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【投書】三接遷離大潭藻礁公投,地球公民基金會的觀點和建議

(攝影/唐佐欣)

距離公投不到一個月,天然氣第三接收站(簡稱三接)遷離大潭藻礁海岸與海域公投案,是關心環境保護與能源轉型的公民,最為糾結的課題。

上週(11月16日),《報導者》寫出了環保團體之間的分岐,讓社會看到這個題目判斷上的艱難。地球公民基金會身為同時關注國土保育與能源轉型的組織,正是尚未表態的組織之一。公民投票只有同意、不同意、廢票或不投票的選擇,地球公民自許為環境專業組織,有責任向公眾說明我們的判斷為何。

今年4月時,我們和友團舉辦對焦會議釐清課題,10月政府提出了「再外推方案」,近日,公投提案方則提出台北港替代方案,這半年多來社會的諸多討論,讓我們對於三接對於能源轉型、中南部減煤時程、老舊煤電廠除役的影響,對藻礁生態的影響、替代方案可行性,重大爭議,已愈來愈清晰。

我們建議對三接遷離大潭藻礁海岸與海域公投案投不同意,也籲請尊重決定投下同意票的選民。以下從幾個觀點,提供選民參考。

從聲援團體的角度看保護藻礁運動

桃園的藻礁長達27公里,從竹圍漁港的南崁溪,南至觀音鄉大堀溪口近20公里的藻礁海岸,受到工業嚴重汙染與「突堤效應」影響,僅最南邊的觀新藻礁,在桃園在地聯盟等團體與保育人士的長期倡議努力下,被市府於2014年公告為「桃園觀新藻礁生態系野生動物保護區」;而夾在北邊嚴重破壞區和保護區之間的,正是這次環保團體想要爭取不受工程影響的大潭藻礁。

大潭藻礁影響,應分為礁體本身、與其形成的藻礁生態系兩部分來談。經濟部目前提出的再外推方案,依據現有地質鑽探資料,已迴避了大潭藻礁G1、G2已知的主要礁體範圍,加上海域不濬深航道、亦無填海造陸,對礁體本身影響減小許多。如今大潭藻礁未知的保育風險,是再外推防波堤的漂沙是否影響整體藻礁生態系。此部分各界尚無定論,根據成功大學水工試驗所的模擬,再外推方案會使海流加速、減輕藻礁淤沙;藻礁公投推動聯盟則認為,外推後突堤效應影響範圍反而將變大(註)
藻礁公投推動聯盟認為,「突堤效應」將影響漂沙量,造成「北淤、南侵、中間沙埋」,也就是北側白玉藻礁淤積、南側觀新藻礁保護區遭受侵蝕,生態最佳的中段大潭藻礁也都將面臨更大的威脅。
經濟部次長曾文生指出,成大水工所團隊模擬「未建港」與「再外推」方案的漲退潮水流,發現採鏤空棧橋設計的再外推方案,兩側海水仍能通過棧橋,可以持續流向潮間帶藻礁區;而再外推方案讓棧橋內的隔離水道變得更寬,使G1、G2藻礁區附近的海水流速高於未建港的條件,漂沙較不易淤積,反而有利藻礁。
以上正反方論述摘自2021年11月18日環境資訊中心〈正反兩方都主張「護藻礁」,歧見到底在哪裡?〉

儘管此項爭議有待後續釐清和驗證,但不可否認,經濟部推出的再外推方案確實朝向減輕生態影響之目標,而該措施預計將使完工時程將延長2.5年、增加150億預算,已屬環境運動中罕見的角力成果。

中油三接工程的歷史、環保運動的堅持和政府的程序爭議,我不再細數。每一場社會運動下來,參與者對運動成果的評價總是有差異,如果從大潭藻礁的保護運動至今的結果來看,我認為已達成了很重要的成就。正是潘忠政老師等環保人士和團體的堅持和無私的努力,社會才看到了藻礁生態的珍貴和重要,因而劃設了觀新保護區,以及因公投的壓力,讓政府提出再外推方案,將大潭藻礁的破壞減到最小,並且將環評差異分析報告(簡稱環差報告)送環評會審查。

