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在台灣,成為一個被庇護者之難

看得到難拿到的「專案身分」──上千香港尋求庇護者通不過的兩道窄門

來台流亡的香港抗爭者阿離,今年6月4日到自由廣場參加六四33週年悼念晚會。他的右前方是反修例運動「香港民主女神像」,身後有許多香港撐台灣、台灣撐香港的便利貼。(攝影/陳世浩)

2019年反修例(又稱反送中)運動後,香港的自由繼續淪陷。因為普遍認為台港兩地文化接近,也因為台灣政府主動提出援港承諾,不少抗爭者陸續來台流亡。據民間團體統計,有超過千名港人選擇來台尋求政治庇護。

官方的台港服務交流辦公室成立至今近兩年,尋求庇護者為何說自己摸石頭過河──從成為「個案」到取得「專案」庇護身分,像一個無止盡過程?在台流亡的港人,在「類庇護」的通道中,遇到怎樣的窘境?在等待身分與離開台灣之間,如何抉擇?

飛機落地在台灣的一刻,阿離(化名)看到桃園機場的青天白日滿地紅國旗,這讓他感到安全,「幹,我終於離開香港啦!」

阿離曾任香港立法會議員的助理,因前雇主被指控觸犯港版《國安法》,他擔心自己也會被檢控。眼見愈來愈多反修例抗爭者被捕,他在2021年春季下定決心赴台求學,起碼先讓自己得到安全。

20歲出頭的他,來台前6個月被不明人士騷擾和威嚇,也經常被便衣警察裝扮的人在暗角監察。有籃球員身高的他極容易被認出,但他以換裝、換髮型、更改出入時間,以及多次搬家應對。

2019年反修例運動開始後,很多港人選擇移居台灣;2020年到2022年4月間,共有28,219名港人在台居留和定居(註)
根據內政部資料,2022年截止4月共有2,972名港人居留和定居,2020和2021年共有25,247名港人居留和定居。
。一般港人來台居留的方式,是求學、工作,或者投資。可是,有一群港人如阿離一樣,名義上以這些普通身分在台生活,實際上卻為尋求政治庇護者。

因為台灣沒有《難民法》,所以在法規上不存在難民身分,也沒有明確制度化的庇護機制。來台尋求庇護的港人,在通過重重程序後,只能透過台灣政府的類庇護機制,取得「香港人道援助關懷行動專案」身分(簡稱專案身分)。台灣香港協會理事李淇指出,(2019年反修例運動後)至今,已有超過千名港人接觸陸委會或後來成立的「台港服務交流辦公室」(簡稱交流辦),嘗試尋求協助。

綜觀台灣政府的類庇護機制,從時間上可被劃分為兩個階段:NGO時期,及交流辦時期。

NGO時期vs.交流辦時期,申辦「專案身分」手續有何不同?

「NGO時期」在2019年6月、運動初期即開始。此時,COVID-19疫情還未現世。數個台灣民間團體,與台灣政府協調下,組成臨時工作小組,透過自身人際網絡搭線,協助有政治被捕風險的港人來台。到該年8月,民進黨引述總統蔡英文的指示,宣布以「個案」形式人道援助有需要的港人。

尋求庇護的港人此時期大多以旅遊簽證申請來台,到達台灣後再透過民間團體與陸委會聯絡。民間團體協助尋求庇護者準備文件、證詞,向陸委會申報「個案」,再由陸委會審查後延長旅遊簽證;他們在台的身分為旅客。

曾任經濟民主連合(經民連)國際倡議部主任、協助港人個案的Candi Tong表示,NGO時期很多事情其實都由民間團體處理,例如給尋求庇護者生活、醫療援助、定期聯絡等;相應費用也由民間團體自行募款。

2020年1月COVID-19疫情開始後,台灣政府暫停批出旅遊簽證,大部分尋求庇護的港人只能透過求學、工作簽證入境,再申請居留。他們在台的身分是學生和外籍工作者,但與旅客身分的尋求庇護者一樣,在NGO時期都沒有類政治庇護的身分。

