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王莉雅、黎恩灝、Kellogg/打造三位一體的巨獸:香港國安法制的演化與擴張

(攝影/AFP/Anthony WALLACE)

剛剛過去的7月1日,是香港回歸24週年,也是香港《國安法》實施一週年。當日,香港有11名學生團體成員,因擺街站派傳單被警方以煽惑罪拘捕,這在以前是不可想像的;然而最轟動的,應屬50歲的普通市民梁健輝於鬧市刺警然後自殺的事件,事件發生數小時後,警方便將梁的行為定性為「恐怖襲擊」。

《國安法》施行僅僅一年,已深遠地改變著香港的政治和司法制度(詳情請見筆者年內發布的兩份《國安法》執行情況報告),而7月1日發生的這兩起事件,則對應著筆者對《國安法》下香港的未來形勢的兩個擔憂:

  1. 當局或將更廣泛地運用殖民地時期的威權法條和本地立法,擴充所謂「香港維護國家安全的法律制度」,刑罪化處理更多具對抗傾向的行動者及民間活動。
  2. 當局可能藉由個別暴力事件,渲染恐怖主義的迫切危害和普遍存在,進而推動建立更廣泛的社會監控措施。

三位一體的國安法制:殖民舊法、《基本法》第23條與《國安法》

香港和其他英國殖民地一樣,不少針對反殖管治和異見者的威權法規,也伴隨從宗主國移植的普通法體系而來。它們的特色,便是賦予行政機關可隨意運用的權力來政治審查、清算反對聲音,建立一個以威權法規支撐的法律體制。早在20世紀初,港英政府便先後通過《社團條例》、《教育條例》、《煽動性刊物條例》來管制地方社團、非官立學校和出版事業,進行嚴格的結社、教育和新聞審查;前兩條條例經歷修訂,仍然沿用至今。

1997年香港主權移交後的《社團條例》,經由中共委任的臨時立法會修訂,加上了新條款,明文規定社團事務主任可以「維護」國家安全或認為某一社團與外國政治性組織或台灣政治性組織有聯繫為由,在諮詢保安局局長後,即禁止該社團或該分支機構運作或繼續運作。換言之,早在《國安法》落實以前,國家安全的概念已經嵌入和結社自由相關的法規。在2018年,保安局便以國家安全為由,宣布禁止香港民族黨運作,成為首個因政治主張被視為抵觸國家安全而強行取締的政團。

至於用來規管學校和教師牌照的《教育條例》,大權同樣落於行政官員手上:教育局常任祕書長── 一位無需擁有教育專業經驗或資格的公務員──只要認為某教學人員「不稱職」、「行為足以構成專業上的失當行為」或「不利於維持該教員任教的學校的良好秩序及紀律」,即可取消該教員的專業資格(註冊牌照,台灣是教師證)。在《國安法》通過後數月,香港教育局依例取消兩名小學教師的註冊牌照,其中一人被指控藉教材和教學散播港獨訊息,但香港的教師工會「教育專業人員協會」則指該教材只是用作教授「言論自由」的舉例。

揮向泛民、更劍指平民的尚方寶劍

同樣是殖民遺產的《緊急情況規例條例》,更賦予香港行政長官極大權力禁止遊行集會自由、表達自由和新聞自由,亦能達到政權眼中「維護國家安全」的效果。這條1922年制訂的緊急法,賦予行政長官的權力還包括管制出版刊物、文字、通訊、運輸、沒收私人財產、懲處違反規例人士等等,令行政當局能繞過立法機關、公眾諮詢、甚至避免司法審查來行使公權力的「尚方寶劍」。

