The Reporter LogoThe Reporter Logo
深度 × 開放 × 非營利
The Reporter LogoThe Reporter Logo
深度 × 開放 × 非營利

「農產業群聚區」裡的風暴

千家違章工廠去留之爭:輔導期再放寬2~4年,如何保住全台精華農地?

全台約23.5萬公頃「農產業群聚區」,是台灣最精華農地,坐落其上的違章工廠何去何從,考驗政府國土規劃能力。(攝影/馬雨辰)

農地違章工廠在今年3月21日納管到期,目前已申請納管家數近3.2萬家,佔整體應納管違章工廠85%,然而全台有1,031家違章工廠位於台灣最精華的「農產業群聚區」,依法不能就地合法化,只能轉型農業相關工廠或遷廠、關廠。

「農產業群聚區」是2019年《工輔法》修法後,農委會提出的新名詞,全國共23.5萬公頃,其中不乏有機專區、外銷專區。原先農委會認為上面完全不能有違章工廠,但遭遇許多工廠主和民代抗議,前年(2020)放寬已取得臨時工廠登記的工廠可以合法化,去年(2021)又放寬和農產業有關的工廠可合法,今年適逢地方大選,已有許多地方民代請命放寬資格限制。經濟部和農委會雖態度一致表示不可能再放寬,卻也給予這些工廠2~4年輔導轉型期,然而如何轉型、輔導方向、遷去哪裡?卻未見政府提出明確規畫。

林其田的工廠位在嘉義朴子,被一塊塊整齊劃一、綠油油的矩形農田包圍,工廠裡的紡織機勤勞地抽著紗線,不到5分鐘一頂桃紅紋毛帽就出落成型,待品管人員檢查後,這批毛帽將送往美國知名戶外用品業者,換成美金,養活這裡10名員工。林其田為歐美許多運動品牌代工,工廠裡堆著滿滿毛帽、圍巾、毛毯,儘管做這行已經30年,歐美大品牌廠商訂單穩定,但和許多傳統產業一樣,也是位在農地上的違章工廠。

經濟部新修正的《工廠管理輔導法》2020年3月20日上路後,開放先前尚未納管的未登記工廠申請,林其田原想把握這可能是最後一次的納管機會,繳了2萬元訂金請代辦業者代為申請,但一申請才知道,自己的工廠位在農委會前年(2020)劃定的「農產業群聚區」,即便是低汙染的違章工廠,仍不能申請納管,只有遷廠、關廠或轉型成農業相關工廠一途,讓他疑惑:「為什麼以前工廠可以(申請納管),現在卻突然畫一個農產業群聚區,不能申請納管了?」

Fill 1
林其田的紡織工廠旁,一片片重劃過的方正農地。(攝影/馬雨辰)
林其田的紡織工廠旁,一片片重劃過的方正農地。(攝影/馬雨辰)

34立委連署釋憲,「優良農地不宜設立工廠」為何惹議?

根據經濟部中部辦公室統計,截至5月底,全台應納管的低汙染工廠有37,433家,已來申請納管有31,943家,比例約85%。像林其田一樣位在「農產業群聚區」(簡稱農聚區)的既有低汙染未登記工廠,全台共1,031家,另有12家工廠屬於中高汙染;其中數量前五名縣市,分別為嘉義縣192家、彰化縣182家、台南市172家、雲林縣144家、屏東縣108家。

工廠無法申請納管,讓這些業者氣得直跳腳,多次到行政院陳情,藍綠兩黨在這件事情上也展現難得的團結,許多農業縣立委如高雄市立委林岱樺、雲林縣立委蘇治芬、嘉義縣立委蔡易餘、台中市立委楊瓊瓔、彰化縣立委謝衣鳳,都要求經濟部放寬規定,讓位在農聚區的低汙染工廠也能申請合法化,今年4月甚至有34名跨黨派立委,連署申請釋憲,質疑農產業群聚區沒有法源依據。

