觀點

戴秀雄/危險建物拆除與重建新屋是兩回事──另類角度看老屋條例

政黨輪替並沒有改變拆、拆、拆的開發邏輯 2
“如果說都市更新條例讓台灣都市計畫地區居住正義元氣大傷,那麼與其本質、功能上極為類似的老屋條例,揚著防災、創造產值大纛,不但沒有中止對於台灣都市計畫系統的摧殘,其實可能更加大有屋與無屋階級間的鴻溝,是行政部門為達目的不擇手段的心態展現。”
《都市危險及老舊建物加速重建獎勵條例》草案(以下簡稱老屋條例)從送入立法院迄今,已經引起不少爭議。其中最常被談到的爭議與質疑,大概就數在老屋條例內容(特別針對容積獎勵、建蔽率與樓高管制的放寬等)對於現行都市計畫系統與都市更新條例運作的傷害。無可否認地,這些在過去一、兩周內被多數投書所分別觸及的疑慮,確實也都是內政部應該妥善處理的根本性問題,也應該針對這些質疑點,給予充裕時間進行討論,並讓社會大眾理解這些爭議。
只是,老屋條例除了這些已經曝光的爭議點,其實個人認為仍有核心問題未被攤在檯面上好好討論,因此試著分享個人的想法。

老屋條例的基本邏輯問題

整體來看,老屋條例的內容其實就是提供不同利益(誘因)的鼓勵,針對老舊與危險建物進行重建。這樣的立法概念,如果純粹從文字意涵表面來解讀,應該是基於老舊與危險建物對都市人的居住環境造成危險或妨礙,因此以去除老舊與危險建物,作為獎勵的正當性基礎。這樣的邏輯是建立在「老舊、危險建物=妨礙都市機能與危險」的基礎命題上,繼而導向以鼓勵重建方式,解決老舊、危險建物所可能導致的都市機能妨礙與危險等問題。換句話說,這樣的立法構想,其目標是去除因為老舊、危險建物所造成的都市機能妨礙與危險,而以鼓勵重建老舊、危險建物做為達到目標的手段。
不可否認地,以這樣的基礎設定衡諸目前的批判,老屋條例頂多會被攻擊不應將老舊建物列入獎勵重建的對象,如果是針對危險建物,目前看來似乎能被各方接受。但是,值得思考的是,針對危險建物以重建方式作為解決方案的基礎設定,在事理與邏輯上其實也是存在疑慮。
危險建物的處理主要是為了避免建物傾頹倒塌對於人身與財物安全造成損害,屬於公共危險的議題。尤其老屋條例對於危險建築的定義採「指經建築主管機關依相關法令通知限期拆除、逕予強制拆除,或評估有危險之虞應限期補強或拆除之合法建築物」。由此可見,老屋條例中所謂危險建物所指涉的不是一般抽象的危險情形,而是由公權力機關確認其存在具體的危險。
既然如此,無法改善、補強的危險建物,真正該處理的方法就是在其公共危險衍生成為具體損害之前,排除其危險性,也就是拆除。至於危險建物拆除後,原地主要如何運用原基地,是基地所有權人的自由。進一步來看,排除危險建物所衍生的公共危險,這件事本就是建物所有權人的義務,而建管主管機關也有義務督促,協助排除危險建物所可能導致的危險狀態。
整體而言,無論在事理與法理上,危險建物拆除與重新建成新建物根本是兩回事。基於公共安全,危險建物必須被及時拆除,但不必然需要重建;縱使有意重建,也不能為了要辦理重建,而延遲危險建物的拆除時程。更有甚者,如前面所述,根據老屋條例對於危險建物的定義,當主管機關已針對這些危險建物做出拆除的命令(行政處分),這些危險建物就該依法予以拆除,且其拆除作業必須由公權力予以貫徹;但如今這一紙命令卻是透過老屋條例的規定,變成開啟重建程序的起點。
那麼,當這些危險建物進入重建程序,在整合各所有權人意見的期間,是否應該仍然要在期限之前先拆除危險建物?還是讓危險建物因為重建程序需要整合各方意見與利益而先拖著?有趣的是,如果危險建物在原定拆除期限屆滿以後倒塌產生損害,除了建物所有權人應該負起損害賠償責任之外,建管主管機關對於危險建物未依處分內容及時執行拆除,也應該要負起責任。
對照官方說法來看,迄今內政部一直強調,欠缺誘因機制的情況下,一般民眾(應指危險建物所有權人)配合度低,因此有必要提供誘因以加速清理危險建物的說法,就顯得有違事理與邏輯。因為,當危險建物事已經被主管機關下令拆除(不管限期拆除或是逕予強制拆除等等),該危險建物的拆除若發生問題,除去法律上的爭議(如行政處分或事執行瑕疵)之外,基本上是公權力機關執行不力的問題,而不是民眾配合不高的問題。尤其,危險建物會對人類生活環境帶來問題,因此重點不在於是否要蓋回來(重建),而在於拆除或補強,以消除其所可能導致的公共危險。
如果不考慮透過重建商機帶來的市場效益,危險建物的處理既然以排除危險為宗旨,根本只與拆除(或是補強)有關,而與是否重建無關。因此,老屋條例以獎勵重建來處理危險建物的做法,如果要具有正當性,只有當以重建為餌,利誘民眾自願拆除危險建物的情況下,才可能建立合理關聯。
但是從前文觀點來看,老屋條例只是用來遮掩官方怠於行使公權力,並藉此迴避掉監督或執行危險建物拆除作業的責任。

