台南震災如何重建?──專訪台南市副市長、善款委員會召集人曾旭正

0206台南地震的「救災」階段,隨著維冠大樓的搜救工作結束而告一段落,但接下來,漫長而辛苦的「重建」階段正要展開。為此,《報導者》特別專訪台南市副市長曾旭正,了解目前市府對重建工作的規畫方向。

曾旭正的專長是土木及建築,在擔任台南市副市長之前,他是台南藝術大學建築藝術研究所教授兼院長,曾協助921災後重建工作,並擔任建築改革社社長,這樣的經歷讓他在此次震災中成為市長賴清德倚重的左右手,協助現場指揮調度。災後第8天,他在臉書寫下「這八天猶如一生之久,而這時日的努力,不正是那三個字:度彼岸⋯」文句,令人動容。
約在台北訪問的那天,曾旭正遲到了,一來便氣喘吁吁地道歉,說自己剛離開行政院中央災害防救會議。訪談開始,他臉上似乎仍帶著多日救災後的些許疲憊,但談起接下來的重建工作及災後檢討,專業出身的曾旭正仍是條理分明,並未因疲憊而省略重要細節。
在此次專訪中,曾旭正回顧及檢討救災現場的決策、物資調度機制,並完整深入地說明市府對未來重建工作的思維與執行辦法。以下是專訪內容:
Q:對這次0206大地震的整個救災因應情況,副市長怎麼看?若又有重大災害發生,會建議中央政府可以做什麼?
A:我們第一天有點混亂。按照防救法規(編按:如災害防救法),這次現場的中央指揮是台南市消防局,消防局的指揮中心確實很快地建置起來、很快開始救災。但消防局沒辦法管災民資料、安撫家屬,他們光忙救災就忙不完了。
好比說,有人來報說,「我家人還在裡面」,你問他是哪一戶?他說「我不知道住址啊,我是來過,但只知道樓梯進去右邊那間什麼的。」就先登記說疑似有人待救。但那時候沒留下報案人電話,五天之內他都沒再來,消防隊進去找也找不到人,那這人到底是在還不在呢?消防局來做指揮中心沒錯,但另一部分,我們就拉民政局進來協助做災民資料確定。
這次經驗,我覺得應該這樣:讓中央的災防辦(行政院災害防救辦公室)成為一個專業的、救災啟動單位。什麼意思呢?假設災防辦平日就想好幾種劇本:火災、水災、地震,地震有921那種,也有像這次這種單棟倒塌的,各種劇本。只要發生災難,就直接進場,把指揮中心、家屬休息區、媒體中心等全部都規畫起來,把所有配備都帶來,把牌子掛起來,電腦、桌子全部都settle down。地方政府只是配合,譬如消防局配合指揮中心,民政局配合災民服務,過了半天,再把他接手過來。
坦白講,這種東西你要每個地方政府都去準備一套,搞不好很多年才用一次,但中央災防辦可能每年都會碰到一次,各縣市都有機會啊。我是覺得,如果建立起來,起碼可以省下前面一天、到一天半的救災黃金期,資訊才不會亂傳。
Q:這次地震災害的倒塌,跟過去幾次重大災害有何不同,市府未來將如何處理?
A:這次的災害,跟921、莫拉克,形態上都不太一樣。921範圍很廣,很多災民房子倒了,但可能都還在自己家附近,所以你看到很多人都在搭帳棚,後來想辦法先有了臨時屋。莫拉克是根本沒辦法留在原地,必須要被請出來外面,他們重建的標的困難很多。
台南市這邊看起來是以維冠大樓為主,但它是單棟倒塌,但這倒塌跟過去東星大樓、博士的家不太一樣。過去幾棟大樓只是傾斜、歪了,這次是整個倒下去,趴到地上,那個擠壓力量更大。所以這次死傷人數更高,也造成搜救上面的困難。災害型態的不同,造成救災過程困難度不一樣,這大概是很明顯可以比較的。
另外,台南市周邊有很多鄉鎮,例如關廟、玉井、新化、歸仁,沒有像921倒塌那麼徹底嚴重,房子也不算半倒,就是損壞。
這種問題從921就一直延續下來:921時,初期是用全倒、半倒來區分。全倒就好像現在的貼紅單,所以是以後的重建政府都會幫忙嗎?
