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【公投解析2之1】七個公投案過關了,哪些權益真正改變?

這次公投,你投了嗎?蓋下「同意」或「不同意」後,是扭轉了現況?還是根本白忙一場?甚至投下更多爭議?《報導者》邀請多名法律學者及專家為讀者解惑,一一分析公投之後對後續相關政策或立法造成什麼影響。

九合一大選與公投於日前熱鬧落幕,世界罕見的附加了10個公投案。其中,由國民黨提案的第7案「反空汙」、第8案「反深澳電廠」、第9案「反核食」,下一代幸福聯盟提案的第10案「婚姻定義」、第11案「適齡性平教育」、第12案「同性伴侶專法」以及黃士修領銜提案的第16案「以核養綠」,共有7案,有效的同意票達投票權人總額四分之一以上、即逾493萬票,通過。
此外,由前國手紀政領銜提案的第13案「東奧正名」,及平權前夕.彩虹起義提出的第14案「婚姻平權」、第15案「性平教育」,3案則不通過。
學者形容,這次公投「以為得到(預期結果)的人,沒有想像中得到的多」。我們究竟得到什麼?或是白投了什麼?
7個過關的公投案,我們以議題屬性分為同婚與性平教育、能源與食安政策兩大類。以下逐案討論公投通過後,可能產生的法律效果、實質效應及可能爭議。

