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評論

趙家緯/格拉斯哥氣候峰會紀事:COP26對台灣帶來什麼啟示?

聯合國氣候變化綱要公約第26次締約方大會(COP26)11月在格拉斯哥(Glasgow)舉行。圖為會議場地中以巨型地球布置提供交流研討的行動中心(Action Hub)。(攝影/AFP/Paul ELLIS)

蘇格蘭格拉斯哥(Glasgow),11月13日下午4點,已較原定閉幕時間延長了一天,各方談判代表熬夜多日鑽研決議文件。當中國、印度發言要求刪除文件中的「移除無效率的化石燃料補貼」以及「加速淘汰煤炭」之際,歐盟、挪威、吐瓦魯、馬紹爾群島等「壯志聯盟(High Ambition Coalition)」成員,以歷史責任堅持這些字眼應留於談判文件內容之中,方能對得起將伴隨著極端氣候事件成長的世代。但在中國、印度不惜以反對整個大會協議的要脅之下,施壓將「加速努力以淘汰(phase-out) 燃煤與化石燃料補貼」修正為「加速努力以減少(phase-down)燃煤與淘汰無效率化石燃料補貼」。

晚上7點41分,大會主席夏瑪(Alok Sharma)哽咽說出:「對於最後談判的進展,我深感抱歉與遺憾,但我認為確保此協議的完成乃至關重要。」將格拉斯哥氣候盟約(Glasgow Climate Pact)拍板定案,要求各國應於明年(2022)再度更新其2030減量承諾,促使其符合巴黎協議的目標。

COP26守住希望,或徒留空話?

在這14天中,107個國家簽署全球甲烷承諾Global Methane Pledge) 、110國承諾避免森林退化40多國參與汰除燃煤宣言、34個國家與6大車廠明文在2040年汰除燃油車輛、丹麥、法國、哥斯大黎加、加州等11個國家與城市發起了超越油氣聯盟(Beyond Oil and Gas Alliance, BOGA)。根據氣候行動追蹤組織(Climate Action Tracker, CAT)權威研究計畫分析,若本次會議中各項2050年的減量承諾均可履行,則可將世紀末全球增溫幅度控制在攝氏1.8度以下,為歷來首見。

但另一方面,瑞典青年氣候倡議者童貝里(Greta Thunberg)指稱此次峰會僅是「Blah, blah, blah」,小島國家怒斥本次歐盟與美國阻擋「損失與損害基金」(loss and damage facility)設置,而原訂2020年便須履行的千億美元氣候基金要延至2025年方會實踐。另外,檢視各國正式提報至聯合國的2030年氣候行動,全球未來10年二氧化碳排放量仍將較2010成長14%,將導致全球增溫達到攝氏2.4度。

台灣雖非聯合國會員國,但這兩年來因氣候議題在國際政治與商業競爭的重要性急遽飆升,因此對於本次會議的關注亦勝以往。

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COP26大會期間各項承諾與各國預期自主貢獻,將2030減量缺口縮減了24~25%。(圖片來源/CAT)
COP26大會期間各項承諾與各國預期自主貢獻,將2030減量缺口縮減了24~25%。(圖片來源/CAT)

台灣氣候排名直直落,資料誤差爭議外應檢視減碳課責

近10年來,台灣媒體於締約國會議舉辦期間,報導熱點之一為「台灣在氣候變遷績效指標」的排名為何?

「氣候變遷績效指標」(Climate Change Performance Index, CCPI)是由環保團體看守德國組織(Germanwatch) 協同新氣候研究所(NewClimate Institute)發展的評分指標,自2005年起每年針對主要排放國的減碳政策加以評比,評比項目包括人均溫室氣體排放量高低、變化趨勢、人均耗能量、再生能源占比等量化項目,並邀請各國專家填寫專家問卷,為該國的國際與國內氣候政策評分。CCPI為當前國際上,唯一一個逐年評比、且已歷時15年的減碳政策評比指標;參與會員合計管理資產達到49兆美元的氣候變遷機構投資人團體(Institutional Investor Group on Climate Change),在其研擬中的淨零投資架構中,針對主權基金的氣候評等,就建議參考CCPI的評等結果。

台灣於2008年時首度被列入CCPI排名,名列第32,勝過荷蘭、日本、韓國等,但隔年總排名則掉入「差(poor)」,此後均多年落入「極差(very poor / very low)」等級。而今年度排名結果公布,台灣與去年一樣,均名列倒數第5,仍屬於極差等級。此排名結果,亦引起國內輿論與政治人物的批評,但國內減碳政策與能源政策的主管部會,均發出新聞稿反擊強調今年度資料有誤,甚至提出後續若未能改善,將要求該組織不再將台灣納入評比之中。

