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高雄城中城大火系列報導2

管委會不是萬靈丹,喬友和城中城50條生命的公安教訓:建管、消防應提升稽查權限及橫向聯繫

高雄城中城大火奪走46條人命後,地方民意代表到現場致哀獻花。(攝影/楊子磊)

6月彰化喬友大樓火警帶走的4條人命,10月高雄城中城的悲劇又讓46條人命殞落,兩場火警皆因閒置商場與低於16層的住宅建築未列入公安檢查,導致傷亡慘重。

大火後,各縣市緊急盤點老舊複合式大樓及未列公安檢查的住宅建物,內政部也朝強制老舊大樓成立管委會的方向走。然而,《報導者》訪談消防員、公安與物業管理專家後發現,有權無責的管委會仍是大破口,若建管、消防等公權力無法查核建築安全的狀態,逃生空間是否堆滿易燃物不得而知。現在的修法方向,「就只是找一個單位(管委會)去負責,推卸責任。」

今年6月30日,彰化火車站前的喬友大樓火警造成4人死亡22人受傷,其中還有一名消防員殉職。不到4個月,同樣類型的住商混合大樓,高雄市鹽埕區城中城大樓的火災,造成46人死亡41人受傷。兩起火警燒出老舊大樓的公安漏洞,如同往常,讓中央與地方政府動起來,急著檢討相關法規,來展現公權力。

每次重大火警首先被檢討的總是消防設備是否足夠,這雖是問題之一,但公安稽查更是火燒能否控制的眉角。熟悉公共安全稽查的台灣公安學會理事長劉進明指出,「建築物公安檢查申報」與「消防設備」屬二件事,兩者的法令依據、 主管機關、檢查項目等均不相同,前者屬建築主管機關、後者屬消防主管機關,公安檢查項目往往是發生火警時保命關鍵設備,包括「逃生避難設施」與「安全設備」等16項。 綜觀這兩起火警的大樓,皆因老舊閒置的商場與該建築物低於16樓,依法不用「公安檢查申報」,成為最大的漏洞;但逃生設施與整體建築物是連動的,無情的大火一燒,濃煙亂竄,整體的防火區劃、逃生通道便是關鍵,影響其他樓層裡的民眾是否可以順利逃生。

公安漏洞:空間閒置不使用,就免申報免檢查

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彰化喬友大樓4月發生火警,樓下閒置商場起火,火煙向上竄燒造成樓上防疫旅館的住客傷亡。(攝影/林彥廷)

高雄市工務局副局長黃榮慶表示,城中城大樓最後一間商場停業後,已不做商業使用,即使有營業也只是店舖型,不屬於大商場,不必向建管單位進行公安申報,因此不在建管單位列管名冊內;此外,因為建物低於16層,依《建築物公共安全檢查簽證及申報辦法》規定,也無須進行公安申報。

整個大樓不必公安申報,是否代表政府想管也管不到?並非如此。 「這類建築物絕對是公安死角!」在彰化喬友大樓火警後,劉進明便呼籲各地方政府要重視這類建築,他表示,全台約有10萬棟「樓高6樓以上~未達16樓」的集合住宅,依據《建築法》規定屬於公安檢查的H2類別,需每3~4年申報一次,申報項目則為跟逃生、避難有關的6項重要設施
包括直通樓梯、安全梯、 避難層出入口、昇降設備、 避雷設備及緊急供電系統。
,但申報的施行日期是由各地方政府建築主管機關依實際需求公告。然而,從該公安檢查申報辦法1999年實施至今,全國僅台北市在2014年公告11樓以上的住宅須申報,其餘縣市則推給稽查人力不足等原因,至今並沒有跟進。 劉進明表示,「沒有大火,公安沒有人會重視,最大的問題在這類型的建築,明明有法規卻於沒有落實公安檢查申報,難道低樓層的集合建築物就不危險嗎?」

消防員工作權益促進會副理事長李宗吾進一步說明,住商混合大樓根據不同面積、不同使用目的有不同規範,若只看單一樓層或空間,它可能符合消防規定,但如果看整棟大樓,有可能就不合格,「只要是空間閒置沒使用,就不列管,就算我們想檢查都沒辦法。」以彰化喬友大樓為例,假設樓上防疫旅館通過公安與消防法規,樓下商用樓層停業後逃生設施沒有維護,但安全梯卻是連通的,一旦堆放雜物又未能檢核,仍影響整體安全。