【性別平權議題】

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(攝影/吳逸驊)
(攝影/吳逸驊)
第10案(婚姻限一男一女) 主文:你是否同意民法婚姻規定應限定在一男一女的結合? 結論:維持現狀
事實上,第10案公投主文與現行《民法》規範相同。公投過後,不僅讓《民法》婚姻規定違憲的爭議繼續存在,同時也代表,直接修正《民法》婚姻章相關規定,以落實同性婚姻的權利被否決。
司法院大法官於2017年5月24日做成釋字第748號解釋,宣告現行《民法》中「未使相同性別二人,得為經營共同生活之目的,成立具有親密性及排他性之永久結合關係,顯屬立法上之重大瑕疵」,抵觸《憲法》第7條人人平等及第22條保障婚姻自由。相關機關應於2年內完成修正,如何修正屬於立法形成範圍;即便2年後修法未完成,同性伴侶仍可直接登記結婚。
台北大學法律學系副教授官曉薇解釋,第10案公投主文範圍早已受釋字748號約束,是「變得很小的一題」,既然是在「《民法》婚姻規定」中限定一男一女,那就表示,在《民法》親屬篇婚姻章之外,同志也能因釋憲保障,依專章、特別法結婚。
然而,釋字748號理由書第17段文字
「至以何種形式(例如修正婚姻章、於《民法》親屬編另立專章、制定特別法或其他形式),使相同性別二人,得為經營共同生活之目的,成立具有親密性及排他性之永久結合關係,達成婚姻自由之平等保護,屬立法形成之範圍。」
,在不同學者間仍有不同解讀。這也影響到最終到底要立《同性婚姻法》、還是《同性伴侶、家屬法》等其他結合形式的法律。
官曉薇認為,釋字748號解釋中,就是保障同志能以「婚姻」結合。雖然大法官解釋文中「何種形式結合是立法形成範圍」,但此處的「形式」,應是指婚姻規定可依專法、特別法等形式,而不是討論「伴侶」、「家屬」等其他結合形式,因為解釋文末,大法官清楚寫下若兩年內未立法,同性二人可以直接進行「婚姻登記」,可清楚判斷。
中央研究院法律研究所研究員廖福特也指出,大法官就是認為《民法》婚姻那章沒有提到同性婚姻合法,不符合平等權保障,所以違憲。加上現行《民法》也未談到「伴侶」,於是公投第10案加上釋字748號解釋,意思就是要討論「同性婚姻專法」。
也有學者持不同想法。東吳大學法律學系副教授胡博硯則指出,大法官在釋字748號中,其實寫得較退讓、保守,「748號解釋,在講兩個同性之間的關係,沒有講說同性婚姻,是永久結合的關係,所以釋字748也留有一個可能性存在。永久結合關係不管要叫什麼,都是在婚姻自由裡面保障,都要達成相同的保障、要求,屆時候就要來看說,能不能達到相同保障的要求?」
第12案(同性伴侶專法) 主文:你是否同意以民法婚姻規定以外之其他形式來保障同性別二人經營永久共同生活的權益? 結論:制定同性「婚姻專法」
第12案公投屬於法律立法原則之「創制案」,根據《公投法》第30條,通過後,行政院應於3個月內提出草案,並交由立法院審議。但這份草案,同時得符合上述提到的「釋字第748號解釋」精神。
然而,訂定同婚專法仍會遇到不少疑慮與挑戰。第12案公投主文僅要求「保障同志二人永久共同生活」,語意並不明確。中研院法律研究所研究員廖福特指出,第12案公投主文無法讓人理解「二人經營永久共同生活」的真意,「同性婚姻法」、「同性伴侶法」或「同性婚姻、伴侶法」都有可能。
多名學者都提醒,無論是哪種「結合形式」的專法,實質內涵都應符合釋字748號解釋對同性二人的權利保障,必須符合《憲法》平等權的精神。廖福特解釋,婚姻並不僅限於《民法》婚姻章,從同性兩人結婚那刻起,婚姻登記、同居義務、子女教養、離婚、財產繼承,只要有一部分權利降低了,都可能帶來風險跟挑戰。
另外,同婚者能不能收養、進行人工生殖等議題,也必定得討論,「不能收養會有很大問題,現在連單身都可以收養,但兩人結婚卻不能收養?」廖福特也舉例,若女同志能夠人工受孕,或與其他男性發生性行為,而有了婚生子女,但卻禁止男同志人工生殖,是否也可能造成一方權利被剝奪?
他也指出,若最後立法院通過了《同志伴侶法》,那這結果,對於沒有「伴侶法」這個選項的異性戀來說,也可能是差別對待。
另外,立法時程
行政機關要在3個月內提案,立法機關要在下一個會期休會前完成審議程序。以次類推,若行政院在2月底提案,立法院下一個會期從9月開始,早已超過大法官訂定的2019年5月24日。即使能在同一會期審理,也可能超過時間限制。
也可能拖得太長,超過釋字748號所訂定的期限,屆時同志便可依《民法》登記結婚
釋字748號說明,即便2年後修法未完成,同性伴侶仍可直接登記結婚。
。廖福特認為,後訂的專法與《民法》權利內容也可能產生落差,一旦溯及既往,就可能剝奪人既有的權利,造成傷害與風險。這些處理過程,都應被立法者與行政機關考量。
第11案(適齡性平教育) 主文:你是否同意在國民教育階段內(國中及國小),教育部及各級學校不應對學生實施性別平等教育法施行細則所定之同志教育? 結論: 性平教育本質不受影響
根據《公投法》,第11案通過後,相關單位必須廢止現行做法,將〈性別平等教育法施行細則〉第13條「本法第17條第2項所定性別平等教育相關課程,應涵蓋情感教育、性教育、同志教育等課程,以提昇學生之性別平等意識」中包含的「同志教育」刪除。
廖福特解釋,這項施行細則根據《性別平等教育法》第17條第2項訂定,「國民中小學除應將性別平等教育融入課程外,每學期應實施『性別平等教育相關課程』或活動至少4小時」,主要是指導相關單位,法條第2句中的「相關課程」應該包含哪些課程,但刪除了細則第13條的「同志教育」,仍得根據《性平法》第17條規定,將性平教育融入課程。因為,根據《性平法》的目的及定義
第 1 條為促進性別地位之實質平等,消除性別歧視,維護人格尊嚴,厚植並建立 性別平等之教育資源與環境,特制定本法。 本法未規定者,適用其他法律之規定。
第 2 條本法用詞定義如下:
一、性別平等教育:指以教育方式教導尊重多元性別差異,消除性別歧視,促進性別地位之實質平等。 二、學校:指公私立各級學校。 三、性侵害:指性侵害犯罪防治法所稱性侵害犯罪之行為。 四、性騷擾:指符合下列情形之一,且未達性侵害之程度者:(一)以明示或暗示之方式,從事不受歡迎且具有性意味或性別歧視之言詞或行為,致影響他人之人格尊嚴、學習、或工作之機會或表現者。(二)以性或性別有關之行為,作為自己或他人獲得、喪失或減損其學習或工作有關權益之條件者。五、性霸凌:指透過語言、肢體或其他暴力,對於他人之性別特徵、性別特質、性傾向或性別認同進行貶抑、攻擊或威脅之行為且非屬性騷擾者。六、性別認同:指個人對自我歸屬性別的自我認知與接受。七、校園性侵害、性騷擾或性霸凌事件:指性侵害、性騷擾或性霸凌事件之一方為學校校長、教師、職員、工友或學生,他方為學生者。
,本質上,性平教育並無法與同志教育切割。
「更嚴格的法律技術來說,廢除施行細則,沒有廢除母法,《性平法》完全沒有損傷, 行政機關要跟著立法機關給你的法律規範去做事,符合權利分立,所以對教育部而言,《性平法》全部都應該存在,」廖福特強調,教育部即使想間接推行公投結果,在《性平法》下也難以實踐。不過法律推論是如此,仍得觀察實質效應;同意公投的人若不滿意,也可能對教育部提告、向監察院舉發。
教育部學生事務與特殊教育司長鄭乃文說明,公投第11案提到不應對國中小實施同志教育,檢視課綱後確認,課綱中主要都是以了解多元性別與性別差異,沒有明確講到同志教育,因此很難定義到底什麼是同志教育?什麼不是同志教育?但教育部會尊重公投案的結果,透過性平會以及其他諮詢會議,針對《性平法》施行細則中提到的同志教育,討論有無修正文字的必要,如果要修改,會有一定的法治程序要進行。
鄭乃文強調,教育尊重國中小老師的教學自主,相信老師有專業可以教授性別平等與尊重性別的觀念,教學已經往前走,不可能再往回走。

