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【工輔法修法週年進度追蹤2】頻劃專區、卻無完善遷廠規畫,工業區恐再淪炒地皮白手套?

1970年代,台灣有一波以收攏違章工廠為名的工業土地開發潮,後來,土地卻紛紛閒置,最後甚至搖身一變成為高科技園區,價值翻10倍,比建地還貴。

去年(2019)《工廠管理輔導法》修法,迄今1年,經濟部趕著輔導低汙染違章工廠就地合法,各地方政府也在國土計畫中廣劃產業園區、工業區,輔導違章工廠進駐,然而,收攏的產業類型和數量未有明確統計、也未見完整規畫。有些縣巿產業專區劃設與原本工廠聚落天南地北,有心想遷廠的業者摸不著頭緒──工業區和專區劃設,究竟是輔導納編違章工廠?還是又成了另一次土地炒作的「假球」?

根據經濟部統計,台灣共有4萬多家違章工廠,中高汙染工廠佔了1,500家,其中更有1,153家從2010年經濟部正式修法輔導違章工廠以來,就從未接受納管,沒有稽查消防、環保設備等等。《工廠管理輔導法》(以下簡稱《工輔法》)要求,中高汙染工廠必須轉型低汙染,才能就地輔導合法,否則只能面臨關廠或遷廠一途。

而經濟部數據顯示,全台違章工廠數量最多的是台中市,主要分布在台中南部的烏日、大里;第二名是新北市,集中在五股、樹林、新莊都市近郊。最受關注的彰化縣總數雖僅排名第四,但中高汙染工廠居全台之冠,達到447家。

2016年《國土計畫法》公告後,各地方政府必須在2020年4月30日前公告縣市國土計畫(註)
但由於各地方政府作業不及,今年4月17日再度修法,縣市國土計畫延長到2021年4月30日公告。
,「違章工廠如何安置」成為許多地方政府的重點。但細看報告,許多地方政府只以容納違章工廠為名,廣劃工業區、產業園區,卻沒有中高汙染工廠遷移的計畫。

《工輔法》反成護身符?業者、縣府只想就地合法

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工輔法、農地工廠。(攝影/蘇威銘)
彰化縣舉辦講習會,向當地工廠業者說明違章農地工廠如何申請納管,然縣府輔導規畫局限於如何就地合法,產業規畫藍圖、轉型計畫等,都不在討論之列。(攝影/蘇威銘)

送走端午連假爆滿觀光客,週間的彰化鹿港老街冷冷清清,店鋪紛紛拉下鐵門,只剩2、3名觀光客走馬看花穿梭其中;不過距離老街5分鐘的鹿港鎮公所,這天周遭卻多出整排紅線違停車輛,公所禮堂裡300多張椅子幾乎座無虛席,不論是頭髮花白、戴著老花眼鏡的60歲老人家,或是打扮時髦的年輕人,大家手中都拿著一份彰化縣府的簡報,以及鎮公所外頭5、6名違章工廠代辦業者的傳單。

「我(民國)100年蓋的廠,105年後有擴建,能否一併申請納管?」 「是不是要留隔離帶?要留多寬?」 「我是做紡織的,先前沒有申請到水權怎麼辦?還能再申請嗎?」 「為什麼工廠不能轉登記其他人名字?」

彰化縣政府7月在鹿港、彰化縣府、員林、二林連續舉辦4場「輔導特定工廠登記講習會」,7月2日第一場,就在違章工廠密度最高的彰北地區,現場來了水五金、紡織、塑膠模具等等傳產業者,會中最後30分鐘意見交流時間裡問題沒停過,直到講習會結束,還有業者三三兩兩圍成小圈圈熱烈討論,從法規、消防,討論到下一代接班問題,許多未曾申請納管的工廠主都搖搖頭說:實在太複雜了,還是花點錢交給代辦公司比較實際。