今日港府經常用作拘捕和平示威者及禁止和平公眾集會的《公安條例》,本來在主權移交以前,就已廢除遊行集會的發牌制度;但主權移交後臨時立法會「復辟」若干條文,再次要求公眾集會須先得警務處處長發出不反對通知書方可合法進行;警務處處長亦有酌情權,隨時中止合法遊行集會。在《國安法》通過前後,香港民眾仍然有零星的公開抗議,警方除了以限制社交距離的法規來驅散集會外,最常用的便是《公安條例》下的「參與未經批准集結罪」來拘捕。今年多名香港民主派領袖
如黃之鋒、周庭與林朗彥在2019年621包圍香港警察總部一案,被判犯下「煽惑他人參與未經批准的集結」、「組織未經批准的集會」與「明知而參與未經批准的集會」等罪名入獄。
另外,香港警方2020年禁止維園六四燭光集會,但支聯會及大批市民仍堅持到維園紀念,其後26名泛民人士被控煽惑他人參與未經批准集結罪,以及參與一個未經批准集結等罪。其中羅冠聰、張崑陽已離港,岑敖暉、黃之鋒、袁嘉蔚及梁凱晴已在5月遭判刑,其他人排候審判。
先後入獄,便是因為參與和平但未經警方批准的集結為由,被法院根據《公安條例》來判監。

前文所述的《煽動性刊物條例》,雖已成廢法,但「煽惑罪」仍然保留在《刑事罪行條例》至今,成為今日港府經常用作以言入罪的法律工具。該條例所指的煽惑罪,包括煽惑軍隊和紀律部隊離叛、發表煽動文字、刊印、輸入或分發煽動刊物等等;「煽動」的意思,則指「引起憎恨或藐視」中共中央、「激起香港居民企圖不循合法途徑促致改變其他在香港的依法制定的事項」和「慫使他人不守法或不服從合法命令」等等。

在《國安法》通過後,當局不時以煽動罪來拘捕、起訴涉及發表「危害國家安全」言論和訊息的市民、傳媒人和抗爭者,包括在民主派初選案的被告之一譚得志,他在街頭演講被警方視為「引起對政府憎惡」故做出拘捕。在今年6月,至少5名普通市民因涉嫌派發港獨傳單、在居所外懸掛寫上「光復香港、時代革命」的旗幟或在屋苑內貼上相關口號貼紙,而被警方以發表煽動文字或刊物拘捕。這些案例反映當局應用煽動罪範圍相當廣泛,不論是知名人士,抑或平民百姓,只要涉及發表異見,即可成為以言入罪的目標

早在《國安法》通過前,香港中聯辦主任駱惠寧已強調要「激活」維護國家安全的法律;《國安法》通過後,北京法學權威王振民編著《香港特別行政區維護國家安全法讀本》,提出香港維護國家安全的法律制度由三方面的法律構成,包括(一)《香港基本法》的有關規定和第23條立法、(二)香港原有法律中關於維護國家安全的規定、(三)國家層面的國家安全立法。

上述各種殖民時代承傳下來的法律遺產,正正是王振民所指的第二類法律;它們一方面將本地政府「維護國家安全」的職責由警方國安處擴大至其他政府部門職系,另一方面亦令並非負責國安工作的執法部門可以分擔國安處的工作,令國安體制更有效率延伸到專業界別和民間組織的規管工作。

近20年未完的政治任務

不得不提的,還有醞釀多年的《基本法》二十三條本地立法。該《基本法》條文規定:

「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為,禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動,禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫」。

2002年,政府提出立法草案,社會各界紛紛反對,最終激發超過50萬市民上街抗議立法,最終政府無法取得足夠票數通過立法而決定撤回草案至今。

《國安法》第七條要求「香港特別行政區應當儘早完成香港特別行政區基本法規定的維護國家安全立法,完善相關法律。」但既然《國安法》的罪行定義和內容涵蓋如此廣泛,何以《國安法》仍然要求《基本法》二十三條立法?香港大學法學院院長傅華伶撰文指出,既然《國安法》第一條明言是根據《基本法》而制定,故《基本法》已保留了高於國安法的法律地位,仍是香港最高法律。至於《國安法》對二十三條立法的要求,只是用來反駁「國安法違反《基本法》二十三條自行立法」的挑戰;即使「國安法及二十三條在形式及實質上大量重疊」,但條文已表示人大常委會只開始維護國家安全立法的工作,最後要由香港政府依《基本法》去完成。《基本法》二十三條立法,本質上是北京以法律形式給予香港政府的政治任務。

