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申請納管「大限」將至

不進納管大門的萬家農地違章工廠,他們盤算什麼?

新北市樹林區柑園的違章工廠群聚區,遠處河岸另一頭為土城工業區。(攝影/林彥廷)

今年3月19日,是農地違章工廠(2016年5月20日前興建者)申請納管的最後期限。根據2019年修訂的《工廠管理輔導法》,一旦過了大限日期卻未申請納管,將被斷水斷電無法經營,而申請納管者將在轉型輔導下逐步成為正式合法工廠。

經濟部統計,全台約4.5萬家符合納管的違章工廠,截至11日仍有約1.3萬家未提出申請。在納管期限已經延了兩次,經濟部斬釘截鐵表示不會再延期時,《報導者》實際走訪尚未申請的工廠主,他們為何選擇放棄?更重要的是,納管大門關閉後,糾纏台灣數十年的違章工廠問題真能迎刃而解?

違章工廠申請納管期限截止前兩週,新北林口區公所擠滿了4、50名工廠主,台上的經濟發展局官員一一列出申請納管需要準備的證件、航照圖、營業證明等等,許多工廠主已經一清二楚,但散場後他們蜂擁而上團團圍住官員,你一言、我一語,共同問題都是:

「我想申請納管工廠,但地主不想,該怎麼辦?」
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新北市政府舉辦多場未登記工廠管理與輔導說明會,希望能增加民眾辦理意願。(攝影/鄭宇辰)
新北市政府舉辦多場未登記工廠管理與輔導說明會,希望能增加民眾辦理意願。(攝影/鄭宇辰)

未納管原因一:地主、二房東不願意,工廠主無法申請

一位從事金屬零件生產的工廠主王小姐說,自己租廠房已經2、30年了,房東擔心一旦納管要繳房屋稅,「房東跟我們講納管後房屋稅要我們繳,不然就賣掉地,不租給你。」王小姐申請納管時需填寫工廠土地面積,她詢問房東,房東竟推說不知道,「反正房東只要收到租金就好。」眼見納管期限在即,她焦急地到說明會詢問官員,卻得不到滿意解答,官員只是請王小姐和地主再溝通,她洩氣地說,還在猶豫要不要納管,如果要申請,「可能就先隨便(在申請書上)填一個數字上去,之後再想辦法。」

根據經濟部統計,全台約4.5萬家違章工廠應申請納管,其中7千多家已申請過臨時工廠登記
2010年台灣首度納管農地違章工廠,2008年3月14日以前已存在的低汙染工廠,可以補辦臨時工廠登記,2019年再度修法,不再使用「臨登」一詞,要求所有未登記工廠要申請「特定工廠登記」,而先前已取得臨登的工廠則申請轉為特登。
,這一波應納管數量約3.6萬家,到3月11日為主,2.2萬家申請納管,仍有約1.3萬家未申請(編按)
因原定納管期限3月19日巧遇假日,經濟部將最後期限延至3月21日,根據經濟部中部辦公室初步盤點,約有4、5000家工廠未在截止前申請,具體數字將在月底記者會宣布。
;其中又以台中市最多,未納管工廠仍近4成、約3,900家,接著是彰化縣3,200多家,新北市2,100多家。

王小姐遭遇不是個案,不論是工廠主、相關違章工廠民間組織、代辦業者和新北市政府都表示,目前尚未申請納管工廠大多具有租賃關係

台中市未納管的違章工廠居全台之冠。台中市特定工廠促進會總幹事、中華民國特定工廠聯合會副祕書長賴明宏最近這兩週電話接到手軟,「幾乎每天都有人來協調租賃問題。」他和其他縣市違章工廠業者開會時發現,如果土地、廠房是自有的,大約8、9成都申請納管了,但如果廠房或土地是租賃的就卡關重重。

有的地主擔心申請納管後,必須由申請工廠持續承租,將來無法轉租給別人,若房客倒閉或遷離,廠房就沒用了;也有地主希望合法化,讓土地能長期出租,卻礙於工廠主年事已高、改善廠房成本不划算,打算歇業而不願申請。

再者,申請納管後下一步必須花錢改善消防、廠房結構,地主和工廠主如何分攤費用也是爭議所在。雖然經濟部曾向各地方政府行文,第一階段申請納管不需要地主同意書和租賃契約,但進到第二階段改善工廠時,根本瞞不住地主。賴明宏坦言,協會也沒有辦法協助,必須由地主和工廠主私下協調,如果沒辦法納管,就只能歇業或遷廠了。