彰化縣府除了派出主責的經濟暨綠能發展處一級主管應答,連縣長王惠美都親自出席講習會,不過當被問到登記後要如何走向合法?縣府提出的選擇卻相當局限──引導業者朝向就地合法。產業規畫藍圖、轉型計畫等,卻都不在討論之列。甚至業者詢問2016年後擴建
《工輔法》規定,總統蔡英文2016年5月20日上任後新增建的違章工廠無法申請納管,必須強制拆除。
的違規廠區該怎麼處理,王惠美也直白地說「你就先拿改善計畫出來,之後10年內你都是平安的
《工輔法》要求未登記工廠須在新法上路2年內申請納管,3年提改善計畫,10年改善完成取得「特定工廠登記」,20年變更地目正式合法。
」、「申請納管了至少會有20年時效性」。

10年慢慢改、看看20年後《工輔法》會怎麼修──這樣的心態成了業者和地方政府的默契,導致長期的產業規劃付之闕如。

地方拋土地闢新工業區,卻無輔導策略與納管計畫

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根據經濟部目前統計,彰化縣違章工廠達3,304家,全台第四,中高汙染工廠有447家,居全台之冠。圖為彰化縣長王惠美(中)在水五金產業中心開幕式上揭牌。(攝影/蘇威銘)

根據經濟部統計,彰化縣違章工廠達3,304家,是全台第四多的縣市,中高汙染工廠則有447家,居全台之冠,這尚未包括縣府正在清查中,以及不願配合稽查作業的工廠。彰化縣府自己的統計則多出一倍,違章工廠高達7,490家。

今年4月7日的內政部國土計畫審議會上,彰化縣政府秀出簡報,洋洋灑灑列出將近3,000公頃、共7處區位,預計容納轄內70%未登記工廠。然而這些措施卻遭到許多單位質疑。

例如彰化違章工廠多在北邊,第二多的則是員林,不過這7個違章工廠輔導區位卻都不在員林或其周邊接壤鄉鎮,讓審查委員質疑這7處專區是否適合,彰化縣府應該說清楚是要引導哪些地區的未登記工廠。

審查委員徐中強也要求,說明縣府預計收納的未登記工廠百分比和產業類別;營建署另外指出書面報告,要彰化縣府先釐清違章工廠違規使用的面積、使用樣態、群聚規模、是否為低汙染事業等等,並訂定轉型、遷廠等輔導期限。

彰化縣政府坦承,南邊確實沒有規劃違章工廠專區,經濟暨綠能發展處產業發展科科長陳駿瑜表示,南邊正在規劃二林精密機械園區、田中高鐵特定區、中科二林園區,預計採租售並行模式,業者可以承租進駐,不用直接購地。但記者追問有哪些產業可進駐、是否包含從事傳產的違章工廠?陳駿瑜沒有直接回答,只表示:「大多數的機械產業都可以進駐。」

這只是眾多違章工廠輔導亂象之一。違章工廠最多的台中市政府,在國土計畫草案中新增了1,212公頃土地供未登記工廠輔導使用,但能輔導的工廠數量、屬於低或中高汙染卻沒有列清楚。

營建署在審議會議上直接指出,台中市政府還沒完成轄內未登記工廠的清查作業,釐清樣態後才能實際論述未來的規劃;也有多位審查委員認為台中市政府高估了未登記工廠用地需求,要求補充土地使用策略、和用來容納未登記工廠的面積比例。

工業區能成違章解方?數十年來類似政策沒停過

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各地政府常以「收納違章工廠」為由,劃定產業園區,但需要土地的農地工廠卻不一定能進駐。(攝影/蘇威銘)

長期研究國土計畫的地球公民基金會研究員吳其融指出,為了「收納違章工廠」而劃定產業園區、工業區的說法,數十年來如出一轍。

例如桃園龜山的工業區、林口特定區劃設工一、工二、工三、工四、工五,「這2、30年來的工業區,設廠原由都有一項安置違章工廠,」但到底這些土地後來被誰拿走了、發生什麼狀況,通通都沒有檢討,不斷以此理由新設工業區,最後卻直接修法讓違章工廠就地合法,「政府根本沒有想要引導工廠進入工業區。」

