評論

吳沅諭/前瞻計畫應導正產業用地管理,正視氣候變遷下的糧食安全

彰化鹿港頂番婆地區空拍圖,農布遍布工廠,並有大量農地因重金屬汙染而休耕。(攝影/蔡嘉陽/彰化縣環境保護聯盟)

蔡英文政府上台後最重要的計畫──前瞻基礎建設,於2017年推出後至今已逾3年,從開始的「軌道」、「水環境」、「綠能」、「數位」、「城鄉」等五大建設,陸續再擴充因應「少子化」建設、「食安」建設,以及「人才培育促進」建設,8項建設編列8年8,824億的特別預算,是蔡政府任內最大筆的特別預算支出,上個月(10月)起,立法院開始審查第三期兩年編列的2,300億預算。

這筆來自廣大納稅人的錢能否被妥善的花用,關乎台灣未來30年國家發展需要的基礎建設,地球公民基金會與《報導者》合作,從台灣過去經濟發展的脈絡梳理,整理過去3年前瞻計畫的不足,檢視現有的二年2,300億計畫中的疏漏,陸續推出因應氣候變遷、城鄉建設、綠能建設及綠色運輸的系列評論,提供真正具有前瞻思維並可具體落實的方向,做為監督政策與人民納稅錢的指標。

2020年是辛苦的一年,各地災情不斷傳出:中國長江、黃河流域爆發洪災,至少有600萬公頃農地受災,114萬公頃絕產,影響中國4成飲食人口;北非出現近40年來最嚴重的乾旱,埃及、摩洛哥紛紛積極購糧;印度與中國境內大批蝗蟲過境,造成糧食減產。聯合國世界糧食計畫署(WFP)今年4月就警告,疫情加重糧荒,2020年全球糧荒人口可能高達2.65億人。

農地被消失、缺水夾攻,台灣需正視糧荒威脅

COVID-19(又稱新冠肺炎、武漢肺炎)疫情嚴峻,歐美各國進入封城或半鎖國狀態,各國搶糧不斷,作為一個天然資源有限的島國,糧食自給率更形重要。然而,台灣的糧食自給率在加入世界貿易組織(World Trade Organization,WTO)
台灣於2002年元月以「台灣、澎湖、金門、馬祖個別關稅領域」名義正式加入WTO。
後,一直落在30~35%之間,這代表台灣人的糧食來源有7成仰賴進口的食物,一旦國際貿易供應鏈出狀況、糧食生產大國禁止出口,台灣就可能面臨糧荒。

目前,台灣農地已有1.4萬公頃被違規占用,且近3年每年以500公頃速度新增,如加上各縣市規劃的國土計畫來看,全國農地維護總量將低於65萬公頃,無法達成行政院與內政部期望的「保留74~81萬公頃農地」目標,10萬公頃以上的農地被消失。而各式違規使用散落在農地間,造成農地破碎化,又再傷害農業生產的效率。

中研院環境變遷中心在2018年報告中指出,未來氣候變遷將使台灣的颱風大幅度減少,豐水季的時節只要颱風不來,下半年極有可能發生缺水。今年6月至今降雨異常,1~10月無颱風登陸台灣,嚴重缺水,10月15日農委會無預警宣布桃竹苗農地停灌,受影響的農田約1.9萬公頃,其中水稻占1.3萬公頃,其他作物佔6,000公頃,估計受影響的農民超過2萬5,000人,重創農業耕作,農民無法收成。

前瞻基礎建設計畫的願景,是永續發展的台灣、是因應氣候變遷而編列的特別預算。在缺水與疫情兩面夾攻當下,糧食安全與足夠的農地面積、乾淨的土壤與水源息息相關,但前瞻計畫不僅沒有投資於這些項目,反而造成了農地流失。因此,產業用地正常使用,不讓農地白白犧牲、維護現有優良農地「農地農用」、更有效、合理及公平的使用水資源、提升糧食自給率達40%國家目標,是台灣面對氣候變遷與疫情的重大課題!