《工輔法》2019年6月修正時,要求被分類在低汙染的未登記工廠,需在2022年3月19日前申請納管,才能進一步提出改善計畫,最終變更地目讓工廠合法化。但並非所有低汙染工廠都能合法化,《工輔法》第28-5條另規定「基於環境保護或安全考量公告不宜設立工廠者」,經濟部在2020年3月20日列出28項地區,坐落其上的工廠,即便是低汙染,仍不能就地合法。這28項地區多為跟自然環境相關的範圍,包括特定水土保持區、河川區、國家公園生態保護區、自然保護區等等,前面27項都是之前已有另外的法源依據劃設的區域,唯獨第28項「農產業群聚地區」,是在此波修法後才被提出的新名詞。

負責此項計畫的農委會企劃處副處長王玉真解釋,「農聚區」並非新概念,是從以往內政部公告的「環境敏感地區第一級」
內政部營建屬根據「全國區域計畫」,基於國土保安和保護環境,訂出環境敏感地區第一級和二級,開發該區的土地時會受到限制。
中的「優良農地」篩選出來。2019年修正《工輔法》,各部會討論基於環境考量不得設立工廠的地區時,自然而然提到「環境敏感地區第一級」,《工輔法》所列的27個不得設立工廠地區都是位在這上面,因此農委會也據此提出「農聚區」,要求不能設工廠。

農委會:糧食安全是國安問題

Fill 1
農委會企劃處副處長王玉真認為,農聚區已經是篩選後的結果,是全台最精華農地。(攝影/林彥廷)
農委會企劃處副處長王玉真認為,農聚區已經是篩選後的結果,是全台最精華農地。(攝影/林彥廷)

根據農委會交由經濟部在2020年2月5日公告的資料,「農聚區」共234,483公頃,其中以雲林縣約5萬公頃、台南市4萬公頃、嘉義縣近3.9萬公頃最多。

「農聚區已經是篩選後的結果了,」王玉真強調,其實「環境敏感地區第一級」的優良農地面積達33萬公頃,農委會考量有些農地可能現況和當初劃設時已不相符,因此再從中篩選,區塊中至少有80%可供農業使用才會劃;另考慮產業需求,如有機專區、產銷履歷、外銷專區等等,最終篩選出23.5萬公頃左右的「農聚區」,可說是全台農地精華中的精華。王玉真表示:

「糧食安全是國安問題,誰料到會有疫情、烏俄戰爭,原物料上漲,農地不是有需要就可以馬上提供的,要有儲備概念,當資源看待。」

這些「農聚區」包括每年為台灣帶進24億外匯的毛豆生產專區、外銷供果園專區、農委會致力歸廣的稻米產銷契作集團產區等等,都是已經經過農地重劃的土地,坵塊方正適合大型農機,水利設施、農路建設完整,是農委會推動農業政策的首選區域。2020年農委會剛公告「農聚區」不久後,《報導者》訪問時任農委會企劃處處長蔡昇甫,他就強調,這些農地都具有高度公共利益,私人利益應該和公眾利益權衡,「難道我們要為了一家工廠,犧牲一整片農地嗎?」

今年適逢地方大選,「農聚區」的違章工廠爭議驚動許多農業縣市立委,許多業者也紛紛組成「全國農產業群聚弱勢工廠自救會」,在今年1月5日到行政院陳情,質疑農委會逕自劃設農聚區,有違《工輔法》之嫌。當時行政院副祕書長何佩珊出面發言指出,行政院長蘇貞昌很重視此議題,正跨部會協調解決。

經濟部中部辦公室主任郭坤明則駁斥,農聚區是依據《工輔法》修正,基於環境保護或安全理由,中央和地方可以公告哪些地方不能設立工廠,農委會是在這樣的法源授權下劃定的,並非如立委所言無法源依據、違反《工輔法》。

