0206地震

別只推了都更,卻達不到防災

暗夜轟然巨響,瞬間天人永隔,台南永康維冠大樓倒塌震撼全台。前內政部長李鴻源再度倡導「防災型都更」觀念,呼籲政府針對耐震力不足的建物進行整建維護或拆除重建;台北市長柯文哲立刻呼應,近日將公布「都更戰略方案」,以面對強震威脅。

以都更拆除老屋、應對地震威脅,乍看十分合理,但許多防災專家憂心,如果沒有正確方針,最後可能只推動了都更,卻沒有達成防災效果。
長期研究防災的銘傳大學建築系副教授王价巨就直言,「現行的都更體制根本缺乏防災思維,不該開發的地方開發,危險地區還想劃定都市計畫區闖關,該留給水的不留給水,有可能做到防災嗎?」老建築未必安全,但是「認為新房子就等於安全,也是錯誤偏見。」王价巨指出。
若按照現行以容積獎勵為誘因的都更方式,「將會蓋出樓層數更高、容納人數更多的建築,不僅原有都市計畫設定的公共設施無法負擔,高樓層建築的避難困難度也將更高。」
王价巨分析,按照現狀,都更後的高樓多半有核准容積獎勵,再加上容積移轉後,可順利取得遠高於數倍基準容積興建,建築量體會相當龐大。即便建築本體結構絕對安全,但是「高樓層的民眾如何在震災中疏散避難?5樓的住戶和20樓的住戶安全標準和準備有何差異?」他認為,回答不出這些問題,即便成功進行以防災為名的都更,台灣的防災體系也不會因此改善太多。

政府出資興建的合宜住宅,也可能不符防災標準

防災專家的提醒,台北市政府應已了解。早在2013年,台北市政府便在內政部營建署的補助下,委託國土規劃及不動產資訊中心研擬「臺北市推動防災型都市更新先期規劃」,報告中,即提醒北市府必須先「以老屋健檢等手段界定哪些為地震高風險建物群」,做出「結合防災計畫與都市計畫」的都市更新,而非針對單一建築進行單點式的拆除整建。
像目前民眾熟悉的「斷層圖」、「土壤液化潛勢區」,其實對整體防災工作幫助不大。防災計畫是要將不同屬性的災害地理資料,等比例套疊在同一張底圖上,民眾看到的不再是單一的「台灣斷層地圖」、「土壤液化潛勢圖」、「土石流潛勢區」,而是一份綜合性的「災害潛勢地圖」,能夠精準計算每一區域的安全係數、推估各區域發生災害的可能性,並決定該片土地是否適合大規模開發。各縣市政府則必須據此修正都市計畫中的土地使用分區,為每一塊土地尋找最適合的使用模式,才能真正達到防災都更的目的。
然而,這些專業建議,是否能讓柯市府的公辦都更跳脫過往政府施政的窠臼?王价巨不敢過度樂觀。因為,就連過去政府出資興建的合宜住宅,都不符合防災標準,遑論其他都更案。
王价巨曾擔任桃園A7合宜住宅審查委員,卻發現基地全區皆位於山坡地範圍,內政部營建署為兌現馬總統「興建合宜住宅、落實居住正義」的選舉支票,強行認定該區「大部分地形平坦、平均坡度未滿5%」,與農委會相互配合,將A7一期基地全數劃出山坡地範圍,不但大幅放寬開發標準,滯洪設施也做得荒腔走板,讓A7住戶身陷土石流與水患危機當中。
王价巨認為,「現行的防災規劃沒有長期的戰略構想,只有地震談防震、有水災想治水,永遠在見招拆招,疲於應變。」他建議,台灣若想要正視災難風險、建立防災戰略思維,需要做的工作應該是專注擬定防災戰略,而非將利益龐大而複雜的「都更」拉進來攪和。
從歷史來看,回顧21世紀的幾個災難,以1999年的921大地震揭開序幕,再到2009年的莫拉克風災。但數次大型災難留給這片土地的功課,台灣社會卻始終沒有認真作答,導致憾事不斷重演。李鴻源一提到敏感的「防災型都更」關鍵字,立即得到柯文哲熱烈響應,但另一個他時常呼籲的觀念,卻始終乏人問津:建立國家級防災總署,整合不同類型災害所牽涉的不同部門,以有效因應複合式災害的救災工作。

