立法意義及焦點

中國人大將直接立香港《國安法》,一國兩制形同告終

香港民主派人士在2017年香港主權移交20週年前夕,攀爬金紫荊雕塑,要求全面民主。金紫荊雕塑是香港1997年移交時,中國國務院送給香港的贈禮,象徵中國懷抱香港。(攝影/REUTERS/Tyrone Siu/達志影像)

22日中國人民代表大會,將《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定(草案)》加入議程,此項被稱為港版《國安法》的草案,引了各方關注,也牽動了全港與世界的神經。

中國在5月22到28日召開第13屆全國「兩會」(人大與政協會議),在正式會議前,昨(21)日下午已是風雨欲來,媒體首先揭露中共將在這次的人大會議通過港版《國安法》,使得香港社會氣氛十分凝重。

21日晚上,人大舉行了首場新聞發布會,發言人張業遂在晚間10點的記者會特別針對香港發表意見,他說:

「香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的一部份,全國人民代表大會根據新的形勢和需要,行使憲法賦予的職權,從國家層面建立健全香港特別行政區,維護國家安全的法律制度及執行機制,堅持完善一國兩制制度體系,是完全必要的。」

中國人大21日晚間的立法宣示後,將於22日開始討論立法細節,其後交由人大常委會,最晚在會議的最後一天28日進行表決,過半數委員投下贊成票後,法案將交由中國國家主席簽署公布。

把中國制度直接送入香港

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中國國家主席習近平出席人大會議。(攝影/REUTERS/Carlos Garcia Rawlins/達志影像)
第13屆全國人大會議22日一早開幕,審議了港版《國安法》,根據香港媒體掌握的資料,此草案主要針對4類行為:包括顛覆國家政權、分裂國家、恐怖活動,以及外部勢力干預。全國人大常委會副委員長王晨簡介草案時指出,由於反中亂港及外部敵對力干擾,《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(以下簡稱《基本法》)第23條
《基本法》第23條:「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為,禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動,禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」
立法自2003年受挫以來,法例在香港被別有用心的人污名、妖魔化,有被長期擱置風險,有需要須採取有力措施,依法防範制止和懲治。

另外,此草案也表示香港行政長官應當就香港特區履行維護國家安全職責、開展國家安全推廣教育、依法禁止危害國家安全的行為等情況,定期向中央人民政府提交報告。

香港與外界認為這是針對過去1年香港反送中運動給出清楚的訊息,對於半自治的香港背後,真正的決定權並不在香港人民,而是在中南海。未來若順利通過港版國安法,將會大幅限制香港的政治自由和言論自由,而鄧小平對於這塊土地的「一國兩制,50年不變」的承諾,也將正式告終。

美國出聲抨擊,香港社會號召反對

21日晚上香港媒體揭露此消息後,就有網民號召民眾在香港各地示威,晚間8點有近百位民眾在元朗的商場聚集,但在防暴警察進入商場後,人潮就散去。也有網民在社群媒體上號召民眾參與週日(24日)的反國歌遊行以及27日的大三罷(罷工、罷課、罷市),希望民眾站出來反對港版《國安法》的制定。

香港立法會議員朱凱迪接受《報導者》電訪時表示,若港版的《國安法》通過,將會授予香港政府更大的權力來搜索、拘留、偵訊甚至抓捕政治異議者。朱凱迪認為,中國政府在這個時候訂定這項法律,代表著中國政府可以繞過香港立法會,直接改變遊戲規則;並且透過這樣的方式打擊香港政治參與者,讓反對派感到挫敗,間接的影響到即將在9月份舉行的立法會選舉。

香港眾志祕書長黃之鋒也在21日中國人大記者會結束後於Facebook貼文表示:「堅持下去,並不是我們真的足夠堅強,而是我們別無選擇。」他認為這個立法是為了讓香港政府有法律依據可以防止反對派「勾結外國勢力」、消滅「國際陣線」。但他並不會因此妥協、退卻。

