讀者投書:日本觀察系列1

【投書】現在不做,以後會更慘──日本如何因公害覺醒,解決「違章工廠」問題?

川崎生態工業城裡的家電回收工廠,透明化回收洗衣機製程。(照片提供/地球公民基金會)

去年(2019)台中市大雅區的一起火災,造成兩名消防員不幸在鐵皮工廠的火場中喪生,各界紛紛表示哀悼,檢討消防調度等問題四起。但背後更深層的問題,是台灣違章工廠現象下,建築、消防、環境法制集體失序的歷史沉痾。縱使經過數次政黨輪替,中央與地方政府卻都投鼠忌器拿不出解決方案,只能一再修法來拖延。不肖業者認為有機可乘,使得違章工廠不減反增,問題惡化。

1960年代,日本也曾出現類似問題,當時他們成立跨部會的「公害防止事業團」,做為總發動機,擘劃解決路徑。台、日兩國不一樣的處理方式,40年後的今天,也產生截然不同的結果。日本的處理經驗,很值得台灣借鏡。

由台中大雅區違章工廠的憾事,我們可以得知,農地違章工廠絕非使用現狀與地目不符的問題而已。因為個別的廠房即便變更地目,以合法之姿坐落在田中央,依舊存在道路狹窄、消防栓不足等工安威脅,更遑論對於作物的潛在風險。大雅事件,用一種間接的方式點明,工廠為何應該集中在工業區內,以及農地違章工廠是區位問題、國土利用規畫問題,不是地目問題。

我們已經錯過許多處理良機,於是造就違法工廠是合法工廠的2倍、且連年增加的另類台灣奇蹟。懸掛在鄉間的布條,寫著斗大的「農地違章工廠輔導合法」,反映的正是政府治理對策的失效、企業社會責任的匱乏與國民的縱容。演變至此,當然牽涉台灣特有的背景,例如威權體制與地方派系的關係、確保經濟發展以穩定統治正當性等,但不容諱言地,一定也存在屬於工廠管理輔導這個課題的普遍性面向。事實上,今日以乾淨整潔、有秩序著稱的日本,過去就曾為類似的問題所惱,他們的脫困經驗,應可提供些許參照與啟發。

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走一趟中南部鄉村,稻田旁邊經常掛著巨幅代辦業者宣傳布條,號稱協助工廠就地合法、申請移工、變更地目,一條龍辦到好。然而,代辦業者品質參差不齊,詐騙時有所聞。(攝影/廖苡珊)

日本為何設立「公害防止事業團」完成遷廠?

2018年,地球公民基金會組成訪問團,實際走訪日本「公害防止事業團」建立的工業區,採訪工業區內的業者、協同組合(相當於台灣的廠商聯合會),以及訪問了當初在事業團工作的多位教授。

日本基本上沒有違章工廠的問題,但這不是因為日本人先天就守法。所謂「違章」是指違反土地使用分區容許的使用用途,而日本的土地使用區分概念是1970年以後確立,問題在那個階段已大半解決,因此未有「違章」或「違法工廠」這個現象出現。

長年研究開發與環境問題的日本亞洲經濟研究所研究員寺尾忠能表示:「在日本,農地或住家周邊設置工廠所衍伸的諸多弊病被標示為『住工混合問題』,其理想解決方向即為『住工分離』,而它通常被包裹在公害防治裡面解決。」

跨部會設立住工混合與公害防治專責機構

1965年,日本政府設立特殊行政法人「公害防止事業團」(以下簡稱事業團),其重要工作之一,就是協助工廠集體搬遷。這個由日本國會通過法律,要求經濟產業省與厚生省(註)
日本經產省相當於台灣經濟部;厚生省已改組為厚生勞動省,相當於衛福部和勞動部。
共同成立的組織,主要透過資金與技術援助,來協助企業減低汙染。

曾經在事業團工作33年的廣島修道大學名譽教授森嶋彰告訴我們:「在那個年代,汙染防治設施的社會認知度低,而且無法生財,對銀行來說那不屬於投資,因此多半不願貸款給中小企業,所以官方必須扮演帶頭的角色。」至於技術援助則包括協助設置廠商之間的共同汙染防治設施,以及確保工業區用地促成企業集體搬遷。到1992年事業團功成身退改組為止,共完成了4,000家工廠的搬遷。

