追蹤報導

【工輔法修法週年進度追蹤】逾萬違章工廠身分未清查、拆除進度零增加、未登工廠申請納管比例低於1成

備受爭議的《工廠管理輔導法》去年(2019)6月27日三讀通過,低汙染違章工廠輔導合法期限再延20年,經濟部並宣示,2016年5月20日後新增建的違章工廠會「即報即拆」,公開進度讓資訊透明。

修法完成一年,《報導者》追蹤卻發現,官方公布的即報即拆工廠數量仍停留在2018年的16家、零增加;去年底經濟部砸了7,500萬預算,讓各地方政府清查轄內所有未登記工廠,其中卻有將近一半的1萬6千家疑似違章工廠仍「身分不明」,政府根本搞不清何時興建?產業類別?是不是高汙染?更遑論後續要拆除或輔導合法。而未登記工廠申請納管比例僅5.9%,合法化代辦費用動輒要百萬。違章的迄今查不清、合法的也困難重重,修法之後,優良農地遭中高汙染和違規工廠的威脅絲毫未減。

農委會統計,全台農地有13萬家違章工廠,其中經濟部統計約有4萬2,378家達到需要登記的規模。2010年經濟部修《工輔法》,給予違章工廠8年輔導合法期限;2014年再度修法,延長到2020年6月2日,直到2019年卻僅有46家輔導合法。

去年朝野立委難得有共識,10年內第三度修正《工輔法》,再將輔導時間一口氣延了20年,新法在今年3月20日公告上路。但《報導者》追蹤發現,公部門在盤點清查違章工廠數量、即報即拆、納管進度、中高汙染和農產業群聚區遷廠計畫等五大層面,規劃都持續牛步,農地失血依舊止不住。

《工輔法》修法週年,執行進度五大牛步

牛步一:清查效率不彰

  • 經濟部年花7,500萬清查全台4萬多家違章工廠,其中近4成的16,077家屬於「待分類確認」,查不清何時興建、是否有高汙染

牛步二:即報即拆零進度

  • 2016年520大限後興建的466家工廠必須拆除且公開處理進度,但政府資訊卻停留在2018年拆除的16家工廠,520大限後新建的違章工廠,即報即拆、斷水斷電數量零公開
  • 2017年設立交代拆除進度的「拆除農地新增違規工廠行動平台」,後來也消失

牛步三:納管申請率低

  • 低汙染的未登記工廠須在《工輔法》施行2年內申請納管,但17,365家未登記工廠,目前只有1,031家申請,比例僅5.9%

牛步四:地目變更子法難產

  • 違章工廠若要完全合法,需變更地目為「特定目的事業用地」,但相關的子法還未公布,包括外界最關心的回饋金,是否比現行農委會規定的50%還要少?

牛步五:中高汙染遷廠未輔導

  • 全台中高汙染工廠,314家已取得「臨時工廠登記」、 1,153家尚未登記,皆不能就地輔導合法,但中央和地方至今拿不出遷廠或關廠的輔導計畫
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《工輔法》修法週年,仍有1.6萬違章工廠身分未清查。(攝影/林彥廷)

牛步一:全台4萬違章工廠,近4成汙染等級、興建時間無人知

《工輔法》規定,未登記工廠要在2年內申請納管,並以總統蔡英文上任的2016年5月20日為界,在這之後新增建的工廠無法申請納管,必須強制拆除,然而全台到底有多少家工廠要拆除、輔導合法,或強制遷移,《工輔法》歷經3次、累計超過10年修正,經濟部卻到現在都還沒有掌握確切數字,也沒有對外界說明清楚。

時代力量立委邱顯智今年5月29日,在立法院施政報告總質詢時,出示經濟部提供的「未登記工廠分類管理統計表」披露,全台共有4萬2,378家工廠達到登記條件卻未登記的違章工廠,只有近2成在上一波修法前,經輔導取得「臨時工廠登記」,其餘高達3萬5千家迄今未申請登記。

經濟部為了弄清楚這3萬5千家未登記工廠到底從事什麼產業、屬於低或中高汙染、興建時間是否在2016年5月20日拆遷大限之前,去年底從前瞻計畫的預算中編出7,500萬,補助各地方政府清查。

調查結果卻有高達將近一半、共16,077家被歸類為「待分類確認」。經濟部的說法是這些疑似為工廠的建築,因大門深鎖、拒絕訪視,或者地方政府未能辨識歸類,所以無法提供區位、面積及產業種類統計資料。

身分不明者,難以強制再度清查?

