營登項目動手腳、添購除汙設備拿臨登

說好的中高汙染工廠轉型、退場呢?《工輔法》修法後,合法化和借殼經營後門卻大開

(攝影/余志偉)

《工廠管理輔導法》修法已滿一年半,今年(2021)經濟部的的重點目標放在中高汙染工廠管理:3月19日起,未提出轉型計畫的中高汙染工廠將面臨關廠命運。然而目前的管理亂象叢生,民間團體比對了經濟部、環保署、財政部資料後,發現許多中高汙染工廠疑似申報為低汙染,經濟部納管的數目嚴重低估,實際可能高出將近一倍;《報導者》實地走訪中高汙染工廠重鎮彰化縣,也發現曾有偷排重金屬廢水紀錄的電鍍業者,已無意經營,卻仍走合法化程序,因為以後可以出租給其他業者,違法借殼經營。

COVID-19(又稱武漢肺炎、新冠肺炎)讓全世界工廠面臨停擺,但位在彰化鹿港頂番婆的慶川企業社卻忙得不可開交,工人在生產線上手眼並用,俐落地檢查每顆水龍頭鍍膜是否均勻,他們得要馬不停蹄趕工,將這裡的水龍頭送到美國、歐洲;工廠外面,化學公司的技術人員也忙碌著,往溝渠倒入一罐又一罐白色的化學品,整治受到三氯乙烯汙染的地下水。工廠裡外熱熱鬧鬧的氛圍,和門口對面佈滿大塊石礫、了無生機的汙染農地成了鮮明對比。

中高汙染廠尋求「就地合法」手法解析

《工輔法》2019年6月27日修法,要求低汙染工廠必須在10年內申請「特定工廠登記」,之後可申請用地變更,正式就地合法;非屬低汙染的工廠則要提出改善計畫,拿掉中高汙染的製程,才可以就地合法,否則就必須關廠或遷廠。經濟部也在去年(2020)9月2日公告「非屬低汙染之既有未登記工廠轉型遷廠或關廠及輔導期限處理原則」,要求廠商必須在今年3月19日以前,提出轉型、遷廠、關廠計畫。距離期限只剩2個月,現況卻亂象叢生。

營業登記繞開管制項目

1992年設立的慶川企業社,是頂番婆眾多「金屬表面處理」的小型加工廠之一,相對於前端汙染程度高的電鍍,他們屬於後端處理,將金屬固上美麗的表層,郭姓負責人以「化妝師」形容自己的工作,拿起一支即將出口歐美的黑色霧面龍頭,他自豪地說:「歐美家庭很愛黑色霧面衛浴,中東則是喜歡金黃色,這些顏色都要經過我這關。」

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金屬表面經過脫脂處理後才能鍍上不同顏色,但過程中會產生廢水。圖中的慶川企業社即因汙水處理不當,汙染地下水。(攝影/余志偉)
金屬表面經過脫脂處理後才能鍍上不同顏色,但過程中會產生廢水。圖中的慶川企業社即因汙水處理不當,汙染地下水。(攝影/余志偉)
然而美麗表層底下隱藏著殘破的面容,郭老闆所踩的土地,在2014年遭環保署驗出地下水裡的「三氯乙烯」
三氯乙烯是早期工業上常用的化學溶劑,用來清除金屬零件上的油脂,以便後續加工上色,已被國際癌症研究中心和美國環保署證實對人體有致癌性,在水和土壤中分解慢,進入地下水後更因為無法透過蒸發消解,容易長期殘留在地下水中,2000年環保署列入毒化物管制,需有許可證才能使用,定期申報用量、管制流向。
及「順1,2-二氯乙烯
工業上常用的溶劑,可透過土壤或溶於土壤中的水而四處移動,因此可能會汙染到地下水。
」超過管制標準,隔年即被列為地下水汙染控制場址,及地下水汙染管制區,至今仍在整治。

郭老闆大吐苦水表示,早期這邊的工廠都用三氯乙烯,「環保單位也沒說不能用,」廠內作業時溶劑可能不小心滴到地上,怎知滴啊滴的就成了地下水汙染,「我從(民國)101年就改用環保溶劑正溴丙浣,早知道現在要花這麼多錢整治,當初就不會用三氯乙烯了。」

