The Reporter LogoThe Reporter Logo
深度 × 開放 × 非營利
The Reporter LogoThe Reporter Logo
深度 × 開放 × 非營利

評論

李怡志/這裡不是鬼樓──都市更新外,如何從高雄城中城理解社區再生

(攝影/楊子磊)

10月14日,重陽節下午,我所在的中山大學「城市是一座共事館」計畫辦公室,接到某社福團體取消參訪的電話,同仁原訂週五接待社區長者體驗地方文化和交流,因為兩名長者不幸住在城中城大樓而取消。

城中城大樓當日凌晨大火,住戶被警消疏散、搶救,仍造成46人罹難,是30年來台灣火災傷亡中最嚴重的公安意外之一,僅次於衛爾康餐廳大火。這件事讓所有人震驚,因為鹽埕區自2012年以來,就是高雄市政府「宜居城市」的施政重點(註)
高雄市鹽埕區曾拿下2012「國際宜居城市」(LivCom Awards)城市獎項銅牌。該年高雄市共獲1金1銀3銅等5項獎座:小林紀念公園、大東文化藝術園區分別得到金、銀獎,右昌森林公園、美濃區及鹽埕區則獲頒銅獎。
,讓多數人看見港邊綠廊道、駁二特區乃至於近幾年新興的亞洲新灣區,還有地標建築的城市美化成果。而睽違20年的國慶煙火,吸引無數人潮進入當年閒置中的駁二倉庫,藝術特區的蓬勃發展已不可同日而語,外溢效應也為鹽埕其他社區帶來大量的年輕人口與消費力;鹽埕區在各種外部指標下,看起來都具備「宜居城市」的條件,創造出藍領、富人、青年和長者等不同階級和年齡層的生活空間。

但暗夜熊熊火焰卻燒出都市發展下的各種問題。位處相對偏角的城中城,因大火造成慘痛犧牲中,我們看見弱勢和高齡化的哀歌,以及長期難以正視的「負面地景」,承載了時代發展下閒置的商辦大樓改作住宅空間的問題。但從住民已有「自救會」的情況也可以看見,即便在如此破落的社區,他們仍不斷努力想撐起大樓的管理功能,期待發揮健全的安全網絡。

除了檢討消防安檢和相關法規,災後的輿論風向吹往「都市更新」,認為政府介入危老大樓拆除有正當性和合法性;然而,為什麼當地多數住民仍透過媒體及公聽會紀錄,表達不願都市更新的意願?為什麼府北路一帶,會有多棟像城中城一樣的商辦住宅大樓,在經濟活動衰退、人口外移和閒置疏於管理後,仍選擇住在媒體口中的「鬼樓」,渡過他們的晚年?

「市府後」地下社會的幾度變遷

Fill 1
由高雄城中城旁眺望鹽埕周遭的新建案與舊建築。(攝影/楊子磊)
由高雄城中城旁眺望鹽埕周遭的新建案與舊建築。(攝影/楊子磊)

城中城絕非台灣唯一的特例,面對的問題也相對複雜,但正視這些問題,才是真正面對問題的所在;也才會知道,只談都市更新並無法解決造成城中城大火悲劇背後的問題根源。

若對本區稍有認識,會知道近年來鹽埕區房價隨著大型的公共工程建設與亞洲新灣區的發展,水漲船高。單就鄰近愛河的府北路一帶,已有5個新建案完工或興建中,面對「拉低房價」的城中城大樓,都市更新只是加強城市仕紳化的速度,只是將他們拔離熟悉的社群環境,讓他們進一步流離。


我成長於鹽埕區,家裡距府北路僅有5分鐘左右的步行路程,因為任職於中山大學,參與「大學的社會責任」計畫,我們團隊連續多年在旗、鼓、鹽(旗津、鼓山、鹽埕)三區長期蹲點,藉由社會調查、文化轉譯,來推動街區營造。老師們透過「鹽埕走讀」、「創意街區」相關課程,帶領同學進到社區訪談、發現議題;我們與高雄第一社區大學和社區組織合辦的「鹽埕夜生活」,透過夜間活動探討鹽埕幾處「負面地景」,重新認識本區非主流或邊緣族群所處的地方,藉由調查工作、文化建構、社區設計,師生試著討論是否有什麼方式,重新建立居民的認同與自信,帶來社區活力與社群組織?又或是透過長期陪伴社區的行動,為老舊社區營造改造的能量?