也就是說,《工輔法》修法後至今已一年,仍有近一半工廠妾身未明,經濟部和各地方政府不知道自己要輔導就地合法的工廠有幾家、哪些要即報即拆、工廠對土地的汙染程度為何。

對此,長期關心違章工廠的時代力量黨團助理林莊周覺得不可思議,他認為雖然政府預算有限,但將近一半工廠身分都是待確認,「實在太多了」,這會使得政府無法掌握違章工廠樣態;例如目前經濟部公布520大限後新建的違章工廠只有466家,但這16,077家待確認工廠,有多少是520大限後新蓋的,至今仍是謎,也不知道經濟部是否還會再編預算補助清查。林莊周表示,之後會再持續發文給經濟部,監督地方政府清查狀況。

經濟部中部辦公室科長李信融指出,會請地方政府再度清查,「看能不能年底前完成。」但他也表示,中央沒有經費,不會補助,地方政府納管違章工廠後,會收取規費,可以利用這些規費來清查。

但若地方政府清查不力,中央是否有強制做法?李信融沒有正面回答,僅表示經濟部和地方政府會定期召開「工廠管理輔導會報」,要求地方政府要清查,「如果沒弄清楚,他們(地方政府)怎麼管?」

牛步二:說好的「即報即拆」,官方進度看不見、民團投訴接不完

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2019年修法時,行政院屢次對外強調,520大限後新增建的工廠「即報即拆」,絕不寬貸。一年後,經濟部卻遲遲未公布全台拆了多少間違章工廠、斷水斷電進度。(攝影/林彥廷)

去年《工輔法》修法,大幅放寬到2016年5月20日前設立的違章工廠,在符合一定條件下都可以申請納管。

這次大幅放寬引起外界疑慮棄守農地,當時行政院長蘇貞昌和經濟部長沈榮津、農委會主委陳吉仲為了安撫民心,屢次對外強調,520大限後新增建的工廠「即報即拆」,絕不寬貸。甚至在《工輔法》母法中修訂了多項配套條文,例如過去地方若不拆除工廠,法條中只載明「得」斷水斷電,沒有強制力,這次直接修為「應」,賦予更高的責任,若地方政府怠惰不作為,中央主管機關得斷水斷電,另外也在母法中要求中央主管機關「應」定期上網公告斷水斷電、拆除進度。目的便是透過公開資料,給予地方政府拆除壓力。

種種強力措施似乎都宣誓著執政團隊的決心,言猶在耳,修法一年後,經濟部卻遲遲未公布全台拆了多少間違章工廠、斷水斷電進度。

根據經濟部資料,520大限後新增建的違章工廠共有466家,2017年農委會首次對外公布優先拆除的17間違章工廠名單,但之後拆了16家,一家因為被認定為農舍而沒拆除,並允諾2018年4月會再公布下一波。但直到現在,第二波拆除名單仍只聞樓梯響,甚至農委會2017年設立用來交代拆除進度的「拆除農地新增違規工廠行動平台」(https://afcs.nalrcs.org/web/violation_panel),後來也黯然消失。自2019年《工輔法》修法後,農委會轉趨低調,承辦人員均表示,相關公告事宜須交由主管機關經濟部公布。

「定期」公告?法規藏有模糊空間

過去「拆除農地新增違規工廠行動平台」不時更新即報即拆執行情形,包括拆除的工廠數量、所在縣市,執行狀態是勒令停工/罰鍰、斷水斷電、拆除完成,達成率多少等等,所有縣市的作為一目了然,讓全民共同監督。

長期關注違章工廠議題的地球公民基金會山林國土組研究員蔡佳昇批評,新修正的《工輔法》要求主管機關定期公告即報即拆進度,經濟部不僅沒做到,連先前公開的網站都消失,資訊透明根本是說假的。

彰化縣田園工廠創新協會理事長呂明炎在上一波修法就配合政府、取得臨時工廠登記證,他也批評,2016年後新增的工廠不少,若政府無法落實執法,修這麼多法就沒意義了,以後只會愈蓋愈多。

魔鬼就藏在細節裡。一名中央官員私下表示,法條中的「定期」到底是多久,有解釋空間;由於規定得不夠細,經濟部可以自行解釋時間間隔,或許半年才公開一次。

經濟部對外不斷強調,拆除是地方政府權責,有一定法治程序要走,不過李信融也透露,2019年底至今,已有7家工廠被經濟部斷水斷電,確切數字目前正在彙整地方政府呈報上來的資料,預計7月會公開斷水斷電的工廠數量、拆除件數,每3個月更新一次。