台灣物業設施管理協會祕書長顏世禮則認為,從大樓的使用執照發下來到拆除,不論是否閒置都應該要定期列管檢查,閒置跟不閒置空間可以訂定不同的檢查標準,但絕對不會是「不檢查」。

負面循環:老舊大樓無管委會、消防難進入稽查、地方政府未積極處置

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消防局火調人員進入城中城火場調查火警發生原因。(攝影/楊子磊)

1995年,台中市衛爾康餐廳大火造成64人死亡11人受傷,是史上單一建築物死亡人數最多的事故。悲劇促成改變,同年《消防法》、《公寓大廈管理條例》等條例立法,強化大樓防火、逃生,立法後新建的公寓大樓都須成立管理委員會,負責大樓的公共安全;但立法前的公寓大樓卻無強制要求成立管委會,僅能輔導。

26年後,高雄城中城大樓火警死亡人數高達46人,成為史上單一建築物死亡人數第二高的事故。

檢討聲浪直指城中城並無報備設立正式管委會,僅有自救會,負責簡易公共設備維修。盤點清查老舊大樓的管委會,成為了事故後檢討重點。內政部表示,全台仍有8,506棟大樓尚未報備設立管委會。城中城火警當晚,內政部緊急發出聲明稿指出,將修法強制老舊公寓大樓設立管委會,並發函各地方政府即刻全面清查盤點高風險建築物。

城中城近年到底有無進行消防安檢?高雄市副市長林欽榮10月14日在事發現場第一時間表示,消防局自2019年就開始針對這棟大樓共進行4次消防安檢,但因為入口處有柵欄,消防員到1、2樓就被攔住,只能依法行文在入口貼公告,要求大樓配合。高雄市消防局更表示,因為城中城大樓未成立管委會,所以未能有效針對消防安全設備進行設置、管理及維護。但這個說法,跨黨派立委及行政官員都不諱言,市府對於高風險建築未做積極處置(註)
營建署署長吳欣修在立法院備詢時坦言,營建署每年都有定期檢討各縣市回報高風險建築的公安申報情況。高雄市政府針對城中城大樓雖有申報跟張貼公告要求住戶改善,但確實沒有做到積極強制處罰。

內政部部長徐國勇10月18日赴立法院備詢時多次強調,過往《公寓大廈管理條例》僅能「輔導」而非「強制」設立管委員,「成立管委會並非萬靈丹,但至少是消防、公安、公共區域安全,產生強制力的第一步。」言下之意,可能會朝強制設立管委會、且納入罰則的方向走。

管委會不能解決所有問題,民眾防災意識仍是關鍵

管委會的成立是第一步。李宗吾表示,如果大樓沒有管委會,消防人員要開「消防安全檢(複)查不合規定限期改善單」(簡稱限改單),只能挨家挨戶一戶一戶去開,住戶根本不會理你,所以實務上很少人會這麼做。若修法強制成立管委會確實能解決對口問題,讓消防單位至少能找得到人。

對於內政部的修法方向,朝野立委大多認同。但就算有了管委會,問題就解決了嗎?

以喬友大樓為例,它不但設有管委會,管委會主委甚至就是防疫旅館的負責人,而火災罹難者就是旅館的旅客。

李宗吾說,就算有管委會,是否落實管理是一大關鍵。普遍來說民眾的防災意識低落、存有僥倖心態,所以消防設備、逃生通道、排煙設備、防火區劃等這些公共安全規劃,經常被忽視,樓梯間、逃生通道擺放雜物更是常態。

「依法行政最簡單,哪邊違規我開就好,實際上不可能,」身為消防員的李宗吾說,每次開限改單都是跟民眾「協商」的過程,哪些重要改善項目需要先修、且有錢修,再開單;有時甚至還要請管委會協調廠商配合「拆發票」,只因管委會能動用的經費權限有限制,超過就要開區分所有權人會議,但管委會又想省卻召開會議的麻煩。