其實,現時《國安法》的「顛覆罪」和「分裂國家罪」,已對應《基本法》二十三條裡「分裂國家」和「顛覆中央人民政府」的行為;至於「叛國」、「煽動叛亂」、「竊取國家機密」和「外國政治組織聯繫」等行為,實則上已和上述的《社團條例》、《刑事罪行條例》及同樣是現有法例的《官方機密條例》重疊。既然如此,當局要推行二十三條立法的話,更有可能的做法是藉此重組、強化本地零散法規模糊和需要引申的條文及機制。例如,只要將《社團條例》的國安條款納入二十三條立法,擴大應用範圍至宗教團體,那麼作為主權國家的梵蒂岡將來在任命香港天主教會的主教,可能已構成外國政治組織在港活動、觸犯《基本法》二十三條的證據。

香港近幾月來,京港官員不斷提出要盡快進行二十三條立法,可見不久將來,政府將會推出草案立法,鞏固由《國安法》、《基本法》二十三條和原有本地法律這「三頭馬車」組成的「維護國家安全法律制度」。

游走在「新疆模式」與「香港特色」間的社會監控工程

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王莉雅、黎恩灝、Kellogg、巨獸、香港、國安法
在香港高等法院封鎖線外站崗的警察。(攝影/AFP/ISAAC LAWRENCE)

除了成型中的國安體制,筆者基於對中國社會監控的觀察,及對《國安法》下香港形勢的判斷,認為當局近期對本土「恐怖主義」的強調和措施,透露著危險的信號:官方或以打擊「恐怖主義」為藉口,大幅擴展和加強對社會的監控。此做法在「七五事件」後的新疆已有先例,但要在香港實施有其難度和張力。最終香港的社會監控會達到怎樣的程度,取決於當局在掌控政局與保持經濟之間的平衡取捨。

在梁健輝於7月1日晚刺警並自戕身亡後,新任保安局長鄧炳強凌晨會見媒體,稱事件為「孤狼式本土恐怖襲擊」,又指平日「鼓吹暴力、煽動仇恨、煽動憎恨國家」的人也應為事件負責,承諾警察和政府將全力應對本土恐怖主義活動。

隨後幾天,至少3名網民因對梁的行為表示讚許而以煽惑罪被捕。大批警員駐守案發地,截查前往獻花的市民,官員更發文指悼念是「鼓吹恐怖主義」,有可能觸犯國安法。港大教授陳文敏質疑警方說法,卻被警方責難他「可能令香港充滿血腥」。

港府擴大對梁健輝和光城者案的警告,似為大規模政治壓迫前奏

梁健輝的行為,由於其暴力性質,在其他司法體制下亦難免被視為犯罪。但「恐怖主義」作為一種易被政治議程濫用的嚴重指控,在國際法層面已有較為公認的界定。根據聯合國安理會第1566號決議,恐怖主義犯罪是指主要針對平民的、意在人群中引起恐懼的嚴重人身傷害行為。梁健輝的攻擊使用普通刀具、針對個體警察,亦未有跡象顯示其目的在於製造群眾恐慌,是否能定義為恐怖主義似有爭議。事實上,鄧炳強承認警方在偵辦中將案件定義為「意圖謀殺」,但各大警、政官員在公共傳播中將事件強調為「恐怖襲擊」,並輔以嚴厲措施,其中的政治意涵難免讓人深思。

更進一步地,港警國安處在7月6日公布,9名本土組織「光城者」成員被拘捕,其中包括6名中學生,並指他們企圖自製炸彈襲擊多個公眾場所。3名中學生隨後被控以「串謀恐怖活動罪」,並不得保釋,年齡最小的僅為15歲。其餘6人則由警方批准保釋。