評比中有40%的項目是跟溫室氣體排放量有關,包括目前人均淨溫室氣體排放量、人均總溫室氣體排放量變化趨勢、人均總溫室氣體排放量與氣溫升高低於攝氏2度路徑目標值的差異、現行國家2030減量目標下的人均總溫室氣體排放量與低於攝氏2度路徑目標值的差異。

其引用的資料來源是波茨坦氣候影響研究院(PIK)建置的PRIMAP資料庫,比對該資料庫的盤查資料跟台灣的國家溫室氣體排放清冊,則見過往在排放量上有3%的高估,但在2019年卻高估了7.4%之多。這也導致明明國家清冊顯示2019年是台灣近年溫室氣體排放量降幅最高的一年,總排放量降幅達到3.5%,但在PRIMAP資料庫卻是仍增加0.7%,特別是在能源部門的溫室氣體排放量估算上差了7%。

筆者發現此情形後,亦聯繫PRIMAP資料庫的研發團隊,對方稱當時無法取得2019年台灣排放量資料,因此透過能源消費量統計資料庫來推估台灣的排放量,對方已經在網站公開說明此事,並在資料庫的台灣欄目做相關附註,但CCPI已依據具有誤差的統計資料進行排名。

除資料統計的誤差,在此評比方法學中,基於各國經濟發展條件、歷史排放量趨勢,給定台灣與韓國相對他國更加嚴苛的減碳責任,要求台韓應於2030年時將人均排放量降至2.5噸,相當於10年間須減量80%。相較之下,日本僅須減量65%,降至3.3噸,美國僅須減量56%,降至7.7噸即可。因此台灣與韓國在此評比項目中均名列倒數第3、第4。

因此在減量責任目標此點未釐清前,今年度此評比中的排名意義有限,但仍可從評比項目設計上汲取台灣氣候政策參考。如在再生能源方面,其設定的目標為所有能源均須來自再生能源,因此若僅加緊衝綠電,還不足於提升名次,還需要調整石化業規模、推動電動車減少台灣石油消費量,後續評比時方有機會提升成績。而評比也認為人均能源使用量要有上限,雖其為台灣設定的人均能源消費量需在未來10年減半的嚴苛政策目標並不合理,但也提醒台灣研擬淨零路徑之時,亦應設定能源需求負成長的政策目標。

更重要的是,此次評比發布記者會上,極強調各國要針對2030年加強減碳目標,但台灣今年度雖在2050年的淨零目標有所突破,但在2030年減碳目標並未提升。而在本次格拉斯哥氣候盟約再次要求各國應於明年度加嚴2030年之際,台灣若未能在此處有所突破,依舊未能提升排名。

跟著「先行者聯盟」突破排碳慣性

台灣減碳的重要挑戰之一,乃為有高比例的排碳量來自於高減碳難度部門(Harder-to-Abate Sectors)。

鋼鐵、水泥、石化、貨運、海運、航空等六大部門,因減碳成本高、技術尚未成熟、過往減碳管制強度低等因素,國際上將其歸為高減碳難度部門,而這六部門占全球排碳量為3成。但若檢視台灣排放量結構,鋼鐵、水泥、石化、貨運占境內排放量約達到40%,因此如何有效驅動這些部門減量,則攸關台灣可否履行減碳承諾。

本次COP26期間,高減碳難度部門雖非主辦國聚焦的重點,卻見四大重要的政策發展。首先為在COP26開幕當日,美國與歐盟達成鋼鐵及鋁關稅協議;其在該次關稅協議中,還加入了氣候條款,表示將與歐盟共同成立技術工作小組,共享鋼鐵與鋁的碳排放資料,以避免碳排較高的鋼鐵與鋁製品傾銷至美國與歐盟的市場。白宮更表示此為其首次結合貿易政策促進氣候行動,落實其年初將氣候變遷納入年度貿易議程的政策方向。

而大會第三日,英國首相強生(Boris Johnson)則協同美國總統拜登(Joe Biden)、比爾.蓋茲(Bill Gates)等人共同提出「格拉斯哥突破議程」(Glasgow Breakthroughs Agenda):集結包括中、印等40多國以及多個國際組織,聚焦於電力系統、零排放車輛、鋼鐵、氫能、農業這五項,目標為在2030年前將其低碳解方可全面市場化;並建立全球檢核程序,每年檢視技術研發以及布建進程,藉此凝聚國際相關資金,投入這些項目。由於鋼鐵本身便為高減碳難度部門之一,氫能更是重工業與貨運減碳的關鍵技術,因此未來10年的發展攸關可否有效扭轉上述部門的慣性。