治本之道:拉高建管、消防稽查權限,加強橫向聯繫

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城中城火災後,工人在外牆搭設鷹架,拆除掉落物。(攝影/揚子磊)

而26年前曾參與修法的台灣物業設施管理協會祕書長顏世禮更強調,拉高建管和消防的權限才是重點。

顏世禮說,很多管委會其實是「有責無權甚至無錢」。他進一步說明,《公寓大廈管理條例》中有3種組織:

  1. 區分所有權人會議
  2. 管理委員會
  3. 管理負責人

區分所有權人會議是決策組織,管理委員會或是管理負責人則負責執行區分所有權人會議的決策。假設有公共設備需要維修,若區分所有權人會議不決策或是決定不修繕,管委會就算想修也沒辦法;就算區分所有權人會議決議要修,也要管委會收得到管理費才行。

他舉例,很多大樓外牆磁磚會掉落砸到人車,區分所有權人會議決議要修繕,但沒人要出錢,最後只能消極地在外面立個牌子提醒路人注意頭上,「它有管委會,但是不修(外牆),政府也無法罰它。」

再來是更核心的建管、消防稽查權限不足。顏世禮直言,該修法的反而是《建築法》和《消防法》,應該去提升稽查人員的公權力,否則就算城中城成立了管委會,閒置樓層鎖起來,消防建管一樣進不去,因為他沒經過所有權人同意所以進不去,裡面到底是淨空還是堆滿易燃物都不得而知。

顏世禮指出,法律應該提高建管、消防人員的權限,就算是閉鎖無人的私人空間,只要內部有涉及公共安全的項目,都應要能入內檢查。公安檢查如果發現逃生通道被佔用,應該是公權力直接拆除,再跟屋主收取拆除費,而不只是消極開單要求屋主自拆。但無奈此舉牽扯層面太大,又怕強行進入引發民怨,才沒有人願意改革,「發生任何事情,(政府)都說是因為沒有管委會,其實就只是找一個單位去負責,推卸責任。」

城中城火警造成嚴重傷亡的原因,除了違規停放在一樓的大量機車助燃外,各樓層的防火門遭破壞或是變賣、導致大量濃煙直接往上竄亦是重要因素。消防單位負責的是消防設備安檢,如消防箱水帶、自動灑水器等,但是逃生通道、防火門、防火區劃、防煙區劃卻是建管單位負責。本應都是相互合作保障公共安全的行政單位,實際上的橫向聯繫卻不如預期。

李宗吾說,城中城大火後,各縣市消防局收到公文,要求消防同仁大樓安檢時,協助做違規查報,回報消防局後,再函請建設局處處理。明明就是建管單位的業務,卻長期仰賴消防單位協助,「他們(建管)有時候去稽查,還會跟民眾說『是因為消防查到你們,我才來的』。」顯見建管、消防兩單位的橫向聯繫、互動仍有很大改善空間。

盤點數量並納管、完成公安及消防稽查,然後呢?

一把大火燒出台灣老舊大樓公安漏洞,中央、地方政府急著修補法令。劉進明則呼籲「要立刻盤點」複合式大樓與6樓以上、16樓以下的住宅建築,先掌握數量,才能知道哪裡有危險,再來就是分區、分期、分階段的進行公安檢查。

大火後,高雄市工務、建管、消防等單位組成專案小組,執行「老舊複合式大樓聯合稽查」,體檢34處大樓消防安檢,其中24棟需改善,這些大樓都在30年屋齡以上,沒有合法成立的管委會。公安管理法規部分,市長陳其邁也出面承諾,未來將在申報制度上標準加嚴,包括強制設立管委會,也將研擬把規定修改為8樓以上就要公安申報,並從嚴審查。徐國勇則強調,內政部將在1個月內盤查全國老舊複合用途建築並全數納管,3個月內完成公安及消防稽查。 26年前,衛爾康餐廳大火催生公安相關法規立法,今年的喬友大樓和城中城大樓火警後,政府也即將針對現有法令空窗進行修補,這些亡羊補牢的動作,往往都要透過寶貴的生命才換來法規的修正及執行。一把火燒出的危機,從弱勢照顧、社會住宅到公共安全,法規和公權力需全面檢討和落實。

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