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【公投解析2之2】動員、猜謎、空投,直接民主第一步哪裡沒到位?

2018年與九合一選舉合併的公投,是《公投法》下修門檻後的第一次,象徵台灣直接民主重要的一步。但此次橫跨能源、食安、性別與主權10案齊發,公投主文複雜艱澀、甚至出現抵觸《憲法》及其他相關母法等爭議,部分公投成了空投⋯⋯要讓公投成為真正深化人民直接立法的精神與力量,我們還有多少地方要調整與學習?

今(2018)年被稱為台灣的「公投元年」,前後共有37個公投申請案,最後10案順利成案,於11月24日與九合一地方選舉合併舉行。經歷了史上最長的開票作業後,有7案順利跨過門檻,公投投票率平均達55.23%。這是《公投法》掙脫「鳥籠」之後的第一次大型公投,每一個環節都為台灣的公投歷史留下紀錄。
時間回到2017年底,在試圖打破看得到、卻用不到的「鳥籠公投」與還權於民的氛圍之下,朝野各自提出公投案的修正版本。立法院最終在12月12日修正通過《公民投票法》部分條文,大幅下修公投門檻。
修法後,公投提案人數的門檻,從最近一次總統選舉人數的千分之五下修到萬分之一、即約1,800人;連署的門檻也從5%降到1.5%、約28萬人;通過門檻也從原先的雙二一
「 雙二一門檻 」意指全國性公投中,投票人數需達全國投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超過二分之一以上同意,該公投才成案。
,修改為同意票多於不同意票,且有效同意票達公投投票權人的四分之一以上、逾493萬9,267人,即為通過。
下修後的《公投法》,被認為是實踐直接民主重要的一步。今年,掙脫鳥籠的10項公投案,在這場大型的社會實驗中遭遇了各種質疑:急促的時程造成社會溝通不足的公投案、史上最複雜更挑戰選民中文能力的公投主文、只要連署案達標就幾乎來者不拒的中選會、人權成為多數決遊戲⋯⋯。
所有的質疑,都是未來的挑戰。要讓公投成為純熟的公民立法權利、對政府進行直接民意的匡正,必須還要有更多的思考與調校。

預告時間拉長:一年半的瑞士 vs. 一個半月的台灣

根據《公投法》第23條規定,公投案從成案到投票,時間介於1個月到6個月之間,且該期間若遇到全國性的大選,應一起舉行。公投鬆綁後,除了長期進行各項倡議的組織把握機會進行提案與連署,政黨、民間組織針對現行政策提出了不同看法,盼望藉由公投的「創制權」或「複決權」,進行表態。
只不過這次的10項公投從成案、辯論到投票,卻都壓縮在短短不到2個月間。時程過於倉促,不但使得立場迥異的兩方無法取得理解或共識,最終投票只是淪為背號次而不用理解公投案內涵的另一種「政治動員」。
「不管是哪個陣營,民眾投下這些票的時候,是不是真的了解這些案子的實際內容與影響?」台灣大學政治學系教授王業立分析,這次投票中出現的「懶人包與小抄」就是一種動員的方式。許多民眾拿著這些小抄進投票所投票,只管哪幾案要蓋同意、那幾案蓋不同意,對於案子的內容與意義並不瞭解就投下去了。
缺乏足夠的時間提供訊息,因此到最後一刻要催票時,就是回歸傳統的「動員」。雖然是動員,看在王業立眼中,仍是一種民意的展現,同時他也指出「這次的好幾個公投案,事實上都是政府的政策,但卻始終沒有進一步的作為;因此當政府不做,民間就利用動員公投的方式做出反制。如果未來在一些重大政策上,政府有更積極的作為,或許也能減少被提出的公投案數量。」
對比台灣不到2個月就搞定了10項公投,公投如同呼吸一樣平凡的瑞士,一個全國性的公投案從提案到投票,至少要耗費一年半。
「瑞士的公投時間與議題都是預先公告,一年4次,依照公投案性質不同,連署、成案到投票所需的時間也不同,目前公投的時程已經排到2037年了,」熟悉瑞士公投制度的中山大學政治學研究所教授廖達琪指出,對於瑞士而言,公投雖然稀鬆平常,但也因此人民與政府有不斷練習與實踐的機會,從中建立起了嚴謹的公投制度。
此外,在瑞士,「創制權」與「複決權」的公投議題有不同的規範。
對於國會新通過的法律,在100天內,瑞士人民有權發起複決連署,只要有效連署跨過5萬人的門檻,國會就必須展開為期一年的公投程序,並在公投結果出爐後,才能決定這個法律是否能上路,前後大約需要一年半的時間;關於創制權的公投案,則有180天的連署時間,而且成案後要經過4年的公投程序,讓社會充分討論後,才能投票。
「比起瑞士,台灣這次的公投討論度不足,甚至有的案子前後只有一個月,真的太倉促了,」廖達琪坦言。