類庇護身分,即「專案身分」的出現,要等到「交流辦時期」開始後。

陸委會2020年7月成立台港服務交流辦公室,由官方主導處理類庇護事宜;先前以旅遊、就學、工作等事由來到台灣的抗爭者,在民間團體把個案轉交給交流辦後,陸續獲得「專案身分」。

相較NGO時期來台的尋求庇護者可透過民間團體向陸委會求助,交流辦時期來台的尋求庇護者要透過熱線電話,自行與交流辦聯絡。尋求庇護者要讓交流辦信納自己有迫切需要,讓熱線專員把自己當成一個「個案」。

若交流辦接納尋求庇護者為「個案」,將對尋求庇護者進行跨部會聯合審查(聯審)。聯審包括書面審查、自述和面談,由跨部會處理,包含移民署、外交部等。審查時,申請者要提供證詞證明自己返港的危險。

通過聯審後,陸委會將私下確認尋求庇護者的「專案身分」──尋求庇護者在學生或外籍工作者的身分外,將擁有這特殊身分。

香港邊城青年祕書長馮詔天解釋,「專案身分」讓尋求庇護者免卻申請求學得遞交的「良民證(無犯罪紀錄)」要求,也豁免申請工作簽證的居留證要求,交流辦亦會為具此身分的尋求庇護者提供資金協助和醫療關懷等;不過,最直接的功能是讓尋求庇護者不需要擔心被遣返。

由於台灣政府已簽署聯合國《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》(簡稱兩公約),政府要遵守對於受政治或宗教迫害尋求庇護者的「不遣返原則」。「專案身分」雖然不能確保當事人定居台灣,但台灣人權促進會(台權會)副祕書長王曦表示,一般情況下他們應不會被遣返。

沒有「專案身分」的流亡港生,居留權依附在學生身分上;一旦因故休學,學生居留證即失效,無法確保續留台灣。沒有「專案身分」的流亡港籍工作者,若失業過久,也面臨遣返離台。

內政部日前完成修訂「香港澳門居民進入台灣地區及居留定居許可辦法」,讓港生和港籍工作者,若失去學生身分和失業,可以延長居留覓職最長一年。此修訂讓遣返風險推遲,但仍然存在。而且,沒有「專案身分」的流亡港人,在特區護照過期時,不能為居留證續期,仍面對急迫的遣返風險。

第一道窄門:「熱線」話筒後那些講不清的事

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專案身分、香港、庇護者
2020年7月1日正式營運的陸委會「台港服務交流辦公室」。(攝影/余志偉)

然而,交流辦時期的類庇護機制,卻形成兩道尋求庇護者難以通過的窄門。

交流辦成立後,民間團體將過往「個案」轉移給交流辦,也不再直接協助港人來台,如預先檢查尋求庇護者的文件和申述。經民連研究員江旻諺說,港人「就直接打交流辦的熱線」。民間團體在交流辦時期,可以提供的協助,就只有分享過往經驗和心得。

這熱線是第一道窄門。Candi Tong感嘆,不少有庇護需要的港人,「其實連交流辦的門口都摸不到。」

「這個過程會繞圈。」她遇過一個尋求庇護者,他在香港時撥打熱線,熱線專員表示,他要先來台,交流辦才能提供協助;可是,來台後再打電話,對方竟然又指他已經取得居留證,已經很安全,不需要交流辦的協助,婉轉拒絕他的申請。「沒有人知道到底要在香港打,還是在台灣打這個電話。」

李淇透露,因為語言溝通的落差,或是不了解台灣公務員的說話模式,不少曾協助的尋求庇護者,在與熱線專員交涉數次後選擇放棄申請:

「有幾位手足差點進了專案,可是大半年間來來回回,也還是不知道交流辦可以保障的有多少。他們看不到希望,最終還是去了英國。」

沒有逮捕令,就難以收為個案?