不管是三氯乙烯或者正溴丙浣,根據經濟部2020年3月20日公布的「低汙染認定基準」,只要營業項目登記為「金屬表面處理業」,或製程中含有「脫脂」,都非屬低汙染,也就是所謂的中高汙染工廠;不僅須定期回報廢汙水數據,未來也不能就地變更地目合法。

然而查詢慶川資料,卻發現它可能不屬於經濟部納管的中高汙染工廠,因為其營業項目登記為「其他金屬手工具製造」,而非「金屬表面處理」,這意味將來慶川可以朝向就地合法。

添購除汙設備取得臨登,再轉手借殼經營收租金

儀彰是位於彰化縣溪湖鎮的電鍍工廠,放眼望去,除了農路對面一家同是違章的自行車零件廠,其餘全是綠油油的農地。儀彰工廠前有一條寬達2、3公尺的大排水溝,2017年彰化環保局稽查發現,儀彰在工廠內私自設暗管,違法將超標的銅、鋅、鉻電鍍廢水排到農用溝渠,屬於《水汙染防治法》第73條「重大違法情節」,當場被勒令停工並開罰。去年8月,儀彰工廠所在的農地,也被環保署劃為汙染場址。

即使前科累累,儀彰仍在今年申請轉換為特定工廠登記,未來有機會合法。

中高汙染工廠汙染農地的風險高,《工輔法》不允許申請為臨時工廠,要求只能遷廠、關廠,或輔導拿掉汙染製程後才能申請合法化。不過2006年經濟部又悄悄開了後門,允許這些中高汙染工廠添購汙染防治設備、定期回報空汙水汙監控數據,取得「環保許可文件」,就可申請為臨時工廠,輔導合法化。儀彰就是在這樣的情況下取得臨時工廠登記。

《報導者》在2020年12月實地走訪儀彰工廠,發現偌大的廠房只剩汽車停駐,現場空空如也、沒有任何機具。楊姓負責人表示,上個月(11月)才賣掉機器,因為最大的客戶外移泰國,且在申請特定工廠登記過程中,不斷被要求加裝汙染監測系統,一台要花費200多萬,還要定時申報,加上下一代不願意接手,乾脆直接將機器賣給客戶,工廠另做打算。未來他會轉型低汙染工廠,但到底要做什麼?楊老闆說自己也還不清楚,「反正就先申請起來。」

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儀彰工廠曾被環保署查獲偷排重金屬廢水,雖然老闆已賣掉機具,仍打算讓廠房合法化,未來可當倉庫或出租。(攝影/余志偉)
儀彰工廠曾被環保署查獲偷排重金屬廢水,雖然老闆已賣掉機具,仍打算讓廠房合法化,未來可當倉庫或出租。(攝影/余志偉)

為了擴大未來可能性,楊老闆在營業項目的申請表單上勾了很多項,「像是鐵、塑膠製造,我都勾起來,這些就涵蓋很大範圍了。」

他透露,現在環境不像以前好做了,如果真的無法營業,至少先拿到特定工廠登記,還可以做為倉庫空間,自己用或出租,「身邊很多同業也是收一收,機器賣一賣,廠房租出去收租金。」

臨登、特登、合法化,差別在哪?

臨登意指「臨時工廠登記」,2010年台灣首度納管農地違章工廠,2008年3月14日以前已存在的低汙染工廠,可以補辦臨登,2020年6月2日前需完成轉型、遷廠、合法化程序。

特登意指「特定工廠登記」,由於輔導成效不彰,立法院2019年修法,延長輔導合法期限,不再使用「臨登」一詞,要求所有未登記工廠,要申請「特登」,而先前已取得臨登的工廠則申請轉為特登。

違章工廠必須在10年內取得「特登」,接著變更用地,在2039年6月27日前變更為「特定目的事業用地」,工廠才能正式合法。

政府管理3大問題,有解嗎?