主文要清晰:不是民眾語法測驗

除了時間太趕,這次的公投也被戲稱為「中文測驗」。
複雜的公投主文,其中還包含了「雙重否定」的語法,拐彎抹角,讓人不禁想到學生時代考試遇到的陷阱題。對於沒事先研究的選民,根本看不懂或混淆文意的風險極高,不但耗時甚至可能投錯。
如第16案以核養綠主文「你是否同意廢除電業法第95條第1項,即『廢除核能發電設備應於中華民國114年以前,全部停止運轉』之條文?」同意或不同意,搭配上廢除又廢除的雙重否定,這樣排列組合背後的涵義,搞得不少選民一頭霧水。
「一般人民在寫公投提案時可能不是那麼熟悉,還是仰賴法律人協助,因此就會發生如同這次雙重否定的爭議,或許未來可以由中選會聘請外部專家,協助民眾做文字的修正,」廖達琪認為,包含高中的公民老師、國文老師,甚至是文學作家都是不錯的人選。但她也強調,只能協助調整文字,讓民眾可以看得懂,而不能就內容進行審查。

價值底線確立:保障基本權、非剝奪

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本次公投開票計算情況。(攝影/余志偉)
本次公投開票計算情況。(攝影/余志偉)
「人權可以公投嗎?」則是這次公投之中,另一個戰線拉得更長的戰場。
以大法官作出的釋字第748號解釋為例,《憲法》已經認定現行《民法》未保障同性婚姻是「違憲」;在這樣的前提之下,中選會照「合憲性推定解釋原則」的標準,接受「你是否同意:民法婚姻規定應限定在一男一女的結合?」成為公投第10案,即使公投結果出爐,同意票過門檻成立,但違憲的爭議卻依舊存在。
「保障基本權的方式,可以由立法者透過間接民主或直接民主落實,但是絕不能利用這些方式,回頭『反對』保障基本權,」以這次的公投爭議為例,中研院法律研究所副研究員邱文聰說明,政府可以透過公投的方式保障同志的婚姻權,但不可以透過公投來「剝奪」他們結婚的權利。
「多數者喊得再大聲,都有一個底線:『不能侵犯基本權』。」
邱文聰強調,對於基本權的保障,本質上就是要對抗多數暴力,特別是以公投或是民主為掩飾的多數暴力。如果基本權被侵害了,就已經背離法治國家的根基。
律師、立法委員尤美女也指出,「任何明顯違背法律、《憲法》,甚至違反人權的事項都不該成為公投題目。而像是瑞士,還有明確規範,違反國際人權法規、普世價值的事情也不能公投。」