另外,當尋求庇護者在被捕前就已經來台,他們沒有逮捕令,也不懂得如何準備證詞,很難說服熱線專員接納他們為「個案」。雖然逮捕令不是成為「個案」的必要條件,但根據馮詔天的經驗,交流辦時期來台、而沒有逮捕令的尋庇者,獲接納為「個案」的機會極微。

婷婷(化名)大學畢業後,已來台就讀研究所逾半年。反修例運動期間,她在港管理一個通訊平台;一次抗爭行動後,有朋友因為平台的訊息被捕。因強烈意識到被捕風險,2020年年底,她收拾細軟來台避險。

和阿離一樣,婷婷也沒有逮捕令。他們一開始都認為自己沒有需要「專案身分」,加上民間團體指申請機會渺茫,他們一度沒有聯絡交流辦。

婷婷說,「至少我在這裡讀書的期間是安全的。」不少有庇護需要的港人,都想先自力更生;他們來台後不知道陸委會能提供什麼支援,也不知道要怎麼找協助。

可是,在不穩定的狀態下自力更生,其實不簡單。阿離和婷婷都在忙亂情況下來台,能選擇的學校和學科不多,目前就讀的都不是自己最心儀的學科。

王曦指,很多沒有或未能進專案的尋求庇護者都是學生。在異地倉促就學,難免遇上適應不良。他們有的要考慮休學、轉學、籌學費的問題;而一旦失去學生身分,他們要靠專案身分才能確保續留台灣,但他們卻只有一般管道的協助。

婷婷後來因就讀的課程不適合自己,漸漸產生休學的念頭。阿離也因為護照的問題,希望得到台灣政府協助。他們決定撥打交流辦的熱線電話。

互缺信任,心灰意冷

接通熱線後,話筒傳來錄音親切問候,詢問來電者要用廣東話還是國語對話。不過在真人接線後,專員又表示自己其實聽不懂廣東話。熱線方不會主動告知可以幫助的範圍,來電者要主動明確講述自身情況,和提出請求。

熱線的音量極小,來電者要把話筒使勁貼近耳朵,才勉強聽到專員講什麼。

阿離和婷婷分別問對方,是否必須要有逮捕令才能申請?專員沒有直接回答,僅指「可以先寄電郵給我們,我們會再看看具體情況。收到電郵後1~2天會回覆。」

他們沒有立即把相關資料傳給交流辦,像那些可以佐證自己有被捕風險的新聞、運動中的通訊內容截圖、以及曾任議員助理等文件⋯⋯,資料涉及人身風險,而交流辦提供的遞交途徑只有電子郵件,他們不肯定資安上是否完備。

就在他們考慮把資料寄到交流辦信箱時,台灣的援港相關爭議又讓他們心灰意冷。

今年4月20日,陸委會宣布放寬港人來台工作定居,但在林靜儀等立委質疑下,又在一週內決定暫緩。其實陸委會的政策修訂對港人來說,改動的地方並不多
主要更動是比照港生在台畢業後工作定居的規定,讓在台連續工作5年且符合薪資條件的港人,可以申請在台定居。
,但連這更動都遇到政治人物的阻力;阿離和婷婷非常沮喪。

回想下飛機時看到的青天白日滿地紅國旗,阿離感到苦惱:原來在台申請庇護不容易、原來援港措施會遇到這麼多阻力。

他在Dcard上看到網民在「公共政策網絡參與平台」發起的、已達5,000票連署門檻的「廢除港澳條例提議」裡,有網民指香港人就已經是中國人,不能用以前的政策框架來處理對港政策。民間的爭議也讓他煩心,早前桑普王喜事件發生時,台灣網民的輿論風向一面倒認為港人應該自力更生,不應要求太多。這些挫折讓阿離憂鬱復發,尋求醫生協助後,目前以服藥控制病情。

雖然阿離在來台時已有為台灣貢獻的抱負,對這裡的公共事務也十分關心,但他現在認為在台流亡人士處於劣勢。在一些人的協助,他不再考慮申請「專案身分」,已在6月初飛往歐美尋求當地庇護。

至於婷婷,在致電交流辦後陷入自我懷疑。不清楚的機制、複雜的政治輿論形勢,讓她糾結「其實我算不算危險?」她一直猶豫是否要遞交申請。

目前交流辦沒有明列「專案身分」的名額,使得在台尋求庇護的港人間對於誰能擁有「專案身分」,像進入一種無形的比較。婷婷就擔心自己不算最高危,若申請將分薄其他港人的資源;而阿離則遇過有「專案身分」的港人冷言冷語,質疑他的風險不大,不需要這個類庇護身分。