除此之外,讓房東不願意納管的真正關鍵原因是稅金。代辦新北市、桃園市違章工廠合法登記的陳俊憲直言,行之已久的實況是出租土地或廠房者大多沒有繳所得稅,而且還有複雜的二房東問題。新北一帶有許多地主先租土地給二房東,二房東蓋好鐵皮工廠後,再一間間出租,「我看過很多可憐的工廠主,想申請卻被二房東擋,二房東一度電跟工廠主收8塊錢,是台電的兩倍,有些大戶一個月收租就上千萬,都沒有繳稅,不希望浮上檯面。」

陳俊憲曾試著繞過二房東,和地主直接討論,被二房東發現後惡言相向,甚至威脅工廠主不租了,即便超過納管期限,工廠後續面臨斷水斷電和拆除,二房東也不怕,「他直接說就算不租你,還可以轉成倉庫,現在各地倉儲的需求量都很大。」交手多次,陳俊憲只能搖搖頭,請工廠主搬家,「這情況在五股、樹林、八里、林口一帶最嚴重。」

「我們談判過好幾次,大部分都鎩羽而歸,」陳俊憲的老闆、光多科技總經理曾錦香露出苦笑表示,二房東最難破解。早期在新北、桃園還沒發展時,二房東用一坪不到100元價格向地主租地,一簽就是10、20年,蓋好鐵皮工廠後出租,一轉手租金就暴漲到300~500元,「這種地有個特性,地主過世後分財產,土地持有者變多,不知道誰是決策者,租地的二房東反而權力變得很大,他租金也不是付給所有地主,而是幾個較有權力的地主,」曾錦香說,老一輩契約寫得不清不楚,加上持分多,後輩繼承土地也趕不走二房東。

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工廠主踴躍出席新北市政府舉辦的未登記工廠管理與輔導說明會中,最多疑問的是「地主不願意納管,該怎麼辦?」(攝影/鄭宇辰)
工廠主踴躍出席新北市政府舉辦的未登記工廠管理與輔導說明會中,最多疑問的是「地主不願意納管,該怎麼辦?」(攝影/鄭宇辰)
二房東的出現有其歷史脈絡,新北地主慧玲(化名)就指出,阿公那一代在新北種稻,但傳給父親後,政府在1990年代推動休耕政策
1980年代,台灣人稻米消費量減少,出口又不敵其他國家低價優勢,難以外銷,於是推動「稻米生產及稻田轉作計畫」,每期每分地給予2千5百元補助。
,恰好此時工業起飛,有人以一千多坪每月10萬元上下承租土地,一租就是15年,條件是會在上面蓋廠房出租,「這筆錢對我家是天降甘霖,休耕補助根本無法過活。」慧玲說,出租土地後家裡經濟才漸漸改善,其實也知道二房東轉租出去每個月可能收3、40萬,但老農沒有資金蓋廠房出租,也沒有能力管理工廠,這樣方式至少給了家裡固定收入。

二房東在台灣農村衰敗中崛起,如今成為這波納管政策中的阻礙,曾錦香認為,關鍵在公權力不彰,如果政府真的徹底執行2016年5月20日後興建的違章工廠斷水斷電、大力宣導未申請納管工廠也是一樣下場,二房東就比較會配合。

因為租賃而未申請納管的工廠有多少家?目前經濟部並沒有統計數字,新北市經濟發展局股長林郁芬透露,訪廠時的確很多地主不願意被納管,「很多工廠主都偷偷送件。」經發局管地上物,只能呼籲工廠主邀請地主來聽說明會,讓地主知道納管後,未來土地變更可以獲益;但經發局只有工廠資料,發公文只能給工廠,針對地主的輔導需仰賴土管單位,目前中央的確缺少對地主的說明和釋疑。

未納管原因二:違章工廠100年才查得完,業者存僥倖心態

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新北市柑園區聚集許多違章工廠,是新北市政府輔導納管的重點區域。(攝影/林彥廷)
新北市柑園區聚集許多違章工廠,是新北市政府輔導納管的重點區域。(攝影/林彥廷)

相較莫可奈何的租客,擁有土地的工廠主自主性強,也享有未來變更土地增值的利益,但政府過去的「前科」讓他們抱著僥倖心態。「過去一直沒申請,也經營得好好的,直到這次才感覺好像真的要強力執法,」一位在新北經營機械產業20多年的違章工廠主語帶不甘地說,仍在猶豫是否申請納管,因為納管後每年都要繳輔導金,現在利潤愈來愈薄,也不曉得下一代會不會接手。

