花2年半時間及多花150億元,民進黨內部不乏有反對聲音,「如果最後公投通過(否定外推方案),是不是告訴執政黨,下次遇到爭議,不用溝通,碾過去就好了?」

潘忠政的想法完全相反,他認為藻礁公投案本身就是在政府失職、環評顢頇一連串錯誤下的產物,假設藻礁公投案最後不通過,就代表人民認同了程序不正義、放任政府恣意作為。他痛批詹順貴的說法完全背離環保價值,「如果今天提出外推方案的換成是國民黨,你(指詹順貴)還會這樣講嗎?」

10月12日環保署進行了三接外推方案第一次環差專案小組會議,歷經3小時審議後,做出補件再審的結論。經濟部次長曾文生親自坐鎮,並多次強調公投效力高於環評,若藻礁公投案最後通過、三接遷離大潭海域,經濟部將會尊重民意撤回開發案。

「公投是最後手段,讓社會有機會對話⋯⋯但要是這次公投沒通過,我仍會再發起一次公投,」潘忠政堅定地說。

公投結果出爐前,沒人有把握台灣的能源轉型將會怎麼走下去。

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