【能源與食安政策】

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(攝影/吳逸驊)
(攝影/吳逸驊)
第7案(反空汙) 主文:『你是否同意以「平均每年至少降低1%」之方式逐年降低火力發電廠發電量?』 結論:不必公投也能做
環保署前副署長、環保律師詹順貴解釋,台灣火力發電的燃煤和燃氣在全國能源占比約8成,在目前台灣電力備載容量率仍有餘裕的情況下,該案公投通過不是改變大方向的能源政策,僅是能源調度的議題。意即,逐年降低1%的火力發電量這件事情,「不用公投本來就能做到」。
詹順貴也強調,該案公投提案主文本身就有定義模糊的問題。主文僅要求「平均每年逐年減少1%發電量」,但「平均每年」應如何計算?是以去年、今年年終又或以每年的前一年的火力發電量作為有無降1%的判斷基準?還是以3年或50年作為平均的範圍?這部分不僅提案人國民黨並未明確定義,中選會也沒有細究,現在通過後會造成認定問題。
而且,主文並未限制要降低發電量的是燃氣還是燃煤,如果最後降載減低發電量都是燃氣,那這樣還算是有達到「反空汙」訴求嗎?
第8案(反深澳電廠) 主文:你是否同意確立「停止新建、擴建任何燃煤電廠或發電機組(包括深澳電廠擴建)」之能源政策? 結論:公投前已停建,2年後無限制
行政院長賴清德在選舉前的10月12日立法院總質詢,已正式宣布「停止興建深澳電廠」。此案公投還未進行,即已有「結果」。
詹順貴說明,第8案公投提案之際,深澳電廠尚有興建機會,不過,雖然主文規範的是任何新建和擴建的燃煤電廠、發電機組,提案當時唯一有在規劃的就是深澳電廠,公投前深澳電廠便已宣佈停建並廢止環評結論後,這讓此案變得幾乎沒有效益。
詹順貴也說,《公投法》第30條第6項規定賦予重大政策創制或複決的絕對拘束力只有2年,政府依照公投結果,2年內不應該對外表示要規劃新的燃煤電廠,2年後則沒有限制。但因為電廠新建、擴建,從評估、規劃到實際執行興建(非指完工營運),絕非短短2年可以完成。簡單來說,此案公投過關產生的實質意義極小。
第9案(反核食) 主文:『你是否同意政府維持禁止開放福島311核災相關地區,包括福島與周遭4縣市(茨城、櫪木、群馬、千葉)等地區農產品及食品進口? 結論:維持現狀,2年後無限制
詹順貴指出,此案屬於單純的政策創制公投案。目前政府政策即是不同意開放主文所示那些地區的農產品及食品進口,但由於提案內容是訴求「維持禁止」,現在通過後,政府至少在2年內不得變更改為開放,但2年後仍可以變更。
第16案(以核養綠) 主文:您是否同意:廢除電業法第95條第1項,即廢除「核能發電設備應於中華民國114年以前,全部停止運轉」之條文? 結論:廢除《電業法》無法直接終止「非核家園」
環境法律人協會理事長張譽尹指出,《電業法》第95條第1項規定雖因為公投結果而在公投結果公告3天後失其效力,但其他相關法源,如《環境基本法》第23條「政府應訂定計畫,逐步達成非核家園目標」及《核子反應器設施管制法》及相關子法的規定仍須遵守。
張譽尹解釋,依《核子反應器設施管制法》第6條第2項、「核子反應器設施運轉執照申請審核辦法」第16條等相關規定,核電機組必須有原能會核發的運轉執照,才可以發電。而運轉執照有效期間最長為40年,期滿須繼續運轉者,台電應於運轉執照有效期間屆滿前5~15年,提出相關的安全分析報告,向原能會申請換發運轉執照,經過核准,才能繼續延役。若未依規定換發執照者,不得繼續發電。
依照上述規定,張譽尹說明,核一廠與核二廠共4部核能發電機組,都已無法再申請延役。核三廠2部核能發電機組,則分別必須在2019年7月25日、2020年5月16日前申請延役,否則不得再發電。核三廠最後一部機組若未在法定期間申請延役並獲准,則台灣將在2025年5月17日核三廠二號機組運轉執照到期後,正式進入無核電時代。這也是非核家園之所以定為2025年的原因。
張譽尹指出,法律上來說,延長核電有兩個模式。一是核三在期限內申請延役,二是修改《核子反應器設施管制法》中的延役申請時間規定,接著把核一和核二的除役環評撤案,就有機會讓核一和核二繼續發電。
以核養綠公投案通過後,2025年非核家園期程是取消還是延期,行政院發言多次反覆。總統蔡英文親自說明,非核家園的目標是寫在《環境基本法》裡,仍然是「法定目標」,公投是把法律強制實現拿掉,不代表示2025年非核家園一定要延、或是有確定的時程,但行政部門會依公投結果調整現行《電業法》中,強制核電除役的時限;至於能源轉型議題如電力能不能適時到位、核廢料如何處理,地方政府都扮演重要角色,行政部門會多方考慮與地方政府溝通,做進一步的評估。

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