如果地震發生在台南市之外⋯⋯

0206震災後,各方專家不約而同地抨擊「中央災防體系是沒錢、沒權、沒人的多頭馬車」,讓台灣災害防救工作停滯不前。無論是否修法,改革現行混亂的災防體系、加強基層防災的能力,絕對是0206南台灣震災之後,新、舊政府必須共同扛起的重要責任。

206南台灣大地震滿月,根據TVBS民調中心最新出爐的政治人物滿意度調查指出,台南市長賴清德的滿意度躍升全國第一,顯示台南市民十分肯定市府團隊救災表現。儘管有不少網友認為,賴清德是靠鏡頭前的「破鞋紅眼、不眠不休」的作秀方式才大出風頭,但根據國發會2014年委託研究報告(「強化地方政府災害防救效能之研究」),台南市政府的災防工作,確實領先其他各縣市。
在肯定台南市政府的表現之前,必須釐清台灣災防法規現狀:按照現行《災害防救法》制度設計,災害防救工作採取「地方負責、中央支援」模式,地方政府扮演第一線執行角色,中央政府則負責增援協助、彌補地方不足。這波災後檢討中,或許是因為前內政部長李鴻源頻頻對「國家級災防總署」提出建言,各方檢討火力多著重在中央災防體制的缺失,而忽略了基層防災實力羸弱,同樣也是台灣防災體制的大漏洞。

地方政府災防實力弱 大多是「空殼子」

《災害防救法》2010年修正後,按新法規定,各直轄市及縣市、乃至更下一級的鄉鎮市區公所,都應設立災害防救辦公室。但根據國發會研究報告,因地方政府總員額限制,大部分的直轄市與縣市雖已設立災防辦,卻都附屬於消防局之下,不但沒有獨立預算,也沒有權限可以自行編列經費;辦公室人力幾乎都是兼辦,部分人員甚至平日都留在原單位,根本沒有支援災防辦運作。
台南地震滿一個月,各界開始檢討災防制度。(攝影/吳逸驊)
台南地震滿一個月,各界開始檢討災防制度。(攝影/吳逸驊)
報告歸納指出,縣市政府災防辦人員多「未能專職投入、流動率高、專業有限、考核訓練不足。」另一份研考會於2010年的調查(「中央與地方災害防救組織職能之研究」)甚至直指,最基層的鄉鎮市區災防辦因人力、設備不足,在災害發生時,各地方首長也多半無權力去指揮各救災單位,體系並無從建立,根本多是「空殼子」而已。
相較之下,台南市要求災防辦獨立運作,並非附屬於消防局之下。在國發會的多場座談記錄中,各地學者專家一致肯定台南市災防辦不但「是實質單位」,且有跨部門整合思維,災防辦執行秘書,是由環保局副局長的侯俊彥,以層級較高的參議身分(通常為簡任十一職等)出任災防辦執行秘書,得以進行機關間整合工作,讓災防工作進行相對順暢。
除此之外,台南市政府也給予防災工作相對充裕的預算。以水患時扮演重要救災角色的抽水機為例,中央水利署僅配置670台,台南市水利局便購置了3、400台,在多次颱風中,均有縮短淹水時間、減少淹水範圍之功。過往對政府救災表現多所批評的防災專家、交通大學土木工程學系副教授單信瑜,亦根據過往訪視的經驗,對於台南市政府的平日準備給予高度肯定,直言「如果不是台南市平常即有堅強的防災實力,這次地震的傷亡一定更大。」種種中央報告與跡象看來,台南市府團隊能贏得多數市民肯定,並非全是虛名。
當然,即便已經做好準備,災難現場仍有手忙腳亂之處。台南市災防辦平日雖已針對易致災區域當中特別需要關懷的保全對象(如獨居老人、重度殘障者)進行造冊建檔、蒐集連絡方式,並要求里長與里幹事進行通報,但副市長曾旭正也坦承,本次永康區維冠大樓位於城鄉交界,受災戶多為外地租屋者,市府在第一時間仍無法準確掌握受災戶名單,必須緊急要求民政局出面協助,才讓混亂狀況稍有改善。
但在肯定台南市表現之餘,另一個隱憂也慢慢浮現:若下次相同規模的災害,不幸發生在還沒有準備好的其他縣市,是否會造成更大傷亡?若是,該如何在現行的員額與預算限制下,讓各地災防辦如同台南市般實體化、發揮應有功能,便成為接下來各縣市首長的首要挑戰。

15年、32次中央災防會報做了什麼?