前科之一是經濟部在2014年、2019年,兩度修法延長違章工廠納管關門時間,公信力大打折扣。第二項前科則是2019年《工輔法》修法時,以總統蔡英文首任就職時間2016年5月20日為限,在此之後的違章工廠視為新增建,無法納管,必須拆除或斷水斷電,卻始終未有效執行,違章工廠反而愈蓋愈多。

去年(2021)經濟部已提出1,640家待查處的新增建工廠清單,截至2021年12月31日,地方政府已經查處了1,443家、斷水斷電150家,但實際遠不止於此。長期關注違章工廠的地球公民基金會設置檢舉平台,並套疊農委會「農業及農地資源盤查結果查詢圖台」資料,發現全台前六大縣市違章工廠縣市,2017年後湧出的新增建違章工廠可能高達1.6萬家。

身為常跑第一線的代辦業者,曾錦香觀察,新增建的違章工廠仍層出不窮,只要看到整地、鋪水泥,就知道要蓋工廠了,柱子撐下去,一週就蓋好,政府如果不強力執法,違建就會持續蓋下去,既有業者也會觀望政府態度。她提到,曾有客戶申請納管還被朋友笑是冤大頭、政府根本不會抓;還有客戶申請了又撤件,他們費盡口舌勸說仍無效,因為他周遭朋友說不辦也沒事,不需要花這麼多錢。「政府真的要執法,別讓合法申請者覺得為什麼要花這冤枉錢。」

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納管、農地、違章工廠
過去政府未能有效落實法規,導致許多違章工廠對納管抱持觀望心態,外界認為需展現公權力,才能遏止新的違章工廠繼續在農地上滋長。(攝影/林彥廷)

然而第一線公務員經常面對巧婦難為無米之炊的沮喪。地球公民基金會山林國土組研究員賴沛蓮因接獲檢舉案件頻繁,經常致電各地方政府,但80%機率找不到地方承辦人員,「有承辦抱怨平均一週要出去稽查3、4天,甚至5天,回來還要處理各種文書」,第一次工廠無人回應,就得排第二次稽查,若人力不夠,只能以「大門深鎖,無人員出入」結案,有些公務員雖然會發文勒令停業,但後續沒有人力再去稽查,根本沒辦法落實。

地球公民基金會以彰化為例,目前縣府一年約處理51件未納管管工廠,54間疑似新增建工廠,若依現有稽查量能推估,要花50年才能完成所有未納管工廠的現場稽查,若加上新增建工廠,竟要105年才查得完,公務員天天加班過勞,地方政府卻沒有增加人力,讓第一線人員揹上效率不彰的黑鍋。

過去政府公權力遭挑戰,經常以沒有人力和經費來回應,然而2019年新修法後,申請納管的違章工廠,以及已取得特定工廠登記的工廠,都必須繳交納管輔導金或營運管理金
申請納管的違章工廠繳交的是納管輔導金,執行工廠改善計畫、取得特定工廠登記後,則繳交營運補導金,兩者收費一樣。
以彰化縣政府為例,截至2021年5月經濟部資料,共收取輔導金近4.5億,高居全台第一。輔導金可用來增聘人力處理,但彰化縣的人力編制卻僅有10人,比違章工廠數僅有彰化縣6成5的新北市少了一倍多人力,顯然彰化縣未充分運用輔導金的優勢,看不出解決違章工廠的魄力。

彰化縣政府對此回應是,輔導金仍須編列預算,通過議會審查才能運用。彰化縣經濟綠能發展處工業科長林其春表示,縣府處理違章工廠相關業務的編制正式人員約6人,後來又提報增加人力,目前共10人,人力還是不夠,大家都在加班,正在討論是否委外審理資料,或找已經退休的公務人員幫忙。不過他強調彰化縣沒有效率不彰的問題,目前納管數量5,400多家是全台第一。

彰化縣議員吳韋達曾在去年12月針對輔導金質詢,當時縣府經綠處回應只有從輔導金中編列水利工程改善1億元,至於拆除費用則要回歸到縣府原先編列的拆除預算,沒有從輔導金中編列。吳韋達辦公室指出,目前縣府收到的輔導金可能有7、8億了,但沒有提出這筆錢要怎麼用,縣府應編列更多查處人力,清查縣內所有違章工廠,特別是2016年520後新增建的工廠。