而美國總統川普在中國的人大記者會結束後,被記者問到是否會對中國政府的作為有所反應,川普回答目前還不清楚法案的細節,但若成真,美國將會對其作出強烈的反應(If it happen, we'll address that issue very strongly.)。美國國務院發言人摩根.奧塔格斯(Morgan Ortagus)也批評,任何沒有反應香港人意志的國安立法企圖,會導致高度不穩定的結果,而且會遭遇美國與國際社會的譴責。

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香港民主派人士到中聯辦附近抗議人大提案遭警方阻擋。(攝影/REUTERS/Tyrone Siu/達志影像)

為何繞過香港立法會,直接從人大下手?

過去中國多次想要透過以香港《基本法》第23條法源,增訂立法,禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央政府,以及外國滲透行為。2003年SARS風暴後沒多久,時任香港特首的董建華推動第23條立法,曾引發50萬大遊行,成功擋下此法條。過去幾次中國在此法推動上,因顧慮香港人的反對和全球感受,相當程度收手,但習近平上台後,加上《逃犯條例》修例促發香港自2019年6月開始不停歇的反送中運動,過去1年的運動被視為對習近平和中國共產黨的公然挑戰,讓中共更急於緊縮香港的自治和自由空間。

而這並不是中國政府第一次繞過香港立法機構改變遊戲規則。2018年,中國透過人大常委的決議,直接在高鐵站設置「一地兩檢」
意指一個車站,同時設有「香港口岸站」和「(中國)內地口岸站」,內地口岸站適用大陸法律,大陸執法人員亦享有部分執法權、司法管轄權,被認為形同「割地」,顛覆了香港司法的管轄權。
,讓中國警察力量可以進入香港執法。另外,在2016年,中國人大與香港高等法院解釋了《基本法》第104條,成功的DQ(Disqualify,取消資格)了幾位泛民主派的議員。這兩次都是中國政府繞過香港立法會的監督,直接改變香港的案例。
此次的立法與過去試圖修訂《基本法》第23條下的相關法律不同。根據香港《基本法》第18條
香港《基本法》第18條:
「全國性法律除列於本法附件三者外,不在香港特別行政區實施。凡列於本法附件三之法律,由香港特別行政區在當地公布或立法實施。
全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會和香港特別行政區政府的意見後,可對列於本法附件三的法律作出增減,任何列入附件三的法律,限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律。
全國人民代表大會常務委員會決定宣佈戰爭狀態或因香港特別行政區內發生香港特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定香港特別行政區進入緊急狀態,中央人民政府可發佈布命令將有關全國性法律在香港特別行政區實施。」
的規定,中國國內的法律,除了已經被列在《基本法》附件三內的法律之外,一率不會在香港特別行政區實施。香港大律師、也是區議會議員劉偉聰表示,18條是香港最有權力的條例,過去沒有運用此條仍是在井水不犯河水,還算彼此尊重的時刻,如今特區政府與建制派都在中共掌握範圍,已不再有任何顧忌。

在《基本法》18條的框架下,中共人大常委會只要徵詢過香港行政特區政府與香港基本法委員會的意見之後,被列入附件三的中國法律即可在港府公告實施。被列在附件三中的法律必須與國防、外交的範圍相關,若無相關則不得列入附件三之內。

但由於目前基本法委員會裡成員的政治傾向多為親中,其中一位委員梁美芬也曾在媒體上表示支持中國中央政府訂定港版的《國安法》,加上特首林鄭月娥也是完全聽命於北京政府,所以只要人大通過了香港版的《國安法》,就等於香港政府與基本法委員會很有可能照單全收,直接公告實施。

雖然中共官方長期的論述仍是貫徹「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的方針,但事實上,透過《基本法》第18條的附件三後門,中共已陸續塞入各種其認為需要的內容,而中共現在更擴大解釋利用附件三法條,讓香港特區政府直接公布法令。