過去碰到這種情況就會說趕快去現勘、貼黃單紅單,但我們應該把意義釐清。什麼意思呢?貼黃單是說有損壞,但是可處理,沒有立即危險,但政府建議你要修;貼紅單,就是結構損害了,應該你就不要繼續住,要搬出來。之後它會變兩個:一個是它不堪住了,該拆掉;另一種是它還堪修,可以做結構補強。結構補強是人還有地方住,但如果是拆掉,政府就會給安遷救助的錢,一些房租補貼。但如果是堪住的,他就要花錢去修它,有專業來幫你做一個結構詳細評估,費用也許一部分由政府來出,但要修的錢你自己來出,政府能幫忙的也許是說,你要修的錢你可以低利貸款。這部分數量我們還要先做現勘,掌握狀況,才能評估到底能夠幫多少。
重建的部分,現在大樓拆掉了,人能救出來都救出來了,死亡是114位。那接下來的問題,其實是生活救助的問題。另一部分是,那棟大樓有一個特殊性,就是很多人是租房子的人,他不是房東、他是來租房子、沒有戶籍登記、甚至也沒有跟房東打契約。這個事情會造成後續身分認定補助的困難。
Q:後續市府將如何協助災民重建?有哪些具體的方針與方法?
A:通常,災後重建的工作目標就是兩個,一個是生活重建,一個是建築物重建。生活重建,就是恢復到他平常生活的步調,就學、就業;建築物部分就是大家一定要有地方住。我們目前是這樣想,多數人用租金補貼去選擇,包括他不要原地重建的,就讓他用市場解決。特定基地如果有要重建,我們去幫忙組成重建委員會,如果有需要建築師,我們可以從旁輔導,但還是以權利人為主導,應該讓他們一起去重建。 
對於小孩子的照顧也是很關鍵,他們經過這麼大傷害,怎麼回到正軌?我們應該去做陪伴,可能要很多年後才看得到效果。社會局的一百多位社工人員,用一對一的方式,每一個人有一個社工員陪著他。我鼓勵他們說,你們就是市政府跟災民很重要的一個窗口、橋梁,你要站在他的角度幫他想他有什麼需求,傳遞我們市政府能提供的訊息,讓他了解,幫他反映問題。
有受災戶拜託我們勞工局幫他去跟雇主協調,說為了處理家裡受災事情,向公司請了很多假,能不能特別有一段時間的帶薪休假?反正有些企業本來就想捐款,看能不能直接化為對災民的補貼,讓他安心一點。類似這樣的事情,都要靠社工員來做。
Q:在這次受災戶中,有沒有特別需要協助的弱勢群體?
A:有些輕微的損害,照法令講應該是要屋主自己修,你跟銀行貸款,政府提供0.702%的低利。但是呢,譬如說玉井、關廟靠近山邊這邊,2個老人住在家裡,你叫他老人家自己弄這些,他不會啦!而且貸款錢也是要還啊!
所以我們現在做法是,有些人說他想要捐款,我們說你先不要捐,你乾脆來幫忙我們蓋房子。像高雄氣爆,台積電就幫忙修房子,這樣是比較好的。有一些建築專業,他們本來想出錢,但現在就用你實際的專業解決問題嘛,我們給他(災民)名單,然後你自己去評估、看怎麼修。
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一對母女在災害封鎖線外關心救災進度。(攝影╱余志偉)
一對母女在災害封鎖線外關心救災進度。(攝影╱余志偉)
Q:會不會考慮像921或是莫拉克一樣,興建臨時或永久性集合住宅,以安置災民?