災害防救法未修,防災工作多頭馬車

按照現行《災害防救法》規定,災害防救的主管機關為內政部,下有災害防救署負責執行災害防救業務,內政部的上級單位行政院則設有中央災害防救會報,負責決定災害防救基本方針,平日卻無專職人員,僅由消防署人員兼任。換言之,實際專責執行災害防救業務的災害防救署,僅是行政院、內政部轄下的三級機關。
李鴻源分析,按照台灣現行體制,防災業務實質上牽動數個不同主管機關:內政部負責風災、震災、火災、爆炸災害;經濟部管理水災、旱災、公共氣體與油料管線、輸電線路災害;農委會管理寒害、土石流災害、森林火災;交通部管理空難、海難、陸上交通事故。現行體制放任相關業務散落在各機關,災時再由行政院統籌成立中央災害應變中心,若遇上日本311大地震類型的複合式災害,震災後連續引發海嘯、核電廠事故,權責歸屬更加複雜。甚至有許多類型的複合式災害,台灣根本尚未訂定防災計畫。萬一瞬間發生災難,往往是反應不及,無法預先形成有效的災害整備或應變機制。
李鴻源提出的觀點,是美國歷經數次災害教訓後形成的防災觀點All-hazard approach(譯作「災害共通管理」或「全災害管理」),美國的災害防救體系在1970年代前亦與台灣類似,歷經70年代的數次災害,方在1979年成立聯邦緊急事務管理總署(FEMA),將分散在各部會的災害防救業務統整到單一機構,由中央總署、各分署和各州政府權責分明的一條鞭管理,大幅提升美國面對災變的能力,是許多專家建議台灣災防體系改革的方向。
台灣現行體制放任相關業務散落在各機關,災時再由行政院統籌成立中央災害應變中心,若遇上日本311大地震類型的複合式災害,震災後連續引發海嘯、核電廠事故,權責歸屬更加複雜,甚至是反應不及。(攝影╱吳逸驊)

地震資料庫不夠完整,缺乏綜合性災害潛勢地圖

缺乏有效中央主管機關整合防災工作,由災後資訊混亂可見一斑。強震過後,網路上由不同單位以不同方式做出「台灣斷層地圖」紛紛出爐,被網友大量轉貼,檢查「自己家是否位於斷層帶上?」
中央大學地質所教授李錫堤認為,現行的斷層監測都缺乏完整的基礎資料,只能說是粗略估計,尚不足以作為決策依據。
李錫堤指出,「一條斷層什麼時候會錯動,其實是大約可以掌握的,從挖溝、定年開始,先找到該斷層上一次錯動是什麼時候?過去平均多少年錯動一次?可以評估未來30年的發震機率,就是所謂的長期地震預測。若再進一步量測應力、監測應力變化率,就可以做到中期地震預測。」
李錫堤表示,短期或臨震地震預測太困難,目前世界各地的防震工作重心,多半放在中期預測,台灣在這方面仍有很大的努力空間。他以日本為例,上千條的斷層都已進行完整監測,可以相對精確地分析出未來30年的活動機率,「台灣目前只能說有長期地震預測,缺乏中期預測的資料庫,其實有點太慢,應該要投注更多經費、人力來進行這方面的研究。」
再者,即便中期地震預測的資料庫順利建立,也不能僅據此決定土地的最適用途。王价巨指出,當務之急應是整合目前已有的防災研究,累積各種可能的不同災害類別及潛勢、災害特性、災害發生的頻率及可能性,套疊而成各種災害的危害圖資,引導不同層級計畫的發展,制定完整而有系統的各層級計畫。「從原則性指導的上位計畫(國土計畫、區域計畫)到實質推動的細部計畫(都市計畫、建築管理),釐清各個時期的不同重點工作。」王价巨批評,僅檢討單一建築、街區,絕對無法解決問題。
而專家大力建議的「國家級防災總署」若能順利成立,同時具備「專門負責」與「層級夠高」的特質,才有較高的機率將防災地圖工作進行到底,目前僅以三級機關出面進行防災整備,地方政府「抗命」的機會相當高。今年2月,當經濟部依《地質法》公告台中、彰化及南投縣部分地區為地下水補注地質敏感區,未來土地開發須檢附地質安全評估等報告,卻遭南投縣長林明溱反對,認為經濟部此舉勞民傷財,自行宣布暫緩地下水敏感區地質評估,直接槓上中央。