在日治時期的街道改正計畫下,「鹽埕庄」的傳統聚落並沒有像周邊一樣完全開闢成棋盤式的道路和街區,仍保留有部分的空地,所以戰後吸引大量的城鄉移民落腳,結合了市集、夜市、性產業,大量的違建也讓此事暗藏著角頭幫派、毒癮者和性犯罪等非正式經濟和地下社會的運作。城中城大樓的前身便位於此。1960年代,此區蓬勃發展的公私娼館,地處舊的市政府後方,被市民戲稱為「市府後」,因此「市府後」成為當時高雄風化區的代名詞。而這片緊鄰高雄市政府的「化外之地」,對執政者來說顯得極為諷刺和不堪,因此遷移娼館、拆除違建,推動都市更新的計畫和任務成為執政當局的首要工作。

鹽埕的第一波都更、重生和再度沒落

Fill 1
今年8月,影像工作者徐育霓等人隨大樓管理員前往城中城的舊證券行勘查。(攝影/徐育霓)
今年8月,影像工作者徐育霓等人隨大樓管理員前往城中城的舊證券行勘查。(攝影/徐育霓)

1971~1972年「市府後」的幾場火警,加速了風化區爭議多年的拆遷計畫,開啟了高雄市都市更新的一頁歷史。原本老舊低矮的傳統社區和違建拆除改建後,規劃為1970年代興起的住商集合式大樓。1981年完工的城中城是主要代表,還包括第一城、金鹽埕、新鹽埕,乃至於七賢商場、香港商場等等,規模浩大。

城中城大樓規劃了地下兩層,地上13層建築,包含舞廳、冰宮、證券行、商店街、電影院和頂樓的宴會中心,其餘7~11樓辦公空間區隔成簡易的套房,近200戶。1982年,城中城開幕第二年,我的祖父看中新穎的大樓設施和服務,訂定宴會廳作為女兒婚宴的場地,請來外燴廚師,席開80桌之多,當時那是高雄在地熱鬧的地標。

然而,隨著高雄發展的都市軸線和商圈東移至前金、苓雅區,1989年,「市府前」的高雄地下街因大火而廢棄,市政府也於3年後,1992年搬遷至四維路現址;加上更早美軍撤台後酒吧文化衰退、二港口開闢、漁港遷移,跑單幫產業因海外觀光開放等等綜合性的內外部因素,本區經濟活動大不如前,使得鹽埕區的人口和產業往別區移動、留下來的多數是年長者。

1990年代,城中城和周邊大樓的經濟活動、治安、環境持續劣化。原有的公娼轉為私娼,性工作者在街頭或以周邊套房為根據地,作為「個人工作室」繼續生存。幾年前還保有幾家早期專治性病的藥房,現在也漸漸淡出;而國宮電影院也改播放情色片力圖振作,吸引不同性傾向的族群活動。凋敝的商業空間和角落,則成為聚賭、吸毒者的聚集地,很快成為城市的「異質空間」。

1999年城中城發生火警,成為近期的分界點──整體而言,商業空間幾乎撤出,大樓釋出的空屋,得以讓部分新移入的青年流動人口暫居,或是讓弱勢、獨居族群和高齡者找到安身立命的堡壘。除了便宜低廉的租金、房價等趨力,這些人在台灣的租屋市場裡,往往是遭到拒絕的一群。其中,「類獨居」長者也佔比不少,這些長者雖與子女共住或被撫養,但子女的工作不是在外地,就是工時超長,長者缺乏子女陪伴或照顧,形成類獨居的狀況,是社安網不一定能顧及的一群人。

這幾年,城中城大樓低樓層的商業空間與通道因長時間閒置,對外封閉,缺少社群交流,社區裡也沒有任何公共活動,而垂直的大樓量體更限制了這樣的發展,與它周邊附近的店舖商場的活躍形成強烈對比。住民普遍經濟弱勢、高齡,不易參與社區的公共事務,加上住戶眾多、產權複雜,公寓大樓自治組織無法成形,難以發揮治理,也影響大樓公安、消防、治安和環境等問題。

「鬼樓」標籤背後,住民撕下汙名的努力

Fill 1
2017年,城中城大樓一樓入口處還可見到歇業電影院斑駁的招貼。(攝影/余志偉)
2017年,城中城大樓一樓入口處還可見到歇業電影院斑駁的招貼。(攝影/余志偉)

然而,媒體透過聳動的字眼形塑城中城「鬼樓」的形象,不只是加強「城中城」讓人難以親近、正視的距離,也是對這些努力生存的住民的汙名。聚集一樓聊天的住戶曾向我們表達對「老窮」、「鬼樓」這些描繪的厭惡與排斥。

或許城中城只是類似老舊娛樂商辦住宅大樓的縮影,但由於其閒置商業空間比例過高,住戶過多難以管理及統整,加上產權複雜,隔間分割出租,情況特別棘手。

我還記得在2015年初走進大樓,由一樓穿過僅存的民藝茶具館、二手電器行,和機車停車間,搭上狹促的電梯直達7樓,昏暗的長廊閃爍著待修的燈管照明,房間傳來煙味及麻將聲,往下層電影院的梯間堆滿雜物堵住通行,牆上則有噴漆塗寫的警語「吸毒者死」、「禁止便溺」。離開大樓時,路上遇見員警逮捕毒癮者上警車的畫面,至今仍印象深刻。