未納管原因三:改善工廠需百萬,小規模業者寧願放棄

另一個讓違章工廠申卻步的原因,則是取得合法化所需的資金問題。

《報導者》走訪新北市鶯歌一處違章工廠,佔地約百坪的小鐵皮廠裡,老闆娘用水柱仔細刷洗著鋼管,在從事鋼管機械買賣30多年後,這是她最後一批訂單了。「這兩年原料成本漲了快一半,市場競爭又激烈,納管還要花很多錢,輔導金每年2萬多,我乾脆收一收。」她指著工廠內的加工機械表示,這些都已經找到買主了,很快就要來載走。至於之後是否要出去找工作,她搖搖頭說,現在還不知道怎麼辦。

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新北市鶯歌區合法工廠旁邊,蓋滿鐵皮搭成的的違章工廠,因納管需投入百萬成本,有工廠主索性不納管,直接結束營業。圖為準備搬遷的廠家內部。(攝影/林彥廷)
新北市鶯歌區合法工廠旁邊,蓋滿鐵皮搭成的的違章工廠,因納管需投入百萬成本,有工廠主索性不納管,直接結束營業。圖為準備搬遷的廠家內部。(攝影/林彥廷)
彰化縣田園工廠創新協會理事長呂明炎在彰化從事食品業,原本的未登記工廠已經進到就地合法的最後一個階段──用地變更。呂明炎的近3,000坪廠房已投入400、500萬改善,用地變更預估需繳納2,000多萬元回饋金
《農業發展條例》第 12 條規定,農業用地變更非農業使用,應視其性質繳交回饋金,目的是為了反應農地價值損失、避免優良農地流失。
,不過他說彰化土地已經相對便宜,一坪約1萬元,北部一坪回饋金就要4、5萬元,對於傳統產業、下一代沒有要繼承家業的工廠而言,的確需要考慮再三。

違章工廠從納管到取得合法身分,大致經歷四個階段,每一階段都有成本。

違章工廠申請合法化增加的成本

《報導者》訪談代辦業者與工廠,以500~600平方公尺廠房,建築成本約500萬元為例,列舉違章工廠合法化所需的基本花費(尚未列入廠房需拆除、與農田需保持1.5公尺隔離綠帶所需的費用):

第一階段:申請納管

  • 納管輔導金:3.5萬/年

第二階段:工廠改善

  • 納管輔導金:3.5萬/年
  • 消防設備:約60萬元
  • 建築物結構安全鑑定:至少5萬
  • 廢汙水處理:至少5千元/月

第三階段:申請特定工廠登記

  • 營運管理金:3.5萬/年
  • 登記規費:5千元

第四階段:申請土地、建物合法

  • 補工廠建照、使用執照:至少50萬
  • 土地變更回饋金:公告地價50%

註:在取得建物、土地合法使用文件前,每年須持續繳納管輔導金或營運管理金

資料來源:經濟部、工廠和代辦業者訪談

以150~180坪廠房、建築成本約500萬元為例,第一階段申請納管每年就要支出3.5萬元輔導金,第二階段必須執行工廠改善計畫,起碼包括消防、環保、建築改善。

以消防來說,150坪廠房一定要有消防栓、偵煙、排煙、廣播設備、緊急發電機,至少要支付50、60萬元。其他如廠房的建築結構安全改善和鑑定,補申請工廠建照、使用執照等等,也是不小的開銷,以10年計算,基本費用200萬起跳。

這些花費固然可觀,但最大開銷在於最後將地目從「農牧用地」,變更成可營運工廠的「特定目的事業用地」,須繳納公告地價50%回饋金,「有碰過客戶要繳3,000萬!」不過曾錦香指出,這塊土地變更後可能增值到3、4億,這樣看來繳3,000萬也非常合理,有獲益本就要繳出相對的回饋。只是對於資金有限的小規模工廠而言,土地利益還沒看到,就得先花費200、300萬費用,也是不小的壓力。

成功大學都市計劃學系助理教授閻永祺長期研究產業用地,4年前開始參與嘉義縣市、南投縣違章工廠的清查與後續輔導工作,他發現嘉義地區的工廠規模較小,以330平方公尺(百坪)的廠房最多,許多是2~3人的家庭工廠,從事的多半是簡單低汙染的金屬加工製品業、機械設備業、木竹製品業與食品製造業居多,目前沒有申請納管的多半是規模較小、經營不佳、地主不同意納管的工廠,也只能做一天是一天,「對於因退場伴隨的社會問題,政府應有配套思考。」