A:我們不會像921那樣做組合屋,更不會像慈濟在莫拉克那樣蓋永久屋,我們寧願給你租金補貼,讓你自己去找你適合自己工作、小孩子念書的地方,不要集中住在某個地方,因為不可能有一個地方可以滿足你所有的需求。讓他們集中住在一起,這個模式有好有壞,好處是災民集中在一起,救濟物資與協助可以集中發放,但壞處是他們可能被標籤化。而且,那區位不可能滿足所有人,例如921在埔里的安置,後來沒那麼多人進駐,過了一、兩年,有人就走了,變空城。
像莫拉克,我曾經透過管道跟慈濟高層建議過,這些原來住在山區的居民,各聚落都是分散在山區裡,他們的祖先應該是有智慧、知道哪些地方是安全的,你慈濟想幫忙的話,應該是協助他們回去,他們會搬遷的。而且,如此一來,才會讓當地的產業、生計可以持續連結在一起,結果慈濟很快就定一個方向,要他們下山、覺得山上危險,這是漢人的觀點嘛!結果現在搞半天,在山下蓋了幾千戶的大愛村集合住宅,裡面的人還是偷偷跑回去,要種東西也沒地方種,完全失敗啊。
Q:921大地震後,東星大樓因住戶意見紛歧、廠商脫產,花了10年才完成重建。市府如何避免讓維冠成為東星第二?
A:維冠是當初建築法規要通過、實施容積率之前,搶建的結果。以前在實施容積率之前,是道路的1.5倍加6公尺,譬如說你面前道路是20米,你就可以蓋36米,大概可以蓋12層樓。維冠是在法規上路之前搶建,民國82年起造、83年蓋好。如果以現在住宅區或商業區所訂的容積,他現在這塊地要重建,搞不好蓋不了那麼多的容積呀。這重建就有困難,除非要另外給他容積,以都市更新獎勵的方式?但可能當地其實不該再蓋這麼高樓了吧。
以前921也有一個經驗,就是有些人不願意再回到這傷心地,可能就把權利賣出來。當時921震災基金會本身有介入到重建的過程裡面去,也許有些部分他把權利買下來,等於他也變成合建戶,用來安置別人。或者容積根本不該再蓋這個高樓了,把它買下來,就把它消化掉,就不要再蓋這麼高了。
這事情會再面對到類似問題,但以我們處理效率,不會像東星那樣搞十年啦。我們處理上也有一個好的策略,就是像博士的家、東星大樓,我們就把這些案例裡面權利分配的比例,給大家知道。談不清楚,有些人就會拿翹,如果把前面有的案例、比較合理的標準拿出來,讓大家知道說這就是一般的標準,那就不用耗很久。
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在建築品質有疑慮與地震雙重影響下,造成台南維冠大樓整棟倒毀。(攝影╱余志偉)
在建築品質有疑慮與地震雙重影響下,造成台南維冠大樓整棟倒毀。(攝影╱余志偉)
Q:這次災害引發了外界對於台灣建築工程的不信任,請問副市長認為,這次災害暴露出建築界哪些問題?還有哪些法規需要改革?
A:(建築)法規部分是這樣,現在應該是兩個問題:921之後,關於建築法規已經修了,所以921之後的建築物,只要你有符合法規、有照章去設計施工的話,其實沒有問題,到一定的耐震程度、七級左右都沒有問題。另一個部分的問題是這次引申出來的,像這次的維冠大樓,建築師是借牌的,(圖面)還是有人蓋章,施工有沒有照實際施工?這個施工的責任、結構計算的責任是誰的?
因為建築師在做的過程中,結構是一個專業,他們通常會委託結構技師一起做簽證,結構技師也拿了這部分主要的費用。所以責任是建築師還是?這次也凸顯了這個問題。
Q:921之後,關於建築安全究竟該由誰來負責,建築師、土木技師結構技師大家有一些爭論,現在好像幾個專業界又開始有些討論?