我們能夠理解公投提案方堅持履行對連署群眾的承諾,持續擴大運動的戰果,努力推動公投通過,要讓三接離開大潭海域。但是,我們也不能無視三接在能源轉型中扮演的重要角色。

生態保育與能源轉型的對話中,我們學到的經驗

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地球公民基金會提供
2019年2月18日,針對環保署將舉行的興達燃氣電廠環評第三次專案小組會議,高雄10個民間團體共同在高雄市政府前舉辦記者會,希望高雄市政府提高層級,到興達電廠環評會議與民間站在一起,救空氣、護溼地、讓老舊燃煤提前除役(照片提供/地球公民基金會)

首先,我們認為三接與國光石化不應相提並論,國光石化從開發到營運都是高汙染、高耗能、高碳排,流血輸出的產業,而天然氣在台灣能源轉型──邁向淨零排放的角色則是取代核電和部分燃煤、搭配綠能,以達成非核、減碳、減空汙的重要能源設施。這一點護礁提案方並不否認,也因此在日前提出了台北港作為大潭的替代方案。

天然氣和煤碳相比,碳排及氮氧化物約僅4成,硫氧化物等直接排放的空汙更不到1成,且完全沒有重金屬的汙染,可以說是從煤碳過度到再生能源很重要的橋接能源,世界各國的規畫皆然,因為就是沒辦法一口氣直接跳到再生能源。近來爭論的天然氣甲烷逸散排放問題,主要是在開採階段,需要的是強化其監管減少洩漏。全世界主要地區,即使把洩漏率都考慮進去,天然氣的溫室氣體排放還是比燃煤少很多,台灣做為購買者,可以要求出口國生產商減少洩漏。

2016蔡政府上台之後,提出了電力結構的轉型目標,2025燃煤要從50%降到30%,這需要增加大量的天然氣供應。

然而,台灣現有的天然氣接收站位於高雄的永安、台中港;用電最大的北部,雖已建好大潭天然氣電廠,卻沒有天然氣接收站。於是,可以就近供應大潭電廠的天然氣第三接收站非常重要。

北部的用電缺口一向高於中南部,「南電北送」是長期的區域不正義,公投案如果通過,將極有可能延宕雲林麥寮燃煤機組、台中燃煤機組、高雄興達老舊的燃煤機組的退場、或轉為備用的煤碳使用量。中南部空汙嚴重,此時再燒煤碳,把電送到北部,情何以堪?

如果三接可以順利在2025年供氣,經濟部預估將可以取代137億度的燃煤發電量,那麼高雄興達兩部、台中電廠兩部老舊的燃煤機組就可以提早轉為備用,或者提前除役(註)
興達新建燃氣電廠環評承諾是:燃氣機組2023年商轉後,一、二號燃煤機組除役,三、四號燃煤機組於備轉容量率低於8%才啟用,並於2025年、2026年除役。
另外,高雄市長陳其邁在市議會答詢說,希望2025年四號機也除役,不要等到2026年。如果三接可以盡早完工,興達電廠有機會可以再減煤。

事實上,高雄興達電廠也正在新建燃氣電廠。地球公民基金會原本的主張,是支持新建燃氣機組、但要先拆除全台最老舊的燃煤機組,再原地新建,以完整保留台電所購置的永安廢棄鹽田溼地。但在環評過程中,理解到為了加速減煤時程,難以先拆後原地興建。最後,我們和高雄市野鳥學會等團體協力與經濟部進行協商,盡力讓台電最大保留了鹽田溼地的面積,承諾往後不再開發,且成立生態保育小組,監督後續保育工作;同時讓燃煤2部機組提前除役、2部機組轉為備用。

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地球公民基金會提供、興達電廠
圖為興達電廠,其上方(南側)的部分鹽田溼地正在興建燃氣電廠,遠方則是永安天然氣接收站。(照片提供/地球公民基金會)

過去,我們本就和鳥會等友團協力推動茄萣、永安溼地保育工作,就生態保育的角度,勉強接受這樣的結果,似乎是個妥協,但卻可能是當下就各種利害衝突下,最可能的解方。這是我們從能源轉型課題中,所學習到的經驗。

反觀台中電廠要新建天然氣機組,盧秀燕市長主張,若要增加2部燃氣機組、就一定要拆除4部燃煤機組,導致延宕台中燃煤機組停機轉為備用的時間。

作為同時推動國土保育、能源轉型、減空汙的團體,在三接再外推方案已盡可能迴避藻礁生長的潮間帶的情況下,我們認為:

透過公投堅持三接離開大潭,並非對台灣最好的選擇。

開發案的程序正義

台灣生態環境的保護運動,是社會極其微弱稀有的聲音。儘管各種民調都顯示國人重視生態環境,然而真正願意了解和採取行動的人還是很少。

桃園藻礁的保育,若不是潘老師等人至今的堅持,劉靜榆、陳昭倫等學者的研究,國人不會知道大潭藻礁的珍貴與保育重要性。

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投書、三接、大潭藻礁、公投、地球公民基金會
大潭藻礁。(攝影/唐佐欣)

回顧三接環評爭議,地球公民曾在公投成案時的聲明提到:「對於當前的兩難困境,民進黨政府要負起最大的責任。」原因在於2018年行政院賴清德前院長急於定案,強勢介入環評,導致5位環評委員因此退席抗議,最後由官派委員主導下通過環評案,詹順貴前副署長並因而請辭下台。而在2018年環評通過後,民間團體也多次行動,要求政府針對尚未解決的關鍵議題舉辦類聽證會的形式,讓雙方可以就現有爭點做清楚且理性的討論,但政府始終未開啟溝通。

至今,民進黨尚未對於當初粗糙的環評公開致歉反省,也沒有正面回應聽證會的訴求。護藻團體對於執政黨的信任就是這樣流失的,這也是包括地球公民在內,許多聲援、支持三接遷離大潭藻礁公投的各界人士和組織,當初聲援公投來迫使民進黨政府出面跟民間社會對話的理由之一。

三接「再外推方案」的環評差異分析報告,已召開第一次專案小組審查,有專家認同「再外推方案」可望大幅降低對藻礁及海洋生態的影響;有專家則認為欠缺充足證據,宣稱仍然影響甚鉅。在沒有審查結論之前,我們都無法妄斷。然而環評制度的設計是,如果環差不通過,就回到原方案
原方案指的是2018年環評通過的「迴避替代修正方案」。規劃外海填方21公頃,浚深96公頃,防波提離岸742公尺,於離岸700公尺處興建天然氣接收站。2019年動工,預計2022年12月開始供氣。
2021年5月3日行政院宣布「三接再外推方案」,於10月提環評差異分析報告審議中,預計投入150億元把觀塘工業港再外推455公尺,不浚深、不填方;防波堤離岸1197公尺。預計2025年6月開始供氣。
,或者做出退回經濟部的選項,我們希望過去沒有釐清的爭議,有機會在環差會議上討論。

同樣的,最近公投提案方提出了台北港做為替代方案,在台北港既有港區寬度不足、BOT廠商未必願意放棄權益讓出碼頭的現實下,開發恐仍需填海造陸、拉設天然氣海管,這些衝擊影響、時程需求都尚未調查。難以現在就說,台北港對環境生態的影響,必然小於大潭再外推方案。

程序正義能否藉由公投導正?我的答案是:

程序正義難以只仰賴制度,沒有一勞永逸的解方,只能在一次又一次的角力中去爭取強化,這就是民主制度的正反兩面。如何在程序正義和時效上拿捏分寸,這不僅是執政者的考驗,也考驗著社會的價值取捨。

民進黨在三接案以政治力介入強勢通過,不願召開聽證會釐清爭議,該受到譴責和導正。但是公投案的結果是全民在承受,如果因為程序有不正義,就讓公投通過,導致減煤時程的減緩,受害的是中南部繼續吸髒空氣的人民。

我們認為:

程序正義的追求是另一個長期戰場。或許三接遷離大潭公投案的投票選擇各自有差異,然而,強化開發案應有的程序應是很大的社會共識,如何讓執政者不再規避適時的依法舉辦聽證,盡速公告聽證程序的配套子法,以及推進環評制度改革,很需要持續且強健的社會力,才有機會推進。

替代方案與轉型路徑

大潭三接的減煤效果,難道不能用節電或能源管理、耗能產業轉型的做法,從需求端降低電力需求嗎?