這也就代表中國政府不需要透過香港本地的立法會,修訂《基本法》第23條下的相關法令,即可發揮實質的影響力。

中共按步驟布局,向世界表達要嚴正治港

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人民大會堂外維持秩序的武警。(攝影/REUTERS/Carlos Garcia Rawlins/達志影像)

中共在疫情趨緩之勢,力推此法,也與近期和美國的政治角力有關。從中美貿易戰、WHO對疫情初期掩蓋訊息是否向中國疚責的爭議,都讓中美出現新冷戰的局勢。而中共不願意讓香港在此刻成為與美國政治角力上的弱點,也讓習近平不記代價宣示對香港的主權。21日在人大的記者會上,中國明確向世界表達自己在國際事務上是「不惹事也不怕事」的堅守壁壘態度。

中共的敍事與布局是有步驟的。就在人大記者會前夕,中國官方媒體的《人民日報》在21日晚間發出一篇社論,以〈把「黑暴」趕出香港,得從根上拔除「毒瘤」〉作為標題,列舉了數名因為參與反送中運動遭到起訴的案例,並且把示威者描述為暴徒,是導致香港經濟一蹶不振的主因。

中國外交部更在21日晚間同步向各國駐北京的大使館寄出信件,信件列出了5點中國政府為什麼要訂定港版《國安法》的原因:

第一,香港的反送中事件挑戰了中國國家核心利益,香港成為挑戰中國國家安全的風險。 第二,中國中央政府有義務維護國家安全,所以不會袖手旁觀。 第三,港獨勢力在香港只是少數人的聲音,中央政府必須顧及全港人民感受。 第四,香港事務為中國內部事務,中央政府有權管理。 最後一點則是呼籲各使館的人員繼續與香港政商人士保持往來,希望各國理解中國的作為。

在中國人大發言人記者會結束後,2016年遭到DQ的前立法會議員羅冠聰在Facebook上指出,中共選擇了一種最不得人心的方式強行立法:

「這種快刀亂麻的手段相當吻合目前的政治風格,但亦有其致命弱點:政治聯盟薄弱,道德基礎低,難以吸納潛在反抗勢力,難以有效平息群起湧現的反對勢力……香港人不好戰;但要戰,就戰。」

中共祕密警察,將可名正言順進港抓人?

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香港島一棟商業大廈的廣告屏幕顯示中國國旗。(攝影/劉貳龍)

朱凱迪21日跟22日都在他的Faceook上貼文表達對國安法通過後的憂慮,他認為香港可能面對以下幾種改變:

  1. 港版《國安法》容許中國國安人員在香港公開執法;
  2. 港版《國安法》授權將疑犯帶回大陸拘留和偵訊;
  3. 港版《國安法》架空了香港的司法權,疑犯將直接帶到北京審訊,定罪後在大陸服刑。

而在港版《國安法》草案出爐後,其中第4條規定中央政府有權力在香港設立維護國家安全的機構,朱凱迪表示,很擔心中共祕密警察名正言順進入香港抓人:

  1. 這班祕密警察抓人、審問、拘留,被捕人是否還受香港相關法例保護?(包括最多扣留48小時、緘默權、見律師、申請人身保護令)
  2. 這班祕密警察對被捕人行酷刑,連假的追究機制也沒有?(難道會有「投訴中共特務科」和「監特會」)
  3. 香港人被失蹤,懷疑被祕密警察逮捕,家人可以怎樣?向香港警察報案?

由於中共中央毫不掩飾「一國高於兩制」的態度 ,利用全球忙於疫情,快速地將嚴正治港的節奏拉快,禁止香港境內的叛國、分裂、顛覆國家、與境外組織串連等行為。這讓原本對9月立法會寄予高度期望的香港社會,認為透過立法會的選舉能帶給香港抗拒一國一制、讓香港保有自主性的空間,也付之闕如。泛民主派人士以及網友在社群網路與香港連登上發言反對,認為香港《國安法》若真的通過,一國兩制在香港等於名存實亡。

另外,中國人大已經將港版國安法制定的議程排入,香港《蘋果日報》在報導中舉出澳門在2009年通過的《維護國家安全法》來做借鏡。其中澳門版的國安法最受爭議的條文就是授予執法單位可以針對民眾的「預備行為」進行逮捕、起訴,最高甚至可處3年有期徒刑,無限擴大了執法單位的權限。

台灣社會將如何反應?