婷婷說,「愈來愈心寒政治手段,加上我不太喜歡自己的學科,放棄掙扎,提早適應新香港算了。」她決定放棄申請,冒險回港,「休學回香港找工作了,不指望台灣有什麼幫忙。」

第二道窄門:缺乏法援下送「聯審」,那些摸不清的關卡

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負責「香港人道援助關懷行動專案」的「台港服務交流辦公室」所在大樓下的柵門。(攝影/陳曉威)
負責「香港人道援助關懷行動專案」的「台港服務交流辦公室」所在大樓下的柵門。(攝影/陳曉威)

台灣類庇護機制的第二道窄門是聯審。即使交流辦接納成為「個案」,尋求庇護者仍須「過五關斬六將」,證明自己的返港風險。

台權會祕書長施逸翔說,NGO時期律師會協助手足寫政治危害因素的證言。國際特赦組織台灣分會祕書長、前台權會祕書長邱伊翎補充,民間團體和律師會協助港人準備申述和文件,避免申請遇上問題。她表示,那時候轉交的個案通過率是很高的。

《自由時報》今年1月引消息報導,有約130名港人「以『人道援助』事由來台居留」。由於消息長期封閉,即使公眾知悉這個數字,也未必能理解它的意思和脈絡──這130名港人,實際上便是得到「專案身分」的尋求庇護者。據李淇了解,他們多為民間團體轉交給交流辦的個案。施逸翔和王曦也說,交流辦覺得由民團轉交的個案比較可信任。

在NGO時期,律師雖然不屬尋求庇護者法律上的代理人,但能保護當事人部分權益。在交流辦時期,公部門卻沒有提供律師服務。Candi Tong表示,更好的做法是讓個案仍能透過民間團體雇律師,或是官方增加法律援助(註)
相較之下,英國內政部有發布「庇護住所生活指南」,在英國申請庇護的人有權獲得法律顧問,也可以申請法律援助(頁16)。
。她說:
「現在的問題是,整個程序完全沒有律師參與,交流辦說什麼,只能聽什麼,對個案很不利。」

江旻諺指出,「尋求庇護的港人不會知道審查標準是什麼。」他協助的尋求庇護者,只知道自己是否通過聯審,交流辦不會多做解釋,也不會有一份寫明尋求庇護者獲得專案身分的文件。

民間團體在官方交流辦成立前,臨時先嘗試建立一套運作規範;交流辦接手後,尋求協助者以為交流辦能直接解決他們的問題,但接手後的交流辦情況較為封閉不透明,使得這些湧入交流辦的個案,民團也未能得知,難以提供法律上的協助。知情人士就透露,交流辦很少「拒絕申請」,即使未通過聯審,也少有直接回絕;不少個案於是一直處於等待狀態。而等到有尋求庇護者回頭向民團陳情時,個案已拖延過久。

「所有事都是浮萍來的⋯⋯你沒有資格去ask for」

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獲得「專案身分」的家寶(化名),指聯審的過程如在雲霧裡走過,事前也不知道標準為何、成功機會大不大。(攝影/陳曉威)
獲得「專案身分」的家寶(化名),指聯審的過程如在雲霧裡走過,事前也不知道標準為何、成功機會大不大。(攝影/陳曉威)

「來之前有隊友通知我們,他會被上門拘捕。因為是一起行動的,所以就沒想很多,就馬上決定要走了。」

家寶(化名)在NGO時期以旅遊簽證來台流亡。談及選擇台灣的原因,家寶說這是當時他唯一的選項──2019年10月,台灣政府修例讓護照有效期不足半年的港人,也可以上飛機來台,而他已來不及為護照續期了。

因為來時倉促,家寶需要「專案身分」,豁免一些求學要求,才能以學生身分居留。在交流辦時期,民間團體把他的「個案」轉交給交流辦,從申請到獲批歷時大約半年。但他指聯審的時長不等,「有人的申請等了一年才通過。」