關於「光城者」案的公開資料非常有限,本文不便就案情進行分析,但香港當局短期內通過不同方式強調「本土恐怖主義」的存在與危險,令人擔憂其下一步措施。將零散、突發的暴力事件定性為「恐怖主義」,並將其歸咎於特定群體對某種廣泛政治訴求的利用,渲染暴力威脅在社會上普遍、無差別的存在──這似乎是大規模政治壓迫的熟悉前奏:逐漸,該普遍訴求可能被與恐怖主義劃上等號,當局以此為由實施全面的社會控制,以期將該存在或不存在的群體從社會中識別並清洗出去。

這種情況在多個非民主或民主國家的專制時期都曾發生,從研究中共統治方式的角度,近期最可見的例子應該是「七五事件」後新疆的管控升級。

「七五事件」發生於2009年7月5日及其後數日,因兩名維吾爾族工人在廣東韶關被漢族工人打死的視頻在網上流傳,維族市民在烏魯木齊發起遊行,要求政府為維族工人討回公道,事件很快演變為血腥的維漢衝突。事件初期雙方的傷亡情況眾說紛紜,但隨著中國政府的強力介入,大量維族青年被拘留逮捕,新疆也進入了為時一年多的斷網。「七五事件」後,中國官方曾採取過一段時間的幫扶新疆發展政策,但同時社會控制和隔離也在不斷加強。維族人在進入商場和搭乘公交時都被要求安檢,不同城鎮間的流動也被控制,城市內軍警隨處可見,及至聳人聽聞的再教育營廣泛開辦。

治港政策的悖論之下,是各種破壞民主手段的實驗場

新疆程度的社會控制恐怕難以在香港複製。直到目前,無論是特區政府還是北京,都著意強調《國安法》的措施是針對「一小部分人」。即便民主人士被凍結財產《蘋果日報》被迫關門,官方的說法仍是,相關措施針對的是犯罪,正常的商業和媒體運作在香港不受影響。王振民也在《維護國家安全法讀本》開篇即保證,有《國安法》的守護,「香港國際金融中心的地位更加穩固」。

由此看來,香港國際金融中心的地位和實利對官方仍然是重要的。但如果,香港街頭隨處可見軍警十步一哨,銀行和網路服務公司都須受制於警方一紙通知,還有多少國際企業和投資人會有信心在香港長期發展?這或許正是當下治港政策的悖論:一方面大造反恐聲勢,為加強社會監控鋪路;另一方面投鼠忌器,不想叫醒裝睡的國際商人。

但兩難之間,官方總還有不少溫水青蛙的措施。技術上較為成熟的就有,地鐵增加金屬安檢、限制對本地重點關注人員的出入境、加速網路服務和電話卡實名制等等。另外,由於沒有可靠的層層黨組織,香港有可能變成中共許多高新監控技術的試驗田,如利用AI大數據掃描通訊關鍵詞、大量裝設有人臉識別功能的CCTV並對比分析。一些技術發展成熟後還有可能再進口回中國廣泛應用。

總而言之,《國安法》改變香港的政治和司法生態,不僅體現在該法的執行層面。中共在港的國安工程,也會活用香港殖民年代遺下的「法律武器」,以及進行維穩及反恐工作的策略手段。今年3月,北京以維護選舉安全和愛國者治港的理論來對香港選舉制度大動手術,令香港的政治體制成為維護國家安全之盾;如今當局針對香港的民間活動和反對聲音,則以各式各樣的法律工具和反恐輿論為利劍,為實施全面社會控制鳴鑼開道。到底這些官方壓制手段會如何逐步落實,還要看中共全面控制香港的政治意志,是否絕對壓倒其對香港經濟價值的評估以及對國際社會的忌憚。

香港法院和民間社會尚餘多少頑抗之力,筆者作為外部觀察者並不樂觀,唯望香港人堅守底線之餘,國際社會始終不會背過身去。

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三位一體的國安法制:殖民舊法、《基本法》第23條與《國安法》
游走在「新疆模式」與「香港特色」間的社會監控工程

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