不轉型就離開,寬限2~4年違章工廠輔導期

雖然農委會和經濟部在這項爭議上皆未鬆口放寬,不過2020年5月6日,經濟部卻悄悄修正了農聚區的規定,放寬先前已經取得「臨時工廠登記」
2010年《工輔法》修法,首度納管農地違章工廠,2008年3月14日以前已存在的低汙染工廠可申請納管,取得「臨時工廠登記」。2019年再度修法,允許取得臨登的工廠轉為特定工廠登記。
的122家低汙染工廠,即便在農聚區上也能申請合法化,另有8家取得臨登的中高汙染工廠則仍須遷、關廠。此例一開,更讓許多低汙染的未登記工廠不平,林其田就反問:「同樣是低汙染,為何以前取得臨登的工廠可以合法,現在低汙染工廠要進入納管行列卻不行?」質疑政府標準不一。

而去年2月5日,經濟部再次修正,列出例外,若在農聚區上的低汙染工廠,是從事農委會列出的19項農業相關行業別,或者在農聚區邊緣20公尺,也可申請合法化。種種放寬的措施,都讓外界質疑農委會和經濟部是否會因地方選舉壓力大,讓農聚區全面失守。

Fill 1
經濟部中部辦公室主任郭坤明強調,絕不會放寬讓農聚區上未登記工廠合法化,而是給予2~4年輔導期轉型或遷、關廠。(攝影/余志偉)
經濟部中部辦公室主任郭坤明強調,絕不會放寬讓農聚區上未登記工廠合法化,而是給予2~4年輔導期轉型或遷、關廠。(攝影/余志偉)

不過《報導者》訪問王玉真和郭坤明,兩人一致表示,絕不會放寬讓農聚區上未登記工廠也能合法化,「他們現在只能轉型為農業相關加工廠,或者遷廠、關廠。」郭坤明強調,農聚區上的臨登工廠能申請合法,是因為在2019年修法前他們就已經取得臨登,改善汙染,但針對之前從沒來登記的工廠,雖然希望能盡量協助納管,「但還是要盡量尊重農委會決定。」

雖然不再放寬,不過郭坤明首度對外透露,將給予農聚區上的低汙染未登工廠2~4年輔導期,期限是比照中高汙染工廠的轉型輔導時間,農聚區上的低汙染未登工廠若要留在原地,則必須在明年(2023)3月19日前,提出改為農業加工廠的轉型和改善計畫,若無意轉型,也必須在這段期間遷廠或關廠,這項政策已進入最後法制作業,近期將通知各縣市政府執行。

這項輔導計畫只限定在3月21日前,已向地方政府申請納管的農聚區上低汙未登工廠。截至5月底統計,有599家可進入2~4年輔導期,而有432家低汙染工廠,因為根本未申請納管,失去輔導機會;另有12家未登記工廠屬於中高汙染,自始即無法申請就地合法。

轉型不易:砍掉重練代價高,輔導要導向何方?

Fill 1
林其田的工廠位在嘉義朴子,幫國外知名大廠代工毛帽、毛毯等,但因位在農產業群聚區無法合法化。(攝影/馬雨辰)
林其田的工廠位在嘉義朴子,幫國外知名大廠代工毛帽、毛毯等,但因位在農產業群聚區無法合法化。(攝影/馬雨辰)
「勞動力跟農村社區結合在一起,所以我們對這議題很謹慎。」

郭坤明有感而發地說,自己親身訪查過各縣市違章工廠,許多工廠都是聘僱當地中高齡居民,因此才會給予輔導期,拜託農委會做相關輔導措施,讓工廠順利轉型。

然而對於農聚區上的違章工廠如何轉型農業,農委會也還沒有藍圖。王玉真指出,因為縣市政府還在審查此波申請納管的工廠,相關規劃要請經濟部先給予農產業群聚區上的工廠資料,才能判斷哪些工廠有機會轉為農業相關,也需要經營者有意願,必須個案審查。

但是對於已經在當地經營數十年的業者而言,突如其來轉型到陌生領域,現實上窒礙難行。「我光是機器就投資了7千萬,」林其田說,這些紡織機都是國外進口,才能做出好品質受到客戶信賴,不可能隨意遷廠或轉型。