然而,這個專責機構的設立,並不是因為日本政府比較有遠見,而是「現在不做以後一定更慘」的意識發酵。這可以從公害惡化及其引發的政治效應窺見一、二。

日本公害原點:熊本水俁病事件

1950年代,日本逐步擺脫戰後陰霾,開始邁入經濟快速成長。

然伴隨而來的是全國公害事件頻傳,最為人所知的當屬熊本水俁病事件。這起化學公司(Chisso公司,生產氮)排放廢水汙染海洋,使食用魚貝類的居民產生神經麻痺、語言、視力聽力障礙、吞嚥障礙,甚至死亡的事件,用今天的角度來看,是何等的大事,已經超越慢性自殺式的食安層次,幾乎可說是企業殺人了。

但1956年事件一爆發之初,企業及政府都消極以對。即便經過一連串的調查,1959年已經確定居民健康受害的原因出自水銀,間接證實汙染源是Chisso公司的廢水,企業仍撇清責任且拒絕居民停止排放廢水的訴求,不僅如此,通產省(相當於經濟部)也站在保護化工產業的立場,沒有採取進一步作為。廢水繼續排放到1968年,直到新瀉也發生另一起水俁病,造成更多人不可逆的健康受害才被禁止。

保護某特定產業這樣的台詞,在台灣也耳熟能詳,其他諸如「企業也有維生的權利」(潛台詞是不要趕盡殺絕)等,都同樣忽略居民或農民的權益及健康,森嶋彰沉痛地指出:「根據後來日本環境省的試算,如果Chisso公司一開始就做好汙水排放處理設備,只需花費2~3億日圓,根本不用搞到後來要付出上千倍的2,000億日圓以上的補償費。」

汙泥之上的樂園

公害不僅在地方,連大東京也遭殃。寺尾忠能先生提到,1958年,東京都江戶川區的本州製紙公司,把未經處理的廢水直接排入江戶川,造成下游出海口嚴重汙染,使得千葉縣浦安市漁民賴以為生的近海漁場,以及蛤蠣、海苔養殖幾乎全滅。面對毫無解決誠意的企業,1,600位漁民及居民曾一度闖進製紙公司本部,最後是官方出動鎮暴部隊、裝甲車才平息。雖然這起事件,促使日本訂定第一部管制工廠廢水排放的法令,但為時已晚,在養殖漁業等難以恢復的情況下,漁民最終選擇放棄生養好幾代人的近海淺灘,以填海造陸、招商換取生機。

彼時正逢迪士尼評估進軍東洋之際,迪士尼樂園為了打造異次元的非日常空間,捨富士山腳,選擇來到現在所在地的浦安。在東京迪士尼這座歡樂的樂園之下,其實早年流著漁民的血淚。

蜿蜒流過東京都舊城區的河川也無法倖免。《公害防止事業團二十五年史》寫道:1960年代中期,原本東京人遊憩、捕魚的隅田川,已經因為家庭廢水以及河邊鐵工廠的廢水,而發臭、汙濁,且捕不到魚,許多臨河住家因為惡臭而引發咳嗽、充血、食慾不振或頭痛,所以鎮日關閉窗戶。原來,「花火大會的隅田川」並不是打從一開始就有的美景。

反公害運動及反對黨崛起

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日本石化重鎮川崎,是從「公害城」轉型「生態城」的典範。圖為川崎生態工業城家電回收工廠員工,說明拆解後材料資源循環再利用途徑。(照片提供/地球公民基金會)

汙染事件頻發,也危及自民黨的政權維繫。環境意識高漲與全國性的住民運動風潮之下,從1967年東大教授美濃部亮吉當選東京都知事開始,一批社會黨或共產黨推薦的縣市長候選人,紛紛以解決公害或強調社會福利等為選戰主軸而勝選。換言之,經濟高度成長的負面效應,成為反對勢力突破的契機。

石化重鎮川崎就是代表性的案例之一,連任5屆的伊藤三郎市長(1971年4月23日 ~1989年10月10日,第5任任期中辭職),最初就是主打「恢復藍天白雲」的公害防治對策而當選。他上任後超越中央的腳步,制定了日本最早的二氧化碳排放總量管制(1972年),以及環評條例(1974年),川崎能從「日本空氣汙染最嚴重的地方」、「公害城」,變成「生態城」、「循環經濟的典範」,即是伊藤三郎奠下的基礎。

川崎市的面積、人口、工業型態及特殊的行政位階都與舊高雄市相仿,它成功轉型的軌跡與原因對台灣或高雄來說是重要的借鏡。這裡頭牽涉很多面向,本文無法詳盡論述,但我們至少應該謹記,轉型這個巨大的社會工程,必非只有中央政府的權限才有功效,地方政府也有很多角色,可以開創轉型的契機;此外有關重工業城市的發展圖像的想像要更多元,不能想著要變成另一個台北或僅執著在一些短時間就能看到的亮點。