《工輔法》雖規定地方政府若「一定期限」內不作為,經濟部可以代為斷水斷電,但是「一定期限」是多久,法條卻未明定。李信融解釋,斷水斷電和拆除有一定程序,要先去現場勘查,給業者陳述時間,中央代為斷水斷電前也要再去勘查一次,至少1、2個月跑不掉。

環團自設檢舉網站、追拆除進度

然而,正是法規上這些模糊空間,讓環團質疑地方政府和中央沒有心解決新增建違章工廠問題。為了彌補政府執行力不足,3月底,地球公民基金會架設網站,發起「農地違章工廠回報行動」,收到的各地回報數量已破百件,基金會山林國土組專員吳沅諭每天都會收到熱心民眾用網站系統、電話、通訊軟體傳來的各式檢舉照片。她趁著走訪工廠的車程,一邊回著訊息,一邊向我們自嘲,地球公民基金會彷彿變成政府角色,「連代辦業者也來檢舉」,因為這些新增建工廠一直蓋起來,配合政府走向合法的業者彷彿冤大頭。

地球公民基金會經篩選後向經濟部檢舉了57件,但目前僅有一間自拆,剩下的都只有列管排拆;他們三番兩次打電話關切,得到的答案依舊只有排拆。只是每個地方政府有自己優先拆除的違章建築順序,通常影響到公安會優先拆,不一定是農地工廠,拆除順序也牽涉到地方政治,往往一句「排拆中」,就沒有後續進度。

蔡佳昇則強調,公開資料不是找政府麻煩,而是讓全民協助政府盯緊新增建違章工廠,經濟部除了要加快腳步公開新增建工廠樣態,更重要的是公布內容不能只有單純的數字,而是要告知在哪個縣市、經營的產業內容、已經斷水斷電有幾家、哪些進入排拆程序、已經拆了幾家,並標註日期時間,讓大眾檢視各地執法進度。經濟部4月底和縣市政府開的工輔會報,理應就要查核各縣市拆除進度,卻無消無息。

「最根本就是像警方辦案一樣,給每件案子案號,持續追蹤更新,」長期關注國土計畫的政治大學地政學系教授戴秀雄認為,民間團體在做的事就是政府應該要做的,有追蹤查核機制,公務員才會有壓力,而且壓力應該要回到地方政府頭上。

戴秀雄嚴詞批判,地方公務人員不作為早已違法,拆除農地違章工廠的法源依據是《區域計畫法》21條違反土地使用分區,只有地方政府可以拆,還能要求當事人付拆除費用,地方政府除了對違章工廠開出罰鍰,也必須同時要求限期改善、恢復原狀,而非只有罰鍰了事,「一直說有開罰卻不拆除,或是沒有清查執行、雙手一攤說沒錢拆,都可以報給監察院糾舉、彈劾。」

牛步三:未登記工廠申請納管僅1,031家、不到1成

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無論未登記的違章工廠是受限經濟因素難以申請納管,或打算以拖待變等政府來拆,以目前的納管進度來看,環團擔憂會因執行不力,屆時又要再次修法放寬申請期限。(攝影/林彥廷)
除了迫在眉睫的新增建違章工廠即報即拆,《工輔法》規定,已經取得「臨時登記」的低汙染工廠,須在新法上路
《工輔法》修法後,於2020年3月20日正式上路。
2年內申請「特定工廠登記」,中高汙染工廠則要再實地勘查審核。之前連「臨時登記」都沒申請的未登記工廠,也必須在2年內申請納管,10年內取得「特定工廠登記」,之後才能取得下一階段用地變更合法化的門票,但至今經濟部也沒有在網站上公開申請的數字。
《報導者》私下取得經濟部的資料,截至5月1日,現有7,003家已經取得臨時工廠登記的低汙染工廠,有3,110家已經申請轉換為「特定工廠」登記
過去未登記的違章工廠可申請「臨時工廠登記」,再輔導合法。2019年修改《工輔法》後,未登記工廠改為申請「特定工廠登記」,之後再輔導用地合法。
, 但通過者僅有403家。

已取得臨時登記證的工廠先前已經處理過消防安檢、汙水處理等問題,只是換個名字改為「特定工廠登記」,因此申辦踴躍快速;但自始自終就未登記的工廠,效率就慢了許多。

經濟部統計,既有的低汙染未登記工廠(不含2016年520後興建)高達17,365家,申請納管者僅1,031家,比例只有5.9%。

呂明炎表示,自己當初申請臨登時,包含消防、汙水處理等等設備,花了上百萬。根據業界回報,一家工廠要達到符合特定工廠登記證的標準,平均花100萬跑不掉,對部分業者來說負擔的確很重。