應有把關機制:由第三方公證機構審查

中選會第一次全權負責公投業務,成為眾矢之的,從提案把關到投票動線設計,甚至爆發「一邊投票、一邊開票」爭議,中選會主委陳英鈐因而請辭下台。
2017年《公投法》修正通過後,一併廢止過去負責處理公投業務的「行政院公投審議委員會」, 業務轉由中選會承接。過去,行政院公投審議委員會可以針對公投內容是否違法、違憲,本文是否語意不清或內容不妥,進行內容審查,甚至有准駁權,雖然可以把關,卻也因為權力過大而被譏為是「太上皇委員會」。
為了避免重蹈覆徹,中選會對於公投案的提案連署、主文內容,只能做形式審查,而且大多只能採取最寬鬆的標準。但這樣的決定在本次的公投中成了一把雙面刃,對於提案連署的公投案所產生的瑕疵,都是要求其另行補正再送件,並無實質審查或准駁,造成「用最寬鬆的標準,只要達標的提案,就讓它通過。」
經過這次的公投之後,社會上確實開始檢討是否要賦予中選會更多的權力,權力的界線應該到哪裡?不過受訪學者多反對這樣「走回頭路」的方向。
王業立認為,不論接下來如何調整,只要中選會有了這些權力,一定會被詬病跟以前的公投審議委員會一樣,甚至再度被貼上標籤。這是中選會的兩難。
「即便面對爭議甚至有違憲之虞的公投案,中選會都不宜逕自對內容審議,應該交由公正第三方,例如大法官會議或其他司法單位審查,在綜合各項意見做出結論,」東吳大學政治學系助理教授蔡韻竹說,《公投法》修正後,將權力過大的公投審議委員會廢止,是正確的方向,因此現在也不該再把這樣的權力重新賦予中選會。不過為了避免未來的公投再度發生爭議性的公投題目或內容,應該在外部建立查核的機制,協助中選會把關。
尤美女也同意應該存在一個第三方公正機構,針對相互矛盾、同質性過高的公投案進行整合,才有利人民理解,同時也能降低付出的社會成本。

不能走回頭路:民主需要不停「練習」

直接民主的精神就是人民作主,但是人民也必須思考,自己手上握有的權力是什麼?這一票投下去的影響是什麼?否則當投票行為是為了滿足當下的情緒或只是被動員而來,公投帶動的議題討論將會蕩然無存。
但尤美女認為,許多的提案標準都沒有建立、公投內容沒有全盤考量而顯得粗糙,更重要的是,公投結果有其拘束力,但未經全盤思考後的提案,卻成為另一種民粹,不但可能影響政策執行,對民眾而言也是拿自己的血汗錢與未來開玩笑,「《公投法》非修不可,因為確實造成台灣的亂象。」
她形容,這次的公投就像是一次練兵,而且,許多團體從中學習到要如何連署、提案,可以預見這些經驗在都可能用在2年後的總統大選,而且手法更純熟。如果現在不修法,屆時大家要面對的將是另一場混戰。
行政院也已研議對現行《公投法》提出修正版本。11月29日舉行的行政院會,中選會副主委陳朝建在會中拋出了多項修法方向,包含「公投與大選脫鉤」、「延長公告時間」與「增加投票所」。此外,行政院長賴清德也提出,研議「電子投票」的可能性,以降低投票障礙。
對於這樣的修法方向,政治學者普遍表示認同,而且速度要快。
「如果這個會期不處理,拖到下一個會期,恐怕趕不上2020年的立委與總統大選,屆時類似的事情不但要再經歷一次,而且有了這次的經驗,2020年的公投案可能不會只有10案,」王業立苦笑說道。
儘管起步不盡完美。但尤美女仍然覺得這次是一個民主的典範,在下修《公投法》後,人民學著做主人,「雖然還不是那麼成熟,但已經慢慢有主人的樣子,但這仍需深化,知道直接民主的真諦,才能在每次的公投中做出府合自己想法的選擇。」
政治學者也普遍認為落實審議式民主,拉長討論時間,對於未來公投的發展有利無害。此外,在全國性公投之外,也能舉辦地方性公投,讓民眾從身邊關心的事務做起,培養對公共議題的討論,進而使公投的核心概念能夠被落實。
「在瑞士,連社區要不要蓋籃球場、行道樹是否要移植,這些看似很小的題目都可以成為地方性公投的題目,或許會讓人很難想像,但是瑞士人民就是在這樣的過程中,訓練出關心、討論議題的風氣,當他們遇到更大的公投議題時,也更能夠準確的表達自己的意見,」廖達琪不諱言,瑞士對於公投練習就是從地方開始的。
這次台灣公投的亂象,或許都是民主的正常過程。《公投法》後續修法需要關注,期待未來「直接民主」的道路,能比現在更順暢地走下去。

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本文依 CC 創用姓名標示-非商業性-禁止改作3.0台灣授權條款釋出

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