即使申請時間短,但半年也不易撐過。他說,「等待的那段日子很難撐的呀,因為還沒讀書,而那些事情你又不知道會不會有結果。」

家寶指聯審的過程如在雲霧裡走過,他曾遞交證明文件、自述和面談,但只在最後收到陸委會通知申請獲批;事前不知道標準為何、成功機會大不大。

「所有事都是沒有定案的,所有事都是浮萍來的,沒有根的,而且你也不能去說,能不能快一點啊這樣,就是說你沒有資格跟別人bargain,你沒有資格去ask for,那你就只能等。」
「那時候還沒讀書時整個人都很頹廢。我剛來沒多久的時候,我其實是沒怎麼見過白天的。⋯⋯這段時間怎麼撐,就是很辛苦地逼自己睡覺,然後也會出去走走⋯⋯逼自己出去走、拍拍照⋯⋯讓時間不要真的好像沒有事做那樣,空白般。就是空白的時間是很難熬的,像我會想為什麼坐了那麼久才過了一個小時。」

後來,他被朋友問過如何申請「專案身分」,但坦言不了解交流辦時期後的情況,只能叫他們先打電話了解。聽聞阿離和婷婷的近況,家寶說,「唉,其實我真的只是比較幸運比較早申請。」

癥結所在:不可說的那些風險

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6月12日「香港邊城青年」發起「兄弟爬山 繼續努力」612香港行動,遊行隊伍最終集結在中國銀行台北分行前廣場,發表短講並現場焚燒中國國旗。(攝影/鄭宇辰)
6月12日「香港邊城青年」發起「兄弟爬山 繼續努力」612香港行動,遊行隊伍最終集結在中國銀行台北分行前廣場,發表短講並現場焚燒中國國旗。(攝影/鄭宇辰)
上述台灣類庇護港人的機制,是從《香港澳門關係條例》(簡稱港澳條例)第18條而來。此條文只有一句:「對於因政治因素而致安全及自由受有緊急危害之香港或澳門居民,得提供必要之援助。」但這些文字仍無法看出類庇護的機制、標準為何(註)
相關文字還包括:《港澳條例施行細則》第25條的「主管機關於有本條例第18條之情形時,除其他法令另有規定外,應報請行政院專案處理」。

交流辦主導類庇護後,台灣政府也從未詳述「專案」可以給尋求庇護的港人什麼保護。打開陸委會網頁,新聞稿一文說明:「該辦公室下設『諮詢服務』、『專案管理』及『行政庶務』。」就「專案管理」,在對外說明資料描述下,竟包括「提供就學、就業、投資創業、移民定居等專案諮詢及協處」;令人混淆交流辦在類庇護機制中的角色。

Candi Tong指,台灣政府不會用「庇護」字眼。「吊詭的地方正是,雖然我們自己知道這個『專案管理』等於政治庇護專案,但當政府不想公開說、不留任何公開資料,一方面他們就無法被課責、被監督,另一方面需要尋求協助的人也不得其門而入。」

和政策字眼一樣模糊的,是整套類庇護機制。王曦認為:

「政府常說人道援助只能做不能說,但是『個案細節不能說』和『程序透明不能說』是兩回事。」

王曦指出,就第一道窄門而言,現在的尋求庇護者,很多都不知道要如何開啟申請的程序,沒有公平獲得資訊的機會。至於聯審,她認為相關部門起碼可以公開有什麼人參與,而考慮的理由會是什麼。

台灣基進宜蘭黨部辦公室主任康駿銘則認為,台灣政府不可能公開「專案」聯審的具體標準,因為「中共要製造符合條件的人,能有多難呢?」不過,正因為沒有明文規定,公務員不知道要如何判斷,最後只能取決自己的標準,但每個公務員的標準又不一定一樣,「可能有A、B、C三個人處理個案,那可能三人的標準都不同。」他說,台灣政府有空間做得更好的,可能是讓不同部門在聯審的合作更緊密,讓符合資格的個案更快通過。

可是尋求庇護者能等待的空間,已經不多了。一些在台流亡的港人,和家寶一樣來台時護照有效期不足半年,但不是每人都能像他般成功得到「專案身分」。當他們的護照過期,又未得到「專案身分」,台灣政府要怎麼安置這些港人,前景仍不明朗。