申請納管流程複雜,出現代辦商機與騙局

讓這些違章工廠更頭痛的,是交不完的書面資料。一名經驗豐富的代辦業者透露,申請納管必須提出工廠興建、擴建時間證明,可能要調航照圖、建照、地籍資料,甚至水費、買水證明;再來則是確認土地範圍有沒有座落在山坡地、水土保持區等,這些區位都無法申請納管;還要釐清業者申請營運的產業別、製程,屬於低汙染或中高汙染,說明汙水處理流程,提出廢棄物清運證明等等;加上代辦費用,至少7、80萬元起跳。「不過許多工廠業者有的是錢,這塊代辦商機很大,比較麻煩的是如果製程會產生中高汙染,要輔導業者先拿掉這個製程。」

走一趟中南部鄉村,稻田旁邊經常就掛著巨幅代辦業者宣傳布條,就地合法、申請移工、變更地目,一條龍辦到好。但代辦業者素質參差不齊,辦到一半才說要多收錢,甚至拍拍屁股走人都時有所聞,新北市甚至有詐騙集團謊稱是代辦業者收取高額代辦費。「辦到一半人跑掉,後面接手的代辦業者也很難做,只能說自己要打聽好,」呂明炎說,交給代辦的確比較省事,但是工廠主自己也要弄清楚法規,不要被代辦業者牽著走,可以向產業協會或同業多方打聽,找信譽良好的代辦業者。

李信融表示,其實申請流程都已經簡化過了,經濟部中部辦公室和各地方政府也有諮詢窗口,工廠主不用透過代辦。不過他也坦言,民間的代辦需求,公部門也不好介入,業者可以互相推薦優良代辦。但不論是工廠受限經濟因素難以申請納管,或打算以拖待變等政府來拆,都讓環團擔憂執行不力,屆時又要再次修法放寬申請期限。

牛步四:調降變更農牧用地回饋金?農業和經濟部門角力,迄今未公布

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變更農牧用地的回饋金為公告地價50%,到底是過高還是過低?經濟部和農委會仍在角力。(攝影/林彥廷)

《工輔法》3月20日正式上路,至今還有2個子法尚未公布,都是攸關違章工廠如何就地合法、變更地目。其中外界最關心的,莫過於農牧用地若轉換成「特定目的事業用地」,工廠正式合法,該繳交多少回饋金?

變更農牧用地需繳交回饋金到農發條例基金,農委會規定為公告地價50%,但去年修法時,時任經濟部長沈榮津、次長王美花就多次強調,50%回饋金太高,「工廠無法負荷,不切實際」,反而讓工廠不願登記合法,將和農委會溝通調降;而農委會則堅守50%是業者必須付出的合理成本。

變更地目後土地勢必會增值,回饋金過低恐引發社會反彈,也對花大錢在工業區購地的工廠不公平,6月初農委會企劃處處長蔡昇甫接受《報導者》訪問時再次重申,「回饋金50%,是我們的立場。」

不過經濟部這邊動作也很快,李信融表示,變更為「特定目的事業用地」的相關辦法已經接近完工,預計在7月底前就會預告,最快9月公布實施,至於是否調降回饋金,目前不便透露。

違章工廠處理進度:6待辦事項預計2020下半年完成
  1. 資料公開:2016年5月20日後,新增建違章工廠拆除進度 預計完成時間:7月 哪裡查資料:經濟部網站 資料內容:新增數量、所在縣市、處理進度(如斷水斷電、排拆中、已拆除) 更新頻率:3個月一次
  2. 資料公開: 既有違章工廠處理進度 預計完成時間:7月 哪裡查資料:經濟部網站 資料內容:未登記工廠申請納管家數、已取得臨時登記工廠轉特登家數、所在縣市
  3. 法規建置:違章工廠用地變更相關的審查辦法 預計完成時間:7月公布草案,9月實施 辦法內容:規定取得特定工廠登記者,將土地變更為「特定目的事業用地」的程序、需繳納多少回饋金。
  4. 資料公開:「農產業群聚區」的工廠分布樣態、處置 預計完成時間:9月 哪裡查資料:經濟部網站 資料內容:公布農產業群聚區上有多少「未登記」工廠、產業樣態、所在地、未來處置方向
  5. 地方政府針對「未登記工廠」提出管理計畫 預計完成時間:9月 計畫內容:地方政府向經濟部提報轄內未登記工廠調查情形、中高汙染工廠遷廠規劃 註:經濟部尚未決定是否對外公開
  6. 釐清全台16,077家身分不明的疑似違章工廠 預計完成時間:12月 清查內容:建廠時間、所在縣市、產業類別、屬低汙染或中高汙染 註:經濟部尚未決定公開資料時間