1970年代,林口特定區當時打著協助新北巿三重、蘆洲、新莊、板橋、樹林等市鎮之違章及地下工廠遷廠,規劃5個工業區、計569公頃。後來工五卻變成「先進數位科技產業園區」,發展高科技、生技、綠能產業等等,每坪高達40萬。

而工四今年山坡地解編
農委會2018年公布《山坡地範圍劃定及檢討變更作業要點》,平均坡度未滿5%的山坡地,若不在地質敏感區、土石流潛勢溪流影響範圍、洪氾區一級管制區,可以劃出山坡地保育區
後,未來也預計朝向高科技產業,專區土地成為搶手貨。而諷刺的是,新北、桃園至今仍有將近6,000家違章工廠,不乏汙染較嚴重、被要求遷移的染整廠。

新北產業專區一坪百萬,工廠根本「駐不起」

除了發展目標不同,進不了工業區的一大主因是價格,中華民國工業區廠商聯合總會執行副祕書長蔡培松經常收到許多工廠拜託,幫忙尋找工業用地,但是他坦言,現在精華地帶的工業區幾乎都已飽和,且價錢非常高,例如新北產業園區一坪要價100萬元,比建地還貴,台中工業區、大里工業區一坪也要30萬元,就連工業區裡的廠商要擴廠都找不到地,「經濟部要讓違章工廠進來很有限。」

他指出,部分工業區土地是被炒作起來,6、7年前,台中的工業區一坪只要15、16萬元,現在是2倍,在工業地還算平價的時期,很多人買起來放,一放就是2、30年,再轉手幾乎是賺翻了,卻使得真正需要土地的產業買不起。

觀察工業用地多年,蔡培松認為,另一個影響廠商進駐的關鍵在於政府有無落實法令。如1977年開始規劃的彰濱工業區,本來因地處偏遠乏人問津,但10多年前彰化地檢署強力稽查電鍍業廢水處理後,電鍍業者一夕之間搶著進駐。

但彰化縣水五金產業發展協會總幹事林進成則觀察,修法對沒有能力遷進工業區、或另購土地的業者,沒有太大差異;電鍍、拋光業者進駐工業區買土地、設備需要上億元,有能力的早就遷廠,現在大家都在等──沒能力進駐的業者等關廠,「或者等20年後政府政策會不會再改,」只能走一步算一步。

業者:想合法,也找不到遷廠地

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頂番婆水五金工廠之一、倍成實業老闆施耀銓在《工輔法》修法前就申請臨時工廠登記,因工廠屬於低汙染產業,如今適用變更地目就地合法。(攝影/蘇威銘)

倍成實業有限公司的員工正忙著將水龍頭接上水管,測試產品接縫夠不夠堅固,是否會漏水──這是他們即將要外銷歐美的感應式水龍頭。COVID-19(又稱武漢肺炎、新冠肺炎)肆虐,多數工廠都生意冷清,但因勤洗手是防疫關鍵,感應式水龍頭是倍成疫情期間難得逆勢成長的產品。雖然已外銷到瑞典、歐美,不過廠區員工仍只有4人。

倍成是頂番婆眾多違章水五金工廠的縮影。第二代負責人施燿銓,從小跟著父親在自家組裝水龍頭、蓮蓬頭水五金零件,後來工廠擴大,父親在1990年買了鄰近的農地,2年後蓋好現在這個廠房。和當地大多數工廠一樣,倍成老闆兼業務跑到國外參展,慢慢開拓國際市場,卻面臨國外客戶要求出示工廠登記,因此施燿銓在上一波《工輔法》修法時就申請臨時工廠登記,現在廠區內每根柱子都放置一個滅火器,便是為了符合消防安檢要求。