A:我們目前法令是,建築監造責任都在建築師,其他專業不可以做的。我覺得,民眾想蓋一個房子的時候,最希望的應該是統包,你幫我做設計營造,蓋好之後,把鑰匙交給我就好了。但因為我們現在並沒有這樣做,才做了一個切分,由建築師設計、由營造廠施工。才跑出一個建築師,要去監督他施工,才跑出這個監造關係,建築師是幫業主去監督他(營造廠)施工。
我是覺得,應該是要把營造廠的素質提升,營造廠應該要看得懂圖、要能夠照圖施工,台灣在這部分有很大落差。好的營造廠很好,差的就是一般的土木包工業,那就很差啊!這個才是關鍵。
這次震災之後,(營造業)如果也能出現一個崔媽媽,用評鑑方式把搬家公司素質提升了,以前的搬家公司也是問題很多,他們那時候就是弄出評鑑,那搬家公司也可以有一套SOP,怎麼服務,把這個專業弄起來。我覺得這次如果有機會,可以刺激營造業、讓營造專業強起來,我會覺得是蠻大的收穫。所以就建築法規上的部份,我比較不覺得是建築強度啊、耐震需求、結構設計的要求,那部分921之後已經解決了,現在反而是建築師監造、營造廠能力,這部分可不可以提升?
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搜救人員到物資站領取必要物資。(攝影╱吳逸驊)
搜救人員到物資站領取必要物資。(攝影╱吳逸驊)
Q:關於捐贈物資調度部分?有沒有認為下一次可以改進的地方?
A:災後,消防局告訴我,921時,有支法國的專業救災隊伍來台灣。所有裝備都自己打理,自己搭起帳篷,完全不需要物資。他們只要知道:我負責哪一區?其它事情他自己解決。這才是標準的救難隊伍,而不是說到現場才要物資。這次有很多消息來源說需要頭燈、電池,結果我看到指揮中心前面堆一堆,都沒用掉啊!大家很有愛心,但現場到底需要什麼?誰可以去調度?這還要研究。但我自己是很同意法國隊伍的做法:你自己需要什麼,平常就該準備好,用自己熟悉的裝備,不應該到現場才來要。不但來不及,也很容易混亂或過剩。而這次有許多民間團體(如慈濟、法鼓山等)參與救災、陪伴、法會,但後續應該就會退場,會由市政府來接手。
地震剛發生時,市政府確實有建立單一窗口、有一支電話,是有節制的機制,沒有讓物資源源不絕地來。但能不能有效跟需求物資的相關單位,去做迅速的連繫跟確認?這可能還是需要努力。或許以後可以把它放上雲端,讓訊息更新更快速、更同步,讓資訊透明化,需要一點時間來打造這個系統。
Q:請問市府未來將如何運用此次震災所募得的善款?
A:善款的數目就以網站上的即時更新為準,那是實收到的數字。我們現在先通過台南市災後善款管理委員會的組織條例,市長是希望我來當召集人,我們府內會有5個單位,加上3個家屬代表,還有律師公會、會計師公會、建築結構師公會各推一個,初步訂了這個善款運用有6、7個方向,例如生活救助、教育補貼、建築修建等等,有一個很清楚的辦法。某種程度也參考高雄過去的經驗,高雄善款的規模是比較高,大約46億左右。
特別是教育這一塊,4位存活的小孩裡面,有一個高中、兩個小學、一個嬰兒,大原則應該是我們要幫助他到大學畢業,包括他的生活費用與教育費用。其他地區是受到驚嚇的一些小孩子,也要去注意。
假如出現過去半路認親的狀況,市府會去認真了解跟評估,如果父母過世,可能就找他的叔叔、伯伯或阿姨,總之,要幫他找出一個法定的監護人,補助才能透過他發放給小孩子來領取。我們會慎重去評估,家屬中誰比較適合,善款管理委員會也會介入這個評估。
我們善款都是一起運用的,人家捐過來,不會特別分說是維冠或其他。現在有一個傷腦筋的地方,3位災民代表如何產生?維冠是主要的群體,但也有其他受災區域啊,這個代表如何產生?高雄氣爆的經驗是,那條街上有相關產業公會,由公會的代表來組成,這次台南就有點麻煩。初步我們是想說,等這段時間,他們忙完後事,可能我們召開一次家屬全部的會議,市府趁這個機會跟他們講一些措施,也是想看說,過程中有沒有機會遇到有些人比較熱心,他們來產生一個自己的代表?或者是,以維冠為例,會不會有管委會的幹部,大家還蠻尊重的,可以組織起來?可能還需一個過程來努力。但維冠之外的災民代表怎麼辦?一定要有,但受災地區很分散、狀況又很多,該如何產生,我們還要思考跟研究。

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