190億前瞻經費,應優先遏止工業侵蝕農地

在前瞻計畫的城鄉建設中,「開發在地型產業園區計畫」是為期4年的計畫,總預算190億元,第一期補助新增27處產業園區、88件既有工業區公共設施改善,第二期計畫目標,除了改善既有工業區公共設施、設置平價產業園區、更新老舊加工出口區外,還要加速「中南部產業園區開發方案」9處台糖農地開發工業區的進程。

經濟部表示,台商設廠需求猛烈,加上極需用地收攏農地工廠,直到2036年,全台至少有3,311公頃的工業用地需求。然而,工業區的開發是否真能吸引台商回流生產?亦或淪為屯地炒作?政府應先解決工業用地炒作與閒置問題,而非本末倒置,用前瞻預算來補助台糖農地開發成工業區。

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農水農用。陳情。行政院。糧食安全
今年10月農委會無預警宣布桃竹苗農地停灌,農民前往行政院訴求「缺水是天災,停灌是人禍,農民拒絕一再被犧牲」。(攝影/余志偉)

還有,這些新的工業區如果還是延續過往的環境標準,恐怕只會增加水、電需求,造成空汙、水汙與廢棄物等環境負荷。根據學者推估,全台因為工業廢水排入灌溉渠道、有高度重金屬汙染風險的農地高達1.5萬公頃;13萬家農地違章工廠,更侵占了1.4萬公頃的農地,造成農地的破碎化與汙染風險,衝擊糧食安全。

這凸顯了台灣極需有遠見的國土規劃,全新前瞻的治理模式,很需要公共投資的挹注。因此,我們建議前瞻的城鄉建設的「開發在地型產業園區計畫」190億元應優先用於:

一、原價買回閒置用地,釋放工業土地

台灣工業用地因價格奇高,廠商望地卻步,也讓政府以缺地為由,持續開發工業用地。緊鄰都市的工業區因有著充裕勞動力,往往是廠商眼中優良區位。然而,許多財閥著眼於未來變更為住商用地的可能,大量購入都市旁工業用地,待價而沽,造成都市周遭工業區雖銷售一空,但不少卻是閒置土地。

經濟部應公開全台工業用地閒置情形,運用前瞻預算,建立原價買回閒置用地機制,釋放工業土地,抑制土地炒作,減少新闢工業區的需求。

二、補齊各縣市新增建工廠拆除經費

由於地方政府未落實拆除農地上的新增建工廠,使得農地持續被視作潛在工業用地,也削減工廠進駐工業區的意願。

各地方政府往往以議會刪減拆除經費為擋箭牌,表示經費不足無法執行拆除。以彰化縣來說,一年拆除違建的經費只有100萬,能拆除的數量也只有4~5件。對此,前瞻預算應該要補齊地方政府拆除農地違章工廠的預算,專款專用,讓落實2016年520件新增建農地違章工廠即報即拆,再無任何藉口。如此,才能遏止農地流失,守護農業生產用地,因應全球氣候變遷問題。

三、投資循環經濟,改善工業汙染

現行「開發在地型產業園區計畫」雖將循環經濟列為計畫目標,但卻沒有具體操作內容。各地方政府申請強化地方工業區公設補助,卻主要用來修補馬路與維護汙水設施。

我們主張循環經濟落實在工業區管理,舉例來說:需大量用水的電鍍業,必須提升用水效率與廢水再利用率,努力達到零排放目標,以因應極端氣候下的缺水風險;染整業為降低碳排放,也須從燃煤蒸氣鍋爐轉型成汽電共生。前述這些因應循環經濟、氣候變遷的生產設備與基礎設施,都應該優先納入前瞻計畫的補助項目。

而對於「開發在地型產業園區計畫」,我們主張透過開發產業園區計畫設置的專案辦公室釐清進駐廠商需求,避免工業區炒作。首先,因為廠商的特性不同,會有不同的用地需求,如農地工廠資本額小、土地坵塊小、勞動力需求大,收攏農地工廠的新闢工業區,必須考量這些因素;其次,開闢工業區前,應該要有廠商確定投資與確定營運的證明;第三,專案辦公室可以接受廠商團報開發,並事前確認廠商設廠計畫來規畫公共設施,確保符合設廠需求。

守住糧食安全,才是真前瞻

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宜蘭農地。瞻計畫應導正產業用地管理,正視氣候變遷下的糧食安全
如何守住農地,守住農水,守住糧食,需要廣大民眾一同努力。(圖/地球公民基金會提供)

全球因土地利用不當導致的溫室氣體排放約占24%,在氣候變遷愈加嚴峻的時刻,我們更應當審慎評估工業區土地的開發需求,盡量維持農業生產環境完整。同時,工業區的開發管理,不只是狹義的工業區內的管理,還要考慮如何遏止工業工廠持續溢散至農地。

前瞻計畫應投資於合宜良善的工業用地規劃與管理,守護農地與糧食生產環境,建立以循環經濟的生產系統模式,才是真前瞻。

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