在21日晚間人大記者會結束之後,許多香港人的社群網路上,已經將喊了將近一年的口號從「五大訴求,缺一不可」改成「香港獨立,唯一出路」。

總統蔡英文曾經在2019年6月13日,在總統府針對香港議題表達想法,她說:

「香港的抗爭事件確實讓全世界的人都感到不安及憂慮,尤其是在台灣的人民,畢竟台灣和香港的距離蠻近的,台灣人都非常關注香港這個事件的後續發展,她相信在台灣與國際社會的共同關注之下,香港人民會感到有很大的支持,也讓他們在尋求更多的民主及自由的這條路上,不會覺得孤單……。」

她同時強調,「台灣也會盡最大的能力來協助香港人民,在這場抗爭事件中,維持香港的民主與言論自由。」

但雖然多次宣示會協助香港人民,會協助求援個案,但目前《港澳條例》欠缺具體配套《難民法》立法也卡關,加上兩岸複雜關係,讓台灣難以照顧到各種政治受難者,包括已在台的香港流亡者們。香港環境日益惡化,未來勢必增加港人移民台灣和尋求庇護的速度。民進黨政府是否會回應,又是否願意提供可能的協助,也是新上任的政府的一大挑戰。

全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定(草案全文)

為了維護國家主權、安全,發展利益,堅持和完善「一國兩制」制度體系,維護香港長期繁榮穩定,保障香港居民合法權益,根據《中華人民共和國憲法》第31條和第62條第2項、第14項、第16項的規定,以及《中華人民共和國特別行政區》基本法的有關規定,全國人民代表大會作出如下決定:

一、國家堅定不移並全面準確貫徹「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的方針,堅持依法治港,維護憲法和香港特別行政區基本法確定的香港特別行政區憲制秩序,採取必要措施建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制,依法防範、制止和懲治危害國家安全的行為和活動。

二、國家堅決反對任何外國和境外勢力以任何方式干預香港特別行政區事物,採取必要措施予以反制,依法防範、制止和懲治外國和境外勢力利用香港進行的分裂、顛覆、滲透、破壞活動。

三、維護國家主權、統一和領土完整是香港特別行政區的憲制責任。香港特別行政區應當盡早完成香港特別行政區基本法規定的維護國家安全法。香港特別行政區行政機關、立法機關、司法機關應當依據有關法律規範有關防範、制止和懲治危害國家安全的行為。

四、香港特別行政區應當建立健全維護國家安全的機構和執行機制,強化執法力量,加強維護國家安全執法工作。中央人民政府維護國家安全的有關機關根據需要在香港特別行政區設立機構,依法履行維護國家安全相關職責。

五、香港特別行政區行政長官應當就香港特別行政區履行維護國家安全相關職責、開展國家安全推廣教育、依法危害國家安全的行為等情況,定期向中央人民政府提交報告。

六、授權全國人民代表大會常務製員會就建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制制定相關法律,切實防範、制上和懲治任何分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動等嚴重危害國家安全的行為以及外國和境外勢力干預香港特別行政區事務的活動。

全國人民代表大會常務委員會決家將上述相關法律列入《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件三,由香港特別行政區在當地公布實施。

七、本決定自公布之日起施行。

索引
把中國制度直接送入香港
美國出聲抨擊,香港社會號召反對
為何繞過香港立法會,直接從人大下手?
中共按步驟布局,向世界表達要嚴正治港
中共祕密警察,將可名正言順進港抓人?
台灣社會將如何反應?

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