2017年左右再訪,該大樓的住民努力已開始透過自救會的形式組織,於一樓設置管理室,試圖改善大樓衛生、設備維修等問題,同時禁止閒雜人等進出。一樓的管理員大姐向我們描述城中城大幅改善的狀態,整體已經呈現不同氣象。這幾天屢上媒體的毛姓廚師,當時也為我們生動地介紹城中城宴會廳的盛況、大樓的興衰,以及個人留滯在這裡的感受。

最近有許多媒體和文章檢討城中城大火的原因,不管是從消防面向、灑水設施、安檢制度,建築法規、變更利用,或是大樓型態、複雜產權,以及住民背景等,輿論也強調都市更新的迫切性;但是城中城這類商辦住宅屬於私有產權,都更改建必須整合產權人同意,因此,當大樓結構尚未達到危樓標準時,公權力也難以介入拆除。

同期住商混合建築的不同命運

我們也嘗試著將目光移到城中城周邊同期的大樓及商圈,例如府北路上的新鹽埕、金鹽埕、第一城大廈,樓高皆超過10層,雖不像城中城這樣複雜,但這些大樓裡低樓層的商業空間有許多閒置,而樓上住戶眾多,也有類似管理不易的處境。

而城中城後方,才隔著大有街的七福商場、香港商場,有著與城中城不同的命運和發展。以七福商場、香港商場來說,雖然這幾幢樓房也歷經同期的都市更新,但較為低矮、單純的空間規劃,一樓商店以經營日用百貨、服飾、眼鏡和食品為主,樓上則為小家庭的房型,五層樓的公寓戶數和店舖減少了管理問題,經濟活動雖然不像過去熱絡,但幾間知名的老店仍維持活力,同時具有相對穩定的公共空間、社群組織和管委會,鄰里的尺度能創造交流、對話,都讓同樣在市府後的商店街和城中城走上不同的發展。這幾年,以七福商場為主的店鋪更組成商圈發展協會推動社區營造,吸引不少新式的餐飲業或飾品業進入。

管理得宜的舊聚落及大樓商圈,以及高度的環境意識,注定了社區的成敗,使得它們能擺脫眾多汙名,居民有機會能重建自信與光榮感。

第二波都更之外的選擇:以人為本,看見弱勢的更新與社區再生

Fill 1
大火過後,城中城居民的居住權,與大樓的消防、治安、環境的平衡是迫切要討論的,但不是輕易一句都更能解決。(攝影/楊子磊)
大火過後,城中城居民的居住權,與大樓的消防、治安、環境的平衡是迫切要討論的,但不是輕易一句都更能解決。(攝影/楊子磊)

這場城中城大火,必然加速輿論對於府北路一帶都市更新或危老大樓的討論;緊鄰愛河的街區正承受巨大開發壓力。但是,一味地追求破壞性的都市更新和重建,將使得城中城這些沒有地權或是持有單位過小的住民,無法從都市更新的成果獲得任何好處,因為微薄的收購費用只是加速仕紳化的速度,迫使這些弱勢住戶的遷出。

當然這樣的問題不僅僅存在於鹽埕,1980年代起,全台各大都市興起一波商辦住宅混合式的大樓,多在舊城區或是火車站附近,往往因為商圈轉移、經濟活動下降,空間閒置,弱勢者進駐安身。

在大學工作的我們,面對周邊社區的問題與責任,從上述的脈絡理解城中城及府北路一帶的大廈,甚至是全國各地相似情況的半閒置大樓、複合性商辦住宅,除了跨領域的專業和部會資源整合,修正法規不足、加強管理辦法、落實消防安檢,但毫無疑問,議題盤根錯節。在這些危老大樓安身者的居住權,與大樓的消防、治安、環境的平衡是迫切要討論的,但不是輕易一句都更能解決。

如何保障這些人的居住權,給每個人尊嚴與安全的生活環境,是政府應有的責任。若城中城建築本身已不是弱勢者可以返回的安全的家,如何營造健全的社會住宅政策,結合社群的扶持與安老,甚至發展出青銀共居的種種方案,是政府必須扶助在地社區的重要方向。

中山大學與鹽埕緊緊相施,這場災難也映照出我們目前大學社會責任在投入上的不足與限制,即便我們能透過社會調查、老舊街區再造等活動嘗試與社區共榮,我們能做到的仍相對有限。期許46位亡者的犧牲,能喚起台灣社會,避免類似的悲劇重演,同時真正以人為本、看見弱勢的更新與社區再生。

用行動支持報導者

獨立的精神,是自由思想的條件。獨立的媒體,才能守護公共領域,讓自由的討論和真相浮現。

在艱困的媒體環境,《報導者》秉持深度、開放、非營利的精神,致力於公共領域的調查與深度報導。我們透過讀者的贊助支持來營運,不仰賴商業廣告置入,在獨立自主的前提下,穿梭在各項重要公共議題中。

您的支持將有助於《報導者》持續追蹤國內外新聞事件的真相,促進多元進步的社會對話。請與我們一起前進,共同推動這場媒體小革命。

© 2021 All rights Reserved