慶川的案例只是冰山一角。長期關注政府資訊公開的民間團體綠色公民行動聯盟發起「透明足跡」專案,主持人曾虹文表示,根據經濟部11月最新資料,目前有288家中高汙染工廠取得臨時工廠登記,其中有33家已經進一步轉為特定工廠登記,下一步是用地變更,讓工廠正式合法;但是綠盟比對了各機關的資料,認為實際取得臨登的中高汙染工廠遠高於經濟部統計,總額達477家、與經濟部的288家相差189家,而其中可能已有281家已轉為特登。

數量有爭議:中高汙染廠認定淪書面作業

為何中間落差高達189家?曾虹文解釋,透明足跡是比對財稅資料的營業項目,再去看這家工廠汙水排放許可裡面的製程,是否含脫脂、酸洗,比對後查出477家;事實上,這些工廠的排放許可製程圖中,都含有脫脂或酸洗,根本不用看營業項目,就應該被認定是中高汙染,但經濟部顯然並未和其他部會勾稽資料。

至於經濟部是用什麼資料得出288家的數字,目前並未公開,《報導者》去電詢問經濟部中部辦公室,承辦科長李信融僅表示,是按照3月公布的低汙染認定基準,由地方政府彙整資料,「可能數字還在變動,我們會看業者提出的資料去判斷、實際勘查。」他也表示,尊重環團的數據,但環團用營業項目來推估,做法「太粗糙」,必須現場看製程才能判定。

他強調,環團有他們看法,「但我們低汙染審認基準就在那邊,未來要輔導合法時,地方政府會依此去判斷、現場看,屬於中高汙染的跑不掉。」

但實際情況恐怕不像經濟部所說的如此樂觀。一名彰化農地工廠負責人指出,會不會被列入中高汙染工廠,「就看你當時怎麼勾」,若當時登記營業項目時,沒有勾選到中高汙染的營業項目,就會被視為低汙染。

這句話凸顯出從地方到中央,清查中高汙染工廠淪為紙上作業,沒有實際查核;而且經濟部只公開中高汙染違章工廠的總數,不願進一步公開工廠名稱、地址、營業資料,外界無從得知經濟部的判斷標準,更難以監督工廠是否申報不實,類似慶川這樣的工廠到底有沒有在經濟部列管的中高汙染名單,外界完全不知情。

經濟部對此回應,因為名單還在調查中,待調查完畢,預計今年7月會公開。曾虹文呼籲,經濟部應儘早公開這些中高汙染廠商資料,讓外界檢視,未來在臨登轉為特登時,督促政府稽查,不要將中高汙染工廠認定為低汙染。

把關不到位:未和環保署裁罰紀錄勾稽,重大違法的臨登工廠缺退場機制

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位在農地的中高汙染工廠若廢水處理不當,不僅汙染周遭農田,還影響地下水,後續除汙工程耗時費力。(攝影/余志偉)
位在農地的中高汙染工廠若廢水處理不當,不僅汙染周遭農田,還影響地下水,後續除汙工程耗時費力。(攝影/余志偉)

除了數量掌握有落差,就連申請為中高汙染的工廠,經濟部管理都不到位。前科累累的儀彰電鍍廠即是一例。

主要原因在於,取得臨時工廠登記的中高汙染廠,迄今沒有明確的退場機制。綠盟研究員陳震遠表示,現在經濟部和環保署裁罰紀錄沒有勾稽,經濟部也沒有明確規定這些中高汙染廠商接受輔導時,違規幾次就要撤銷登記。

對此李信融則回應,新修正的法條有設下兩道把關機制,第一層是「特定工廠辦法」,第23條有規定,取得特定工廠登記的業者,若有重大環境汙染、工安事故,致嚴重影響鄰近工廠或民眾安全,地方政府可以廢止其特定工廠登記。第二層則是業者進一步申請變更用地時,在「特定工廠申請變更編定為特定目的事業用地審查辦法」第2條規定,若取得特定工廠登記後,被環保機關認定仍有重大汙染情節,要求停工或停業,這間工廠就不能申請用地變更。

然而條文也規定,即便業者有重大汙染情節,但只要改善,復工一年以上,仍可以申請用地變更。陳震遠強調,並非要求工廠違規一次就要撤銷登記,但經濟部應該明確訂出規範,輔導中的中高污染工廠若違規多少次,或者有多少次重大違法情節,就要撤銷登記,「不能一直輔導寬限」,畢竟這些工廠本身就是中高污染,若還有過裁罰紀錄,表示對周遭農地污染風險更高,需要加嚴管理。