要求地方政府加強防災體質同時,掌握相對豐厚資源的中央主管機關,亦必須在清楚的整體戰略思維下,發揮監督、統合、補助功能,協助各地方政府進行跨區域支援(例如莫拉克災區橫跨高雄、屏東、嘉義、台東等地,便需中央政府進行橫向聯繫),中央人事主管機關甚至必須更積極負起責任,修訂相關法令、制定直轄市與縣市擴充員額之特別條款,協助各地方政府解決災防辦「沒錢、沒人、空殼化」的困境,而非期待各地方政府都如台南市府一般自行突破困境。
中央災防體系本身,更須進行統合與強化。 
0206震災後,各方專家不約而同地抨擊「中央災防體系是沒錢、沒權、沒人的多頭馬車」,讓台灣災害防救工作停滯不前。仔細檢視中央政府災害防救相關組織,有中央災害防救委員會、災防會報、災防辦公室、諮詢中心等4個單位,彼此之間的分工確實有重疊問題,單位間權責模糊。 
曾長期參與會報的學者感嘆,「中央災防會報提的議題、追蹤事項根本都是零碎、片段的,東提一點、西提一點。」會報功能不彰,讓不少專家的滿腔熱血都化為心灰意冷,懶得多提建言。
台南維冠大樓倒塌後的檢討,解決中央與地方資源整合問題克不容緩。(攝影/余志偉)
台南維冠大樓倒塌後的檢討,解決中央與地方資源整合問題克不容緩。(攝影/余志偉)
歷次災防會報記錄看來,這樣的批評並不冤枉。自2001年開始,到今年0206地震發生時為止,15年內,中央災防會報總共開了32次會議。業務多以聽取各地災害防救計畫為主,或在有重大災變發生時,隨著「時事」,針對該次災難進行「東提一點、西提一點」式的單次討論。
若以2009年的莫拉克風災作為斷點觀察,莫拉克風災前,災防會報舉辦頻率明顯低落。除了會報成立初始,仍有「新官上任三把火」的氣概,自第6次會報(2003年5月26日)開始,便已是「一年一會報」的節奏。第8次(2005年12月28日)與第9次會報(2006年12月29日)之間相隔整整一年,第10次(2007年8月16日)與第11次會議之間(2009年4月14日)甚至相隔607天,「督導」效果如何,不言可喻。
直到2009年8月8日的莫拉克風災之後,才讓第11次與12次(2009年12月31日)會報間的空檔縮短,接下來的2010年,更是在一年之內舉辦了四次會報。或許是因為莫拉克災後工作繁多,接下來的數次會報中,多半以災後重建進度為會報討論主軸;但與此同時,依《莫拉克颱風災後重建特別條例》,中央已設有「行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會」,與災防會報同樣由行政院長為召集人。同樣的災後重建事項,卻重複在兩個同級的會議中進行討論,災防會報與重建會之間的權責,明顯有所重疊。
再者,在這些零碎、片段的提案中,不乏許多具有先見之明的重要提案,卻因沒有專責單位督導執行,成為會議上的空話。
舉例而言,在第4次會報(2002年4月1日)時,時任行政院副院長林信義便提案表示,「災情通報系統很重要,有關災情傳遞報表之格式,由中央到地方必須統一,以便於災情彙整與統計,這部分將是未來工作重點之一,請本院災害防救委員會協調研議辦理。」時至2014年,國發會的報告卻仍提出了一模一樣的檢討意見:
「中央與地方各自建置災管(災情通報)系統且彼此未能有效整合,直轄市與縣市相關單位也各自建置相關災管系統且彼此未能有效整合,此種情況造成基層人員呈報災情重複作業,且需適應不同系統格式,凡此皆不利於救災應變的效率。」
從2002至2014年,12年的光陰之間,由副院長親自提案的「統一中央到地方之災情通報系統」猶無法落實,更遑論建構整體的防災戰略。

中央災防專責單位 新增或活化?

災防體系亟待「補破網」,圖像已相當清晰,但究竟問題該如何解決? 最廣為人知的解決方案,是前內政部長李鴻源不斷提倡的設置「國家級災防總署」,即著手修訂《災害防救法》,整合相關防救災機關,整併現行行政院災害防救辦公室、內政部消防署、內政部空中勤務總隊、國家搜救中心等相關單位,統一全國災害防救事權。 
對此,單信瑜與銘傳大學建築系副教授王价巨不約而同地指出,只要「活化」現行「中央災害防救委員會」,將其改制為常設單位,不必修法,便可解決大半問題。 單信瑜與王价巨一致認為,在莫拉克風災之前,中央災防委員會仍握有經費與實權;但莫拉克風災導致《災害防救法》修正後,「災害防救委員會」虛級化,成為1年4次定期召開的跨部會會議,取而代之的「中央災防辦」僅是幕僚單位,毫無實權,才讓災害防救工作群龍無首。 
單信瑜諷刺地譬喻,國家級災防總署的提案,就「好比你已經有一台HONDA(災害防救委員會),理論上時速可以到220公里,但你自己平日不保養、又沒膽子開快,然後吵著要買BMW(修法設立災防總署),是什麼意思?」 
研考會在2010年報告中則建議,短期內以不修法為原則,將行政院災害防救辦公室及消防署結合為「災害防救署」,以中央災害防救會報的名義,協調各類災害管理部會。長期而言,應將行政院災害防救辦公室,改制為具實質地位之機關。研考會報告與單信瑜、王价巨的建議略有不同,卻都同樣是以「不修法、活化現有機關」為主要策略。 
「災害發生時,溝通的時間相當寶貴,你浪費越多時間在溝通,就是讓受災者的求生機會越減越少。」王价巨語重心長地強調。無論是否修法,改革現行混亂的災防體系、加強基層防災的能力,絕對是0206南台灣震災之後,新、舊政府必須共同扛起的重要責任。
0206高雄美濃地震
台南地震維冠大樓釀百死,給台灣什麼警示?

0206地震

載入更多文章