除了投入研發,也須創造這些部門導入減碳技術的誘因。因此美國國務院與世界經濟論壇(WEF)亦在本次峰會中發起了「先行者聯盟」(First Mover Coalition),針對鋼鐵、海運、空運、貨運、鋁、水泥、化學、直接空氣捕捉(Direct Air Capture, DAC)等8項技術,集結重要企業客戶,要求其承諾2030年時購買相關低碳產品的比例,藉此創造市場需求;第一階段先針對前四個部門,明年底則會進一步擴及其他部門。如在貨運上,設立了2030年時新購置的貨車中有3成需為零排放車輛的要求;在鋼鐵上,則以2030年時購買的鋼材中要有10%符合低碳鋼鐵規範為目標。參與此聯盟的企業有亞馬遜、德國郵政DHL集團、波音、蘋果、沃旭能源、富豪汽車等知名企業,而這些企業也是貨運、鋼材、低碳航空燃料等主要的消費者。

此外,由於有將近四分之一的鋼鐵與4成的水泥乃用於公共工程,因此政府在公共採購上,若能設立低碳要求,亦可形塑新市場。而聯合國工業組織(UNIDO)在峰會期間,也與英、印、德、加推出以公共採購建立低碳鋼鐵、水泥市場需求的工業深度減碳倡議(Industrial Deep Decarbonisation Initiative, IDDI)。在此倡議計畫下,會員國將建立共同申報規範與標準,以掌握鋼鐵與水泥完整的碳足跡,而會員國應於2025年起開始揭露公共工程的碳足跡,並訂定2050年時公共工程碳足跡應達淨零的目標,進而設定2030年時的中期目標。

從以上述趨勢可知,2015年的巴黎氣候峰會(COP21)後,全面驅動綠電市場的蓬勃成長,而在本次格拉斯哥氣候峰會結束,則會創造低碳原物料、貨運、航運的嶄新市場。而台灣以往在討論淨零轉型的過程中,上述這些高減碳難度部門的業者均會以技術還在發展之中、面臨全球競爭等理由,意欲拖延各項減碳管制。但在COP26後,此局勢已大幅改變,台灣主管機關、業者應立即採行氣候行動。

產業轉型、勞工怎麼辦?公正轉型宣言:不能遺落任何人

近期台灣討論氣候政策之時,各方屢次提及「公正轉型」(just transition)一詞,強調須針對淨零轉型過程中將會受到衝擊的勞工與社區,應有預先規畫。

在本次峰會中,英、歐盟、美國、加拿大、紐西蘭、德國等國共同提出全球公正轉型宣言(Just Transition Declaration),包括下面6點訴求:

  1. 碳密集產業勞工轉職協助
  2. 支持與推動公正轉型計畫規劃時的社會對話與利害關係人參與
  3. 研擬比潔淨能源發展更廣泛的新經濟發展策略
  4. 創造在地、兼容與優質的工作機會
  5. 全球供應鏈的人權規範、提升氣候韌性
  6. 未來透明度報告跟NDC中要納入公正轉型事項

而這個宣言,亦被納入眾所矚目的「全球由煤邁向潔淨電力轉型宣言」(Global Coal to Clean Power Transition Statement)的第4點,因此除了前述已開發國家,包括越南、波蘭、哈薩克等發展中國家,有助於讓公正轉型政策更為明確。

且在本次大會最終通過的格拉斯哥氣候盟約之中,亦3次提及公正轉型,強調各國應向聯合國氣候變化綱要公約祕書處提出邁向淨零排放的公正轉型策略,並在最富爭議的「加速努力以減少(phase-down)燃煤與淘汰無效率化石燃料補貼」,也補充說明應肯認支持公正轉型的需求。

除了宣言與談判文件以外,本次峰會期間更見到南非公正能源轉型夥伴宣言此具體案例。此宣言乃由南非協同英國、美國、德國、法國、歐盟所發起,由後四國提供85億美元的資金,協助燃煤於電力結構占比高達86%的南非加速電力部門的減碳作為,與國際夥伴共同成立公正轉型專案小組,研擬避免煤礦工人、社區受到衝擊的公正轉型專案,並設計可減輕其國營電力公司在轉型過程積欠債務的電業改革規畫,另創造新的綠色就業機會。此創意的設計,引起國際氣候智庫分析師的讚賞,而當最終談判會場中,中國與印度均為淘汰燃煤一詞爭執不休之際,燃煤占比高過中印的南非,卻是願意接受原本較為積極的淘汰燃煤一詞。

除了各國政府協商,全球公民發起以審議民主參與氣候決策

自愛爾蘭於2017年舉辦氣候公民大會(Climate Assembly)以來,此類以直接審議民主,凝聚全民因應氣候危機共識的方法,已大幅散播至法國、英國、德國。而韓國近期亦在總統府碳中和委員會的統籌下,舉辦氣候公民大會。