被遺忘的根本性問題

不論是老舊或危險建物,一旦拆除後,其所在位置的土地(基地)再度成為空地,因此,老屋條例所謂的重建,本質上就是新建的概念。也就是老屋條例獎勵重建的真實效果,其實是一種新建的鼓勵。
值得進一步思考的是,如果需要鼓勵建地的充分利用而獎勵新建,那麼應該是普遍而全面的。但是,老屋條例的適用對象偏偏只限於既有建物,也就是特定對象。老屋條例作為一個以授予人民利益為主要行政工具的法案,對於新建案件並非是平等待遇。這種獨惠危險建物的拆除後新建,必須正當化其間差別待遇。
事實上,危險建物拆除後重建與空地新建之間的差異,只在於空地形成的原因有所不同,因此合理推論下,只能說危險建物的特性與處理需求必須足以正當化危險建物拆除後重建的獎勵與優惠。然而,從前面的討論來看,危險建物的處理如何可以連結到重建獎勵與優惠,卻是難以被證明成立的。
或許,有人會認為這些危險建物拆除之後,原住戶與所有人無家可住,自然應該協助他們獲得安置,所以政府提供獎勵與優惠,讓他們可以重建後回來住。但是,這樣的思考一樣存在著事理與法理上的推論盲點。
要理解這裡所隱藏的推論盲點,必須先回到一個基本問題:為什麼原本的房子變成危險建物而被拆除以後,政府要運用公共資源(例如容積獎勵、稅捐優惠等)協助建物所有權人獲得新的建物?

為什麼這會是個問題呢?

我們回過頭來想,如果我們買下一個東西(財產),正常情況下,當這個東西損毀或甚至滅失,我們還想要再擁有這個東西時,是不是應該自己重新購置?建物作為一種財產,縱使它再怎麼高價,這筆重新購置的成本,除非有財產保險支應,都應該由自己負擔。
而如何維護自己已經持有財產的存續,除了國家機器透過法律制度,提供所有權人保護財產,以抵抗來自國家機器或是其他私人侵害的管道之外,還是要靠自己付出努力(包含勞力、資金)才能辦到。也就是說,維持自己所有建物不落入危險建物狀態的義務,不僅是源於建築法對於建物持有者的課責,同時也是由民事財產法、憲法原理可以導得出來的結果。
畢竟,憲法對於私財產權的保障,是保障已到手財產的存續,至於還沒到手的財產只保障公平的取得機會,並不提供一定能取得的保證。所以,國家機器除了確保人民社會生活所需最低底線的無條件滿足外,不可以恣意亂提供利益給私人,以免影響社會中經濟資源的公平與自由競爭。
因此,當老屋條例對危險建物所有權人提供容積獎勵、稅捐優惠等等利益時,原本有屋階級將更容易繼續擁有房屋,無異於破壞了人民取得建物產權的機會均等性;此外,重建的容積獎勵使得建物所有權人得以完全省下新建物購置成本,等於是變相透過容積獎勵等優惠利益,贈與私人財產。此種限制固然存在像天災急難救助性質的永久屋安置措施的例外,但是畢竟不能拿房屋老舊或是危險建物來相提並論。
至於危險建物拆除後,需要滿足原所有權人與住戶的居住需求,不過財力厚實之人原本就可以自行負擔,無需協助其安置;財力不足以購置新屋的人,大可另行承租;至於財力薄弱難以負荷租賃開支的人,此種事務原本就屬於社會救助的範疇,應該另行處理。因此,危險建物拆除的處理方式也不該是以提供利益做誘因,促使危險建物透過重建予以解決。
更何況,對於因為建物維護不力導致成為危險建物,不論是該危險建物拆除的成本或是因為其所引發的公共安全相關的社會成本,都應該由建物所有人或是持有人自行負擔,怎會變成反而由國家機器額外提供資源,讓他們賺回一棟建物呢?難道,我們希望透過老屋條例的立法,教育大家一個觀念,那就是自己的房子就放給它爛,好及早收割政府的優惠進行重建,獲得新屋可住;而願意花錢維護房子的人都是笨蛋,無能力購置房子的人就是活該?
歸納前面所談到的,當老屋條例以獎勵或優惠的名義資助危險建物(其實老舊建物也是)重建,等於是讓私財產(建物)無視於毀壞的風險而永續持有,違反了財產取得機會平等的法理以及憲法保障財產權的意旨。更甚者,老屋條例等於糊化了建物所有人,以及其所擁有建物的維護義務、不得衍生侵害他人權利及不得肇致公共危險等義務,甚至是將危險建物應該拆除的義務,轉變成可以接受政府資助利益的權利。這樣的結果,更是一口氣把建築法、公寓大廈管理條例所建構的建物使用秩序徹底翻轉。

不擇手段的狡猾神作?

如果把目前檯面上批判老屋條例的論點一起兜過來看,我們其實不難看出,這條例的內容混雜了很多問題,把一些原本在事理、法理上不完全相關的事務硬是串了起來。它不僅破壞都市計畫對於建築行為的控管,同時更糊化、混淆了建管機關與建物所有人的法律義務與權利。
如果這是為了部長口中的龐大重建商機而刻意設計出來,用來突破都更條例修法困境的作品,那麼老屋條例將是最能真切展現行政部門的狡猾神作。
而且,如果說都市更新條例讓台灣都市計畫地區居住正義元氣大傷,那麼與其本質、功能上極為類似的老屋條例,揚著防災、創造產值大纛,不但沒有中止對於台灣都市計畫系統的摧殘,其實可能更加大有屋與無屋階級間的鴻溝,是行政部門為達目的不擇手段心態的徹底展現。
當建商與有屋階級將為老屋條例順利通過立法院的委員會審查而歡欣愉悅之際,或許我們可以低頭想想,是不是台灣法治國家的基本精神與堅持,也將隨著這個不擇手段的狡猾神作而再度被重創。
2017/03/16 《都市危險及老舊建築物加速重建條例》,立法院內政委員會審查通過條文

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