在嘉義縣東石鄉從事蝦類、烏魚子冷凍紙盒銷售的業者陳保安,應是少數能符合農委會認定,可在農聚區內合法的違章工廠。他在2005年開始進入這產業,當時附近的白蝦產業正蓬勃發展,他看到產業需求,在庄頭內設了一個合法工廠,但因地太小且有噪音,10年前在東石近郊花500萬買了千坪農地,再花800萬搭了一個400坪的簡易廠房、1,000萬買設備,相較於周遭農地因地層下陷被棄耕、雜草長得比人高(註)
農委會認為東石是養殖重鎮,這地方仍可以利用,只是暫時休耕,未來有規劃成養殖區的潛力。
,他的工廠是少數尚有朝氣蓬勃的地方。
Fill 1
在嘉義縣東石鄉從事蝦類、烏魚子冷凍紙盒銷售的業者陳保安,有機會符合條件,在農產業群聚區上合法化。(攝影/馬雨辰)
在嘉義縣東石鄉從事蝦類、烏魚子冷凍紙盒銷售的業者陳保安,有機會符合條件,在農產業群聚區上合法化。(攝影/馬雨辰)
不過,對於被納入農委會認定的農業加工廠,陳保安不敢抱太大期待,「就申請納管拼看看。」過了,繼續經營;不過,收一收,回原本廠區縮小規模經營,「現在景氣和過去差多了,生意不好,還要繳納管輔導金
2019年新修法後,申請納管的違章工廠,以及已取得特定工廠登記的工廠,都必須繳交納管輔導金或營運管理金。申請納管的違章工廠繳交的是納管輔導金,執行工廠改善計畫、取得特定工廠登記後,則繳交營運補導金,兩者收費一樣。
,負擔實在很大。」

政治大學地政學系副教授戴秀雄表示,輔導違章工廠轉型為農產業相關加工廠的立意良善,但現實執行度太低,「布袋生產魚丸,需要魚丸加工廠,但會需要幾間?」台灣農產內銷市場小,外銷也不大,要業者放棄原先優勢產業,轉而學習一個不熟悉的產業,「我都不敢去說服。」他認為,產業別差距太大,沒有前景,政府不用期待很多業者轉型。

站在國土規劃的考量來看,戴秀雄也不認為和農業相關的工廠就可以完全就地合法,因為有些農業生產需要大型農機,工廠穿插在農地造成破碎化,讓農業變成小規模狀態運作,降低生產效益,因此即便是和農業有關的工廠,也應該集中在農地邊緣,配合集貨和載貨動線設置。他指出:

「土地的位置、形狀,才是真正重要的,但目前的規畫很少注意這點。」

遷廠也難:工業區門檻高,違章工廠駐不起

Fill 1
楊進財在嘉義縣太保市從事螺絲製造,位在農產業群聚區,計畫遷廠卻遇到工業土地太貴、基本購買面積太大的問題。(攝影/馬雨辰)
楊進財在嘉義縣太保市從事螺絲製造,位在農產業群聚區,計畫遷廠卻遇到工業土地太貴、基本購買面積太大的問題。(攝影/馬雨辰)
儘管農聚區工廠不斷陳情,但也有業者深知放寬的機會渺茫,開始著手搬遷,卻處處碰壁。在嘉義縣太保市從事螺絲製造的業者楊進財,國中畢業就開始當學徒,30年前響應政府「客廳即工廠」
1972年台灣省主席謝東閔喊出「客廳即工廠」政策,鼓勵家家戶戶投入小型加工,擴大外銷。
,在自家旁邊搭起鐵皮工廠當老闆,賣螺絲給機器設備廠,是台灣許多機械廠隱形的外銷推手。在這波改革中他已申請納管,卻同樣卡在農產業群聚區。楊進財深知自己通過機會渺茫,轉型對已屆花甲之年的他也不是選項,只是跑遍嘉義各大工業區,卻發現最少購買坪數動輒數百到千坪,每坪甚至高達20萬元,例如位在朴子市和鹿草鄉的馬稠後產業園區,最少需購買坪數為605坪

「我們只需要2、300坪,還要蓋廠房,根本負擔不起,」楊進財也解釋自己先前沒有申請臨登,是怕政府騙人,「只給臨時工廠登記,無法真的合法。」殊不知等到要申請納管時,大門卻被關上。他希望,政府能釋出較小坪數、單價較低的工業地,讓他們這類的業者遷廠。