根據陸委會的講法,4月底原本要放寬的港人來台工作定居規定,旨在回應民間團體提出的啟動「HF177」政治庇護居留途徑倡議;這途徑讓得到「專案身分」的港人,在居台兩年後即可申請定居。

馮詔天說,目前具「專案身分」的港人沒有穩定定居路線,這的確是陸委會和旗下交流辦需要改善的問題。不過,他認為就具「專案身分」的類庇護者而言,即使他們休學、失去工作,在《兩公約》保障下,他們不太可能被遣返回港;風險更大的人群,是不具「專案身分」的尋求庇護者,需要面對的遣返回港「定時炸彈」。

這幾年的金錢與時光,終究是錯付了?

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許多在台港人和支持者,在「兄弟爬山 繼續努力」612香港行動遊行前,登上象山六巨石舉起標語。(攝影/鄭宇辰)
許多在台港人和支持者,在「兄弟爬山 繼續努力」612香港行動遊行前,登上象山六巨石舉起標語。(攝影/鄭宇辰)

3月時,在台港人、台灣網民間熱議港人是否應該對台灣政府訴求更多。反對者認為台灣沒有義務幫助香港人,認為除了台灣外,尋求庇護者還可以去其他國家,不必拘泥在有國安等考量、政策可能不是最便利的台灣。

阿離、婷婷也同意台灣不是最好的選擇。然而,他們都屬於沒有英國國民(海外)護照(BNO)的一代,無法快速移民英國;也因為家境不富裕,如沒有他人資助,無法承受居留加拿大的費用。

婷婷說,「我的經濟能力只負擔得起台灣。」據阿離了解,很多以前議員辦事處的同事都已經流亡歐美,但因為他沒有家人資助旅、學費,生活成本較便宜的台灣,成為他當時唯一的選擇。

就已經來到台灣的尋求庇護者,邱伊翎形容,台灣已經「接收了活生生的個案,就必須面對他們的需要」:

「不要讓庇護者有不確定的狀態,不知道將來可以怎麼辦。而要讓他們作為人,可以有尊嚴地活下來。」

來台的港人尋求庇護者,大多對台灣政府援港承諾有所期待。可是,不清不楚的措施卻讓這些期待幻滅。當尋求庇護者抱著避難的打算來到台灣後,已經耗費一批積蓄,無法久等台灣政府無了期的申請、審批標準;更重要的是,他們已無法像普通移民一般可以「拍拍屁股回家」。

若現況限制台灣政府援港,若國安風險妨礙台灣接收港人,Candi Tong認為,台灣政府至少可避免尋求庇護者對此地錯誤的期待;可是既然主動提出了援港措施,就至少要務實討論願意接收多少人、願意給多少預算支援政治庇護者。

那麼,究竟交流辦是否鼓勵港人來台尋求庇護?還是會建議港人優先考慮別國?

熱線電話的專員不置可否,表示要先確認申請人的實際情況,指可以考慮透過普通求學、工作途徑居留,「可以先到官網看看哪個方法適合。」記者向交流辦進一步詢問後,他們以電郵回覆指出:「港人是否選擇來台,我們尊重渠等意願。」

阿離苦笑和其他國家流亡人士相比:「有時候會覺得,北韓人脱北都會有協會可以幫助接應」。在台港人組織凝聚力弱、資源欠缺,也無法實際向台灣政府施壓;在陸委會部分援港政策決定中,儘管在台港人組織積極建言,交流意見,但由於決定權及主要資源在政府,民間組織僅能在民間互助的範圍內,幫助這批尋求庇護者。

他感嘆,「我們只可以『摸著石頭過河』。」但最後數百名尋求庇護者,如阿離、婷婷一樣,從在香港輾轉反側,到在台灣進退維谷,也還是過不了河,或放棄、或怎樣就是進不了「專案」的窄門。

※尊重受訪者意願,文中阿離、婷婷、家寶均為化名。「窄門」一詞來自Candi Tong。

索引
NGO時期vs.交流辦時期,申辦「專案身分」手續有何不同?
第一道窄門:「熱線」話筒後那些講不清的事
第二道窄門:缺乏法援下送「聯審」,那些摸不清的關卡
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