我很同意「除非大幅減少能源使用、否則環境衝突只會加劇」。

面對氣候緊急時代,台灣繼日本、韓國宣布邁向2050淨零排放之後,蔡英文總統也做了同樣的宣示。台灣地狹人稠,既要調和能源設施與生態保育、農漁發展的衝突,又要面對減碳時程壓力,維持經貿競爭力,可預見將是一個極為艱難的挑戰。台灣的減碳腳步已經嚴重落後,減少空汙更是迫在眉睫。現實面,氣候愈來愈炎熱,中美競爭下台灣經濟持續成長,及朝向電氣化轉型以汰除化石燃料的需求,都使得台灣的用電量不斷創新高,產業用電和民生用電皆成長。

我們認為:

必須透過節電、能源管理去抑制需求,同時持續擴大天然氣、再生能源,取代燃煤這種骯髒的電力,齊頭並進才有機會達成減碳和減汙。

三接每年有減500萬噸煤的效益,如果有了三接加上需求端管理、節電,就可以深度減煤,效果可以再累加。

而最困難的是產業結構調整。汰換柴油老車的例子記憶猶新──大型柴油車的PM2.5排放不亞於燃煤電廠,然而,儘管政府祭出各種補助要協助老車淘汰,但卻碰到車主強烈抗議,甚至連部分反空汙團體都來助陣。

這反映著,產業轉型就是會碰到就業和經濟的挑戰,因此,國際間提出「公正轉型」的概念和配套,嘗試調和這些矛盾。這需要劃出時程表,不可能馬上達成。

我們一定要在既有的發展框架下,提出減碳減汙的解決方案和路徑嗎?當然不一定。

接受三接「再外推方案」,確實不是一個根本解決環境問題的作法,只是盡可能降低對環境衝擊。我們期待各界一起來探討,我們是否有更好的選擇。但公投在即,我們恐怕無法等到這個答案出來,才做出選擇。

結語:盡可能求取最大社會共識

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能源轉型、環境永續之路尚遙,需要更多積極公民、社群、團體的參與、對話和合作。(攝影/唐佐欣)
能源轉型、環境永續之路尚遙,需要更多積極公民、社群、團體的參與、對話和合作。(攝影/唐佐欣)

三接遷離大潭公投案,涉及到能源轉型中減碳、減煤、減空汙的時程和代價,以及我們願意為生態環境的保護做到什麼程度,然而,公投只有通過與不通過,每個公民都得在投票時做出選擇。本案涉及生態保育、能源轉型、程序正義或社會共識,投票行為的背後往往反映著不同的價值排序,即使同為環境生態的關懷者,投票意向也有差異,我們呼籲彼此互相尊重。

地球公民做為一個曾經聲援和支持公投連署的組織,在三接再外推方案出爐之後,我們就現有已知的資訊判斷,認為這是一個可以兼顧增氣減煤時程,同時迴避對藻礁破壞的折衷方案。就當時所支持的公投做為一個運動策略,已達成階段性目標,接下來,需要的是更多的公共討論,以取得能源轉型路徑的共識。

社會運動的目標是為了促成正面改變,而不是為了輸贏。因此,從上述幾個觀點,呼籲選民深入了解利弊得失,我們建議三接遷離大潭公投案投不同意,也尊重主張三接應遷離大潭的選民。誠摰呼籲不同立場的各界人士避免人身攻擊,回歸事理與公共政策的討論,否則將嚴重壓抑和傷害了言論空間。

台灣環境團體並非一體,各組織本來就存在著路線和作法的差異,對於減煤、減碳、減空汙,可能有不同的路徑和策略方案。如果三接公投可以促進環境運動背後的價值、知識、路線辯證,對於台灣社會邁向更理性成熟的公民社會未嘗不是一件好事。能源轉型、環境永續之路尚遙,很需要更多積極公民、社群、團體的參與和合作。環境價值是台灣多元價值的一部分,必須要透過對話爭取社會的支持,而非自然而然成為一個優先的價值。

地狹人稠的台灣,要邁向2050淨零排放是一個極為艱難的挑戰,三接的衝突矛盾只是開始。基隆協和電廠的天然氣第四接收站正在環評審議,填海造陸的爭議未必小於三接;光電需要大面積的土地,與農漁村、生態環境空間衝突是現在進行式。執政者應在淨零時程壓力下,充分考量社會公平、環境最小衝突,透過能源設施的國土規劃、生態基礎調查、健全環境與社會評估,落實程序正義,盡可能求取最大社會共識,不應再重蹈政治力介入三接環評的覆轍。

人非聖賢孰能無過,環境團體也是,對於三接公投案的建議,地球公民歡迎各界指正,如同每位公民的投票選擇,未來也將一起承擔歷史檢驗。

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