借殼營業多:「2016前的工廠」超搶手,未來更難查

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《工輔法》規定2016年5月20日前的農地違章工廠才能合法化,連帶使得這些工廠身價水漲船高,轉租後可能更難稽查。(攝影/余志偉)
《工輔法》規定2016年5月20日前的農地違章工廠才能合法化,連帶使得這些工廠身價水漲船高,轉租後可能更難稽查。(攝影/余志偉)

即便有中高汙染工廠,被輔導轉型為低汙染工廠,也面臨「借殼營業」問題。

雖然按照《工輔法》第28條之9規定,申請輔導的工廠不得變更事業主體、不得變更負責人、不得將工廠土地及建築物轉供他人設廠,李信融也明確表示,這樣「借殼」的行為,不符合輔導精神,可以撤銷登記。

即便法條寫得清清楚楚,實際上轉租情況層出不窮,長期關注違章工廠的地球公民基金會研究員吳沅諭指出,最近才接獲民眾檢舉,有一家液晶製造工廠,租了2016年以前就已經蓋好的農地違章工廠
《工輔法》規定,2016年5月20日之後新增的農地違章工廠必須拆除,只有此期限前的工廠才能申請納管、合法化
,隔壁民眾每天看著廠房進進出出很多化學品,心有不安因此打來檢舉,「2016年以前的工廠,已經成為避風港。地方房仲也說,最好的商品就是2016年之前的工廠,不會被拆,之後還能再擴建。」

中高汙染工廠表面上配合政府輔導轉型低汙染,但產業別落差大,更可能發生工廠主乾脆結束營業,轉租給其他業者的違法情況。吳沅諭表示,理論上不繼續營業的工廠就應該要拆除,借殼行為會導致工廠永遠無法落日,而且轉租給別人,和稅籍登記不符,地方政府會更不知道工廠裡面在做什麼。

經濟部坦言稽查人力不夠,可能2年後才能實際抽查

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中高汙染違章工廠是經濟部今年處理重點,但因人力、經費不足,稽查與補制度漏洞進度緩慢,何時才能遏止農地繼續被汙染仍是未知數。(攝影/余志偉)
中高汙染違章工廠是經濟部今年處理重點,但因人力、經費不足,稽查與補制度漏洞進度緩慢,何時才能遏止農地繼續被汙染仍是未知數。(攝影/余志偉)
上述種種問題並非沒有法源規定,最大癥結是無法落實。李信融坦言,雖然營業項目和實際情形不符可以撤銷登記,但需要地方政府稽查,「我們當然可以行文要求,但是地方人力太吃緊,會招致反彈。」他表示,現在首要目標是先讓違章工廠都在2年內納管
《工輔法》規定,違章工廠必須在2022年3月19日前納管,即申請特定工廠登記。
,地方政府光是忙這些就忙不過來,稽查營業事實是否跟當初申請相符,「目前這2年做不到。」或許2年後有多餘人力,可以要求地方政府再去抽查。

李信融也透露,中高汙染工廠必須在2021年3月19日前提出轉型或遷廠、關廠計畫,經濟部預計7月公開這些工廠詳細資料,今年下半年,中高汙染工廠會是重點作業項目。

地球公民基金會研究員蔡佳昇和吳沅諭則建議,在人力有限情況下,經濟部必須先列出重點作業期程,同時可以先勾稽各部會的資料,例如哪些化學藥水是中高汙染製程會用到的,從環保署毒化物資料庫去追查流向,找出可能使用的業者名單;另外,針對新購置的電鍍儀器,也可以要求業者提報編號,每次轉手都要登記,藉此追蹤哪些工廠可能是中高汙染。

曾虹文語重心長表示,其實現在政府自己就有很多資料庫,可以互相勾稽,違章工廠業務量大,政府更應該連結各部會資料,事半功倍,同時讓資料透明化,民眾一起來監督。

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中高汙染廠尋求「就地合法」手法解析
政府管理3大問題,有解嗎?

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