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【投書】農地工廠訪調表能呈現真相嗎?一個政府委託訪視員的田野筆記

位於鹿港的農地工廠。(攝影/曾原信)

《工廠管理輔導法》修正案去年(2019)7月24日公布後,政府開始全面納管、就地輔導農地工廠。去年9月,我有機會以未登記工廠訪視記錄員的身分,一窺農地工廠實況,也看到了很多理想與現實的差距。

此時,《工輔法》、未登記工廠不再只是課堂上簡略提起的名詞,置身現場,我得以親眼目睹一份政府委託調查,用以做為下一步政策決行依據,卻又被各界視為官商護庇、縱容老舊工業的輔導計畫普查,在訪問調查最前端便已出現難以考證的紕漏;最終,呈現到官員面前的調查表,如同滴漏殆盡的沙漏,僅剩一盤難以辨識真相的散沙。

農地工廠實況:黑煙、水泥與機械,以租地之名巧妙規避

我們拿著政府根據土地位置的制式表格、將農用坵塊
意指農地重劃後、臨路的長條形或方正土地。
位置圖與實際地圖進行套疊、概略安排每日出訪的路線,直接看到都市近郊地區的土地利用現況。

一幕幕場景,不管是大型坵塊上的那台挖土機與一旁待切割的水泥塊、一個個向上堆疊的黑色輪胎或彈簧床架、機器裝箱後待轉送各地的加工化妝品、甚至是沾黏機油褐黃液體的五金,都顛覆我對農地的想像。原以為農地大概就是在鄉村地區看到的幾種可能性:作為農用、或是長草待售,事實上卻遠不只如此。

這些被劃定為農業區的土地,有的是農用地主直接將土地轉為廠區使用,有的則是出租農地。具有所有權的地址,有廠主想就此變更地目、轉取差價,卻不想成為政府納管對象。

「謝謝你們來啊!我有看到新聞,就在等這個法律的。請問簽名之後,還有什麼需要我們配合的?」 「這地不是我們的,我們只是承租這塊地,地的問題要問地主。」 「老闆還沒回來,請先離開、不要拍照。」

有的工廠迫不及待想知道怎麼申請輔導,有的工廠則並不希望成為政府的管轄範圍之一,更有工廠老闆娘見到我們穿著代表政府行使公權力的黃色背心,便想支開我們。

公權力之於這些幾十年都躲在暗處的工廠,像是打開塵封已久的潘朵拉盒子,而我們就像受命撢開盒子上灰塵的小匠人,撢多了,就是滿頭鼻子灰。

其中,印象最深刻的是:我們拜訪一間上市公司,它在這裡的工廠,只有將主建築的土地使用變更做為工業用地;主建築後方,還有大片置放工程設備處、機台運作、倉儲用地全都是租賃的農用地。由於該公司買地興建主要建物、亦如實變更地目為工業區,「後面就都是租的,地目上我們管不著。」黑煙、水泥地、機械與貨車,以租用為名,巧妙規避。

按件計酬的外包結果:訪調表內容總是「讓雙方滿意」

與其說自己是奉命行事的匠人,我覺得自己其實更像幫兇。在面會一個個工廠廠主的過程中,我們總是能在訪視調查表寫出令雙方滿意的答案──廠主願意簽名,我們也填寫好不會被退件的登記表。

「我不想被納管,子女不願接手的這個工廠也即將熄燈。」一旦這些未登記工廠成為政府納管的對象,廠主便必須添購消防等符合工廠合法營運的安全措施。對於這些不想花錢進入工業區、在農地上殘喘的工廠,廠主大多期待政府眼不見為淨;但若據實填寫,而廠主不願簽名,將成為訪調表上的缺漏,這是按件計酬的承包商無法接受的結果。於是,改寫為倉儲使用、並且選擇拍攝工廠裡的車庫、貨櫃等做為倉儲示意照,就能促成受訪者願意簽名、第一線人員可以交差、同時讓沒有到現地的檢查人員無從考證的完美策略。