日本公害防止事業團的發展歷程

1956年

熊本縣,水俁病事件

1958年

東京都千葉縣,江戶川汙染事件

1964年

新瀉縣,水俁病

1965年

「公害防止事業團」成立

1970年

國會臨時會通過12項汙染防治法

1971年~1989年10月

伊藤三郎連任5屆神奈川縣川崎市市長

1971年,主打「公害防治對策」的伊藤三郎當選。

後連任5屆,任期間超前中央制定相關法令,因健康因素在任期中辭職。

1997年

川崎市被日本經產省認可為「生態城」

2004年

公害防止事業團功成身退,改組為環境保全機構

糖果要吃得到,鞭子才真能用

面對「地方包圍中央」的攻勢,自民黨必須對公害問題等有所因應,邏輯很簡單,就是施以有用的糖果與鞭子,而不是形式上的。

事業團就是吃得到的糖果,它拆解了企業無法減汙的各種原因,將事務的推動統合在一個機構下,提供各種利多,進行全面性的輔導,缺資金、給融資;找不到搬遷地、政府幫你找。以當時的時空背景來說,這等於政府協助企業進行升級,畢竟繼續「住工混合」的話,場地有限,無法擴廠;汙染防制設施不安裝的話,遲早會影響企業存續。而唯有當糖果是吃得到的時候,鞭子才能真的鞭下去。

1970年,自民黨主導下召開的眾議院臨時會一舉通過《水質汙濁防止法》、《農用地土壤汙染防止法》、《廢棄物處理法》等14項法案。隔年1971年,環境省(相當於環境部)前身的環境廳也設立,以抑制公害為名的日本產業的第一階段的轉型,就此揭開序幕。

台灣「汙染防治輔導團」為何失敗?

日本在相對初期的時候就把工廠區位問題搞定,讓此類問題留在歷史篇章中,否則難保不會出現違章工廠林立的亂象。面對相同的問題,台灣政府並非沒有做法,某種意義來說,初期解決問題的想法也與日本類似,但實際的做法卻相當形式化沒有效果。例如1970年代台北近郊的南港、三重等地區,空氣汙染也很嚴重,當局所採取的方法與日本雷同,就是將這些工廠移到市郊或鄉下。這是來自聯合國顧問團的建議,但實際執行時,卻僅是劃設都市計畫工業區要廠商進駐,沒有汙水下水道處理設施,導致汙水問題沒有解決。

再者台灣通過不少法令來糾舉企業汙染,也有相關的輔導措施,例如經濟部工業局參考日本模式成立「汙染防治輔導團」,但卻未編列任何預算,於是所謂的輔導竟變成兜售固定規格的環工設備給廠商。就筆者的觀察,需要透過大量的溝通及協力,讓廠商做好工業廢水處理設施,承擔起「企業市民」的責任,才是解決問題的起點。

台、日之所以在1960年代後走向不同路徑,政府取締執行力或對企業誘因不足之外,另一個潛在的背景是,高漲的環保意識成為1990年代民進黨區隔國民黨的標籤,隨著民進黨的地方執政版圖擴大確實促成了一些地方性的改革,但卻沒能延伸到全國層級的制度變革。

現在進行式的「歷史共業」

根據2018年農委會「全國農業及農地資源盤查成果」,全台估計13萬5千家違章工廠,占地達1.4萬公頃。更為驚人的是,環境資訊協會從稅籍資料估算,違章工廠數量自2006年開始討論《工廠管理輔導法》修法後爆增。2010年至今,平均每年新增建違章工廠約5,500間,與政府所說「1970年代歷史共業」中每年新增800間相比,高出7倍。

這樣的數字告訴我們:違章工廠不是「歷史共業」而是現在進行式。現在的中央和地方政府,都難辭其咎。

2017年開始,地球公民與民間團體邀請農委會、內政部、經濟部以及地方縣市政府,舉辦了和公務人員有約的焦點座談一一釐清。理論上,農地上的農業輔導業務,是農委會督導;土地的違規使用裁罰、拆除業務,是內政部督導;工業的生產行為輔導業務,則是經濟部。而執行的工作都落在地方政府,但得面臨地方政治、民意代表壓力,陷入無預算無人力執法的窘境。

表面上中央政府各部門和地方政府都有責任,但實際上,台灣對於農地違章工廠幾乎是放任不管,多年來,中央政府和立委除了修改《工廠管理輔導法》不斷特赦違章工廠,沒有提出根本的解決之道。日本自1965年開始持續進行超過30年的工業轉型軌跡,應可為台灣的農地違章工廠課題,找到可能的答案。

索引
日本為何設立「公害防止事業團」完成遷廠?
台灣「汙染防治輔導團」為何失敗?

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