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新北市鶯歌區合法工廠旁的違章工廠廠區,規模僅100~200坪,因資金不足只能歇業,未來的社會問題值得關注。圖為準備搬遷的廠家內部。(攝影/林彥廷)
新北市鶯歌區合法工廠旁的違章工廠廠區,規模僅100~200坪,因資金不足只能歇業,未來的社會問題值得關注。圖為準備搬遷的廠家內部。(攝影/林彥廷)

納管只是起點,清查才是長期抗戰

由於納管期限3月19日適逢週六,經濟部已行文給各地方政府延到3月21日,目前各地方政府都在全力衝刺。新北市經發局從以往一天3件的申請量,到2022年開始每天高達40~60件,彰化縣也呈現翻倍的申請量,許多地方政府只要求工廠主提出納管申請書,廠房面積、用電量,甚至連身分證都可以之後再補。經濟部規定申請後有半年補件時間,因此必須到今年9月底,才能計算出通過納管的工廠數總數。

這也意味地方政府必須在半年內先將審查資料看過一輪,先剔除掉2016年5月20日後新增建的違章工廠、中高汙染、位於特殊區域無法申請者,而確認納管申請通過的工廠,必須在2023年3月19日前提出改善計畫給地方政府審查,對已經常年加班的承辦人員而言,還有多少量能審查,備受外界質疑。

地球公民基金會研究員蔡佳昇就觀察到,有廠商把申請納管當作保護傘,甚至填載不實資料。2021年彰化縣埔心鄉一處鑄造廠被居民檢舉後,縣府回覆表示「該廠已經申請納管」,但這家工廠明明屬於中高汙染,無法申請納管,卻謊稱是「低汙染」,以「申請中」的狀態,成為縣府稽查中高汙染工廠的漏網之魚。

去年《報導者》至彰化採訪一名中高汙染工廠時,工廠主人也大喇喇表示,「會不會被列入中高汙染工廠,就看你當時怎麼勾」,若登記的營業項目沒有勾選到中高汙染,就會被視為低汙染,納管儼然成了護身符。

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全台至少有4.5萬家在農地上的違章工廠,稽查人力卻遠遠不足,是否能有效執法備受外界質疑。(攝影/林彥廷)
全台至少有4.5萬家在農地上的違章工廠,稽查人力卻遠遠不足,是否能有效執法備受外界質疑。(攝影/林彥廷)

新北市經發局工商登記科科長吳明琪負責書面審查,她指出大約有幾種樣態會到現場稽查,一個是工廠自編門牌,跟民政單位比對後有出入,或者可能有汙染疑慮的金屬處理;第一線稽查的工業發展科科長柯天祥則表示,通常會兩人一起去,資深的帶菜鳥,傳承經驗,才能看出現場狀況,新北市稽查人員流動較低,有人年資20多年,對產業暸若指掌。

不過新北市是其中比較好的案例。賴沛蓮透露,許多縣市政府的承辦人員直說接獲檢舉壓力很大,「有一半的人調離、請假或離職,真的是喘不過氣。」

光是審查納管工廠就讓地方政府職員忙翻天,同時未納管的違章工廠仍需清查、發公文,才能進一步斷水斷電、拆除。地球公民基金會呼籲,在量能有限的情況下,中央和地方必須訂出優先清查的未納管工廠順序,例如曾有汙染紀錄者、面積達千坪以上、汙染風險較高者,訂定查處目標,並定期公開,供外界檢視。閻永棋則建議,由於各地方工廠樣態不同,經濟部只需要訂出期限,設定每個縣市需要達到的清查數量,各地方政府就會動起來。

但究竟哪些工廠必須優先執行,新北和彰化縣府都表示,須等經濟部進一步發文交代優先順序,才能執行後續措施,目前未收到相關資訊。經濟部中部辦公室科長陳幸宜則表示,目前預估最後可能有1萬家左右不會來納管,預計3月底發布盤點資訊,列出各縣市有多少未納管工廠、如何處理、優先查處順序,會盤點地方政府執法量能,但目前還無法確定優先順序。

納管只是違章工廠起點,後續清查和輔導改善才是長期抗戰。與此同時,企圖違法偷蓋的工廠仍蠢蠢欲動,等著看政府的鞭子伸到哪裡,若政府沒有善用輔導金,增加審查和斷水斷電效率,將會讓登載不實的違章工廠持續危害農地,新增建工廠也更有恃無恐。

索引
未納管原因一:地主、二房東不願意,工廠主無法申請
未納管原因二:違章工廠100年才查得完,業者存僥倖心態
未納管原因三:改善工廠需百萬,小規模業者寧願放棄
納管只是起點,清查才是長期抗戰

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