嘉義縣特定工廠發展協會總幹事鄭翔元指出,嘉義的工業區都沒有適合違章工廠的小坪數,馬稠後產業園區每坪約5萬元,太保市的嘉太工業區約10萬元,民雄工業區也高於10萬元,一間工廠要進駐,得花2,000萬元買地,尚未計入蓋廠房、買設備的價錢,況且現在連買小坪數都無法。雖然政策已定調,他還是認為讓違章工廠就地申請合法才有解。

郭坤明坦言,確實看到違章工廠進駐工業區的問題,工業區因為需開發公共設施,提供的用地都會比較大,供需間確實需要檢討,也已告知新的工業區開發單位注意這問題,希望新設工業區劃設小坪數、以租用代替買斷,但目前沒有任何法令可以強制工業區辦理單位這樣做。

他直言,工業區現在供不應求,合法工廠也想進駐,會和違章工廠產生競爭和排擠效應;針對小坪數的違章工廠需求,政府早已開放就地申請納管不用搬遷,工廠要做的就是舉手申請,制度不可能照顧到每一家未登記工廠,但被查處的業者也不能總是認為整個社會和政府永遠都在虧待他們,「在架構裡面該給的機會都給了。」

提高層次的農業區位規劃,才能保全農地

Fill 1
農產業群聚區是台灣最精華的農地,應有完整的國土和農業經營策略,讓坐落其上的工廠遷移集中在適當的區位。(攝影/馬雨辰)
農產業群聚區是台灣最精華的農地,應有完整的國土和農業經營策略,讓坐落其上的工廠遷移集中在適當的區位。(攝影/馬雨辰)

戴秀雄認為,政府長期以來怠惰讓違章工廠繼續存在農地,《工輔法》一再給予納管機會,對真正合法工廠是不公平的做法,違章業者一直都有合法化的選項,沒有理由再爭論,甚至連農聚區上給予違章工廠2~4年輔導期都不應該。

處理農聚區上的工廠,戴秀雄建議要從整體國土規劃著手,分為三個部分:

  • 若是低汙染、農業高相關工廠,比如食品加工業,設立地點不適合完全脫離農業環境,可以在不破壞環境的情況下,安排在農地邊緣設置;
  • 若為低汙染、農業無相關工廠,可在農地外劃設區塊集中,鄰近農地則需有隔離帶;
  • 中高汙染工廠則完全沒有和農業當鄰居的條件,考量季節風向、水質汙染,必須適當隔出一段距離。

「但最重要的是,農業部門要有自己計畫,」戴秀雄認為,農委會應有策略,設定農業種植或加工專區,像屏東、高雄美濃一帶的毛豆生產專區,先將農業需要的土地規劃好,才不會屢屢遭到搶地,「把專業拿出來,才可能跟別人談。」

長期關注違章工廠問題的地球公民基金會台北辦公室主任吳沅諭也指出,農委會在處理違章工廠問題時,一直沒有部門計畫和指認區位,例如什麼地方專門做什麼產業、哪裡要做農委會近年重視的農產冷鏈系統,「策略沒有出來時,土地只是挪來挪去。」農委會如果可以拿出部門計畫,在談論農聚區時就能避免淪為各部會比聲量,讓台灣農業發展有更長遠的規畫。

用行動支持報導者

獨立的精神,是自由思想的條件。獨立的媒體,才能守護公共領域,讓自由的討論和真相浮現。

在艱困的媒體環境,《報導者》秉持深度、開放、非營利的精神,致力於公共領域的調查與深度報導。我們透過讀者的贊助支持來營運,不仰賴商業廣告置入,在獨立自主的前提下,穿梭在各項重要公共議題中。

您的支持將有助於《報導者》持續追蹤國內外新聞事件的真相,促進多元進步的社會對話。請與我們一起前進,共同推動這場媒體小革命。

本文依 CC 創用姓名標示-非商業性-禁止改作3.0台灣授權條款釋出