莫拉克風災失敗經驗形成奇觀

若回顧台灣在莫拉克風災後「劃定特定區域」的經驗,就更能說明事前完整製作「災害潛勢地圖」的重要性。
2009年10月9日,行政院頒布以防災、遷居災民為目的之「區域重建綱要計畫」,決議以「鄉鎮」為單位,劃定「禁止開發」 區域,大筆一揮,將高雄六龜、甲仙、桃源、那瑪夏與嘉義阿里山等等鄉鎮,均列為「禁止開發、不再重建」,歷經一個月的災民抗議與質疑後,11月開始所劃定的特定區域,立即改以「部落」為單位進行劃定;到了後期,甚至改以「鄰」甚至「戶」為單位進行劃定,造成同一村落當中,相鄰的兩戶可能會因一戶被劃為特定區域,另外一戶則否的現象。
之所以會造成這番奇景,是當年的重建計畫過度向「永久屋」政策傾斜,且操之過急、欠缺周詳計畫所造成。永久屋政策主要的倡議者,是當年尚未發生內湖保護區開發案風波的慈濟基金會。為踐行證嚴法師「讓山林休養生息」的宏願,慈濟基金會說服行政院採納「不建中繼屋、只建永久屋」的方針,倉促而強硬地要求災民別再回到危險區域居住。
但因當年行政院與慈濟均提不出具公信力的判定「危險」標準,僅經由數次簡單現場勘查,便逕自判定該區域是否安全,再加上缺乏與災民進行風險溝通的能力,災區抗爭迭起、官民之間信任破裂,幾乎已不存在理性討論「是否應該遷離危險區域」的空間。
一場轟轟烈烈的「劃定特定區域」大戲,到了莫拉克災後半年,已成為居民「交換永久屋」的依據:想在平地換取永久屋的住戶,便簽下「願意劃定特定區域」的文件;不願搬離原居地的居民,則持續留在山區。
如今,7年時光荏苒而過,當年行政院與慈濟篤定認為「不安全、不再適宜人居」的區域,多半皆已恢復正常樣貌,遊人如織。許多住不慣永久屋的居民,甚至悄悄搬回山區居住,早已是各村庄、部落公開的秘密。當時「永久屋」綁「特定區域劃設」的重建過程,已是台灣嘗試建立「大區域災害潛勢地圖」並要求居民「改變土地使用分區」、「遷村」的經驗,卻因對區域安全的評估是在災後倉促做成、並非平日紮實調查研究所得,危險區域的認定標準搖擺模糊,無法讓居民信服,終歸走上失敗一途。
「總不能每次面對大規模災害,都是從混亂與自誇中開始、嘆息和罵聲中結束。」回顧近年來幾次不同類型的災害,交通大學土木系副教授單信瑜提出勸告:「台灣的防災體系確實該有個單位出面重新檢討機制、盤點能量,不能再像現在一樣散漫怠惰、渾渾噩噩下去,才不會在災難發生後,總是面臨體系不健全、資源不到位、人力不夠、訓練不全面的窘境,永遠讓第一線救災人力跟閻羅王在鬼門關前搶人!」
都更,確實是防災的可能選項之一,但絕非唯一,觀念錯誤的都更甚至可以釀成更大災害,具有完整、縝密防災觀念的國土計畫,才是台灣追求永保安康的正確道路。
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