政府將訪問調查工作外包給學術單位或民間,以填寫完成的坵塊調查份數,做為給付的報酬依據。而承接政府調查案的單位、第一線的訪調人員,無一不以將制式的坵塊調查表填寫完整為目的,「反正我們的工作就是想辦法完成調查表,讓其完整到不會被退件」,至於其真實性,並不是多數人員的首要考量。

行政院強調,《工輔法》修正案「以全面納管、就地輔導為原則」,但在執行上是以「就轄區內未登記工廠擬訂管理輔導計畫」這樣較為模糊、交由地方決行的方式為之。

我曾問過系上學長:如果將農地上的未登記工廠就地合法輔導,這樣無非是變相鼓勵其他工廠老闆非法行事,反正日久數量一多,便有機會成為贏家。學長的回答是:「目前對於未來的處理辦法還沒出來,政府現在只是要我們大範圍普查,視情況再做下一步動作。」

只是,在政府決定下一步動作之前,承接標案單位既要大範圍調查,又要檢查調查表填寫是否完整、有無檢附數量充足的照片,好幾千份的訪調表更必須在5個月內調查完成,幾乎沒有心力研判調查表填寫內容是否屬實。

政策漏網之魚:人情之下,持續運作的小工廠

《工輔法》目的在於管理及輔導農地違章工廠,從2001年開始增修條文。同時,也因為同年《農業發展條例》修法通過,開放非農民身分者也可購買農地,大量農地工廠、農舍等建築遍地開花。從未登記、臨時工廠登記、特定工廠登記等身分,這些農地上的未登工廠在一次次的修法與輔導中,取得合法工廠的身分。

訪查的過程中,不少注意時事、工廠裡掛著政黨後援會成員匾額的工廠廠主,面帶笑容地在訪視調查表上簽下自己的名字,等待「輔導」後就可合法。

另一些租用農地或規模較小的工廠廠主,有的是資本不夠、有的則是所屬產業已走入黃昏,他們無法或不願承擔政府納管後鉅額的消防安全設施等支出──這樣的工廠在人情溝通之下,部分會被註記成倉儲使用、或是以面積小於《工輔法》所規範的工廠等理由迴避。(而在商業區裡的小型未登記工廠,則不在此次的列管範圍中;且土地使用分區裡的商業區地價高於工業區,因此多被填寫為住家。)

沒有隨著第一線實況滾動式的邊施行邊修正、「上梁不正下梁歪」的訪調表,讓這些農地上的未登記工廠,再次成為政策裡的漏網之魚。

當違章工廠贏得續命丸,瀕危台灣土地環境如何搶救?

政府顧及農地未登記工廠裡數十萬員工的飯碗,使用不同名目與措施不斷為這些工廠續命。這些工廠,如同垂死之人插著氧氣管,逐步邁向死亡,或是終於等到救命仙丹。

畢竟,政府若要求為數驚人的農地工廠全數遷移,實際執行上多有困難:一來現有的工業區將供不應求,二來,早已遭人為過度開發的土地也難以回復成農用地力。然而,《工輔法》之於農地上違章工廠的限制卻十分寬鬆,舉凡制定《低污染認定基準》、普查符合納管條件的未登記工廠等作為,都是朝「就地納管」的大方向上,讓他們得以續存。

不可忽視的是,這些違章工廠也持續對環境造成影響:未來,農業區上將有機會出現零星分布的工業地、打破原有的土地使用分區,致使國土破碎化。此外,允許農地上的違章工廠就地納管,形同變相懲罰那些守法、在工業區設廠的企業。

當政府運用各種法條讓這些協助經濟起飛的工廠「無限續命」的同時,尚在學習的我們,聽著老師在講臺上諄諄教誨如何成為一個顧及環境永續及人本的規劃師。然而,我們該問的是,連一份農地工廠訪調表都可以在第一線刻意變調,並且不受察覺,那麼政府作為以公權力監督的角色,未來在納管的大方向上,究竟能撥開多少灰煙,看清「受輔導」的工廠對環境造成多大程度的汙染?

這些未登記的農地工廠固然面臨生計問題,但是,台灣環境生態也性命垂危的插著氧氣管,而又有誰,看見並且為台灣的永續發展找尋解藥?

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