牛步五:中高汙染工廠和農產業群聚區遷廠,時限將至、規畫仍看不到

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對於依規定不能就地輔導合法的工廠,中央和地方至今仍拿不出遷廠或關廠的輔導計畫。(攝影/林彥廷)

除了上述種種問題,規劃遷廠更是棘手。《工輔法》規定無法就地輔導合法的工廠有2類:一類是中高汙染工廠,一類則是中央和地方政府考量環保、國土安全、文化、產業規劃等等因素,公告「不宜設立工廠者」,例如農產業群聚區、保安林、古蹟保存區、水庫蓄水範圍等28個區位,落在這些區位的未登記工廠,不論是低汙染或中高汙染,都不能就地輔導合法。

然而這兩類工廠的遷廠計畫目前都尚未出爐,甚至還沒有全部清查完成。中高汙染工廠部分,經濟部盤點共有314家已取得臨時工廠登記,自始自終未登記的中高汙染工廠則有1,153家,後續要輔導轉型低汙染或者遷廠、關廠。數量最多的是彰化縣447家,台中市415家次之。

按照《工輔法》規定,各地方政府須在法令公告後6個月內,提報經濟部中高汙染工廠輔導計畫,也就是在今年9月。不過李信融表示,這些計畫能否對外公開,需進一步請示上級。

國土規劃反思:為一家工廠犧牲一整片農地,值得嗎?

另一項在近期引起爭議的則是「不宜設立工廠者」。農委會提報經濟部,今年3月公告23.4萬公頃「農產業群聚區」,座落在其中的工廠有82家是去年修法前即取得臨登的低汙染工廠,不受影響,仍可以申請就地輔導合法;另有5家取得臨登的中高汙染工廠,按照《工輔法》本就要遷廠;影響最大的是為數眾多「未登記工廠」,中華民國特定工廠聯合會估計,須搬遷的未登記工廠恐高達上萬家,業者氣得直跳腳找立委陳情,希望放寬讓未登記的低汙染工廠也能就地合法。

不過農委會立場也踩得強硬,蔡昇甫表示,這是農委會首次針對農業發展現況,盤點出台灣最精華的23萬公頃農地,「這是國家糧食安全最核心地區。」裡頭包含外銷產值26億的毛豆生產專區、外銷供果園專區、農委會致力歸廣的稻米產銷契作集團產區等等,「都是我們政策優先實施目標,未來要推動環境基本給付、國家重要農業政策,都是優先從這邊開始。」

他強調,經濟部之所以公告這28個區位,就是因為具有高度公共利益,私人利益應該和公眾利益權衡,不應該允許先前一直不辦理納管的未登記工廠就地合法,否則農地工廠止血一直止不住,「難道我們要為了一家工廠,犧牲一整片農地嗎?」

然而實際上座落在農產業群聚區的未登記工廠有多少家,經濟部遲遲未公開。《報導者》向多個部會訪查,初估約有1,600多家。

李信融表示,目前仍在盤點,預計9月初上網公告,包括數量和產業類型。但相較於農委會希望未登記工廠都能遷出農產業群聚區,李信融則透露,會考量產業類型,例如和農地可以相容的未登記農產業加工廠或許就能輔導合法。

戴秀雄認為,的確可以考量產業特性,給予彈性合法空間,例如放寬未登記農產加工廠合法,但要先決定區位適不適合、有無規模經濟等,再來看其中有多少家農產加工廠可以相容,「絕不是所有農產加工廠就可以合法。」他建議,討論此議題時除了經濟部、農委會,也要詢問內政部意見,從長期國土規劃的角度著手,而不是讓違章工廠繼續零星散落在優良農地。

索引
牛步一:全台4萬違章工廠,近4成汙染等級、興建時間無人知
牛步二:說好的「即報即拆」,官方進度看不見、民團投訴接不完
牛步三:未登記工廠申請納管僅1,031家、不到1成
牛步四:調降變更農牧用地回饋金?農業和經濟部門角力,迄今未公布
牛步五:中高汙染工廠和農產業群聚區遷廠,時限將至、規畫仍看不到

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