在蘇格蘭政府、歐洲氣候基金會(European Climate Foundation, ECF)的支持之下,過往曾舉辦過全球暖化世界公民高峰會的團隊,則啟動全球氣候公民大會(Global Assembly),選出100位可反映全球性別比例、年紀、地理區位、對於氣候變遷態度的公民代表,於今年10月展開長達5個月的討論。

由於不像各國以國家層級舉辦的氣候公民大會,會針對在地再生能源發展、限制肉食、碳稅等政策選項進行論辯,這次全球氣候公民大會,首先就「人類如何可以公平且有效率地因應氣候與生態危機」此核心問題進行討論。而為使公民代表可充分知情、能充分參與討論,前兩週還安排了全球氣候政策決策、未來氣候情境與減量路徑說明等基本知情課程,並讓參與者自主討論對話原則。

而全球氣候公民大會的參與者則於本次格拉斯哥氣候峰會首日,提出地球永續未來的人民宣言(People’s Declaration for the Sustainable Future of Planet Earth)

各國應盡其所有可能努力將增溫控制在攝氏1.5度以內、減量策略應依循公平性與全球正義、當前圍繞氣候變化做出的決策方式不夠民主或公平、應履行世界人權宣言保護基本權利、肯認自然具有內在價值與權利等5點。

雖貌似較為泛泛之論,但以第3點為例,與會公民代表進一步建議應擴大公民大會等公民參與機制,使其成為全球以及區域、國家和地方各級氣候決策的組成部分。

發表會上邀請了5位參與者,一位德國白領婦女念了一首詩,來表達她的想法;印度參與者雖稱未曾受過教育,但對於其農業生計受到的極端氣候衝擊,仍是侃侃而談。而公民代表們也會基於這次可於線上參與氣候峰會的經驗,回饋至其他公民代表進行更深入的討論,最終將於2022年3月提出完整公民大會報告。

除了全球尺度以外,會中更提供討論素材,徵集全球各地的社區、學校、鄰里來籌辦社區氣候公民大會,藉此擴大民眾對於氣候危機的認知。

而台灣已有豐厚的公民審議發展基礎,可參考各國的氣候公民大會與全球氣候公民大會的發展方式,促進民眾參與淨零轉型的討論,方能克服依據當前民調顯示僅有不到10%的民眾知道何謂淨零排放的困境。

「台灣日」以外,如何開拓更多實質參與可能?

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總統府、COP26、氣候變遷
為響應COP26台灣日,民間團體發起串聯總統府、台北101、高雄85大樓等地標,以投影及點燈方式,秀出「淨零排放」等字樣,盼民眾重視氣候議題。(圖片提供/中央社)

本次COP26被視為國際外交重點,而美國與中國在眾多議題衝突、首週拜登甚至明言指責習近平缺席峰會的狀況下,仍於峰會期間簽署《美中關於在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯合宣言》,維持全球兩大排放國的合作。

台灣身為第22大二氧化碳排放國,因政治議題未能正式參與COP26,《華盛頓郵報》(The Washington Post)以〈With Taiwan blocked from U.N. climate talks, its emissions go uncounted〉為題進行報導。而台灣官方亦在這次COP26期間,於11月7日舉辦台灣日(Taiwan Day),以整天線上與實體的研討會加上晚宴,呈現台灣於再生能源、綠色金融與整體氣候政策的努力。

但關心台灣各界可實質參與國際氣候議題的朋友,則更應進一步從力爭獨立的蘇格蘭於本次COP26會議採取的參與策略,汲取靈感。除了前述支持全球氣候公民大會的舉辦,其首席部長並出席致詞等可彰顯蘇格蘭特色的周邊活動;在針對已受氣候衝擊甚深的小島國家所關注的「損失與損害機制」此議題上,由於其他主權國家深怕此機制除了基金挹注、還將衍生成法律賠償責任,故延緩其推進,但蘇格蘭則率先承諾捐助100萬英鎊,跟氣候正義與韌性基金(Climate Justice Resilience Fund )組織合作,協助因應極端氣候事件已對其造成的損害,此舉引起小島國家的讚賞。

從蘇格蘭模式中,台灣亦應思考到:當吐瓦魯、馬紹爾群島、帛琉等邦交國於氣候談判具有實質影響力之時,我們除了以科研合作協助邦交國找出適當氣候解方,能否進一步在現行國際援助經費中,再增加對邦交國氣候基金的捐助,並開展新的合作模式?如此一來,會比僅宣傳國內的政策進程,更有實質國際參與的意義。

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