施燿銓不求上市上櫃,只希望穩穩做,未來沒有考慮投入資金進駐工業區。他估計,頂番婆的水五金工廠,「10人以下佔了應該有7成,都是中小企業。」鄰近的彰濱工業區土地太貴,而且實在太靠海,金屬容易氧化,沒辦法長期放置零件,因此廠商多半不願意遷廠。

水五金是分工精細的產業,從原料廠、鑄造、加工、拋光、電鍍、組裝、塑膠射出,每個工廠各司其職,倍成負擔後端組裝,屬於低汙染產業,這次可變更地目合法化,縣府也正在辦理「彰化水五金田園生產聚落特定區」計畫,預計框定924.6公頃,讓範圍內的違章工廠就地合法。

不過施燿銓擔憂的是,負責金屬表面處理的電鍍廠屬中高汙染,近年縣府加強取締後,雖然大多已遷到彰濱工業區,但仍有少數電鍍廠在頂番婆,未來可能需遷移,現在土地難尋,若找不到地而關廠,對水五金產業勢必有影響。

環團:業者能否組隊,拿回專區管理主導權?

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水五金產業分工精細,從原料廠、鑄造、加工、拋光、電鍍到組裝,地方政府需要先盤點不同工廠的需求。(攝影/蘇威銘)

其實不只是業者擔憂,連長年關注違章工廠的民間團體也有同感。吳其融表示,「實務上中高汙染輔導應該是優先事項,現在大眾對電鍍業觀感愈來愈差,但是台灣不可能不要電鍍廠。」

吳其融認為,輔導中高汙染工廠轉型或遷移是政府首要目標,第二則是盤點農產業群聚區
中央和地方政府考量環保、國土安全、文化、產業規劃等等因素,公告「不宜設立工廠者」,其中包含23.4萬公頃農產業群聚區,落在這些區位的未登記工廠,不論是低汙染或中高汙染,都不能就地輔導合法
上的工廠哪些可以合法,哪些要遷走,再來是低汙染工廠輔導合法。但要達成合法目標,政府和廠商都要負起責任,舉例來說,地方政府首先要盤點這些違章工廠有哪些需求,對於地方有哪些不可或缺性,才能決定去留,而中央可以提供低利貸款,協助處理汙水。

廠商自己則要提出遷廠計畫,所需財務借貸、期望的區位、技術輔導、窒礙難行之處、想要做多久等等,即便遷進了工業區或劃設了產業園區,各工廠也應該要組成產業團體,共同管理工業區,例如道路壞了一起出錢修,讓整個工業區朝向優質化發展,不要像現在許多工業區都是投資者買土地租給別人,缺乏後續管理,汙水排放超標。

產業園區規劃,不能再淪為炒地皮

然而,現在各地方政府的做法,卻讓環團看不到長遠規劃產業的決心。吳其融批評,縣市國土計畫設了很多產業園區,超過預期值很多倍,但未來可能不會開闢,只是單純炒高土地價格,「歷史證明很多都是炒土地價格,違規蓋住宅,其他沒辦法開發的邊陲地方才蓋產業園區。」

政治大學地政系教授戴秀雄也指出,收攏違章工廠現在變成各地方劃設產業園區、工業區的超好用理由,但現在許多工廠第一目標是就地輔導合法,各縣市國土計畫有沒有考量到這點?是否多劃了許多產業用地?

戴秀雄語重心長地提醒,除了要檢討工業用地使用情形,更重要的是需要建立一套「可以被課責的機制」。政府和民眾都要認知到,台灣的空間就這麼大,農、工用地會競爭,優良農地不是完全不能動,「但是在什麼環境下可以動、如何補回來,」要去討論價值和位階順序,思考最大公約數,台灣現在十分缺乏這樣的討論,對國土計畫會有長遠的影響。

索引
《工輔法》反成護身符?業者、縣府只想就地合法
工業區能成違章解方?數十年來類似政策沒停過
業者:想合法,也找不到遷廠地
環團:業者能否組隊,拿回專區管理主導權?

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