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「田中央的大學」系列報導

【長榮命案週年】死了一名外籍女大生後:那條路燈火通明,但校安地雷拆完了嗎?

2020年10月28日晚間8點多,長榮大學馬來西亞籍女大生沿台鐵沙崙支線橋下時常燈壞、視線昏暗的便道返回租屋處,遭梁男擄走殺害。時隔一年,事發路段燈火通明。(攝影/楊子磊)

曾表示「因為台灣安全,才選擇來台讀書」的長榮大學馬來西亞籍鍾姓女學生,去年(2020)10月晚間獨自從學校步行返回租屋處時,在台鐵沙崙支線橋下便道遭男子梁育誌擄走殺害。《報導者》在事發後數度重返現場,採訪相關人士與學者專家,看見在路燈大放光明、各校踴躍提報治安熱點、設置警鈴之後,校安中心層級不足、欠缺主管級專責人力、橫向連繫多頭馬車,是導致預防工作難以落實,總在事後亡羊補牢的關鍵;但更根本的問題,是大學城畫設在非都會區用地上,長年埋下周遭道路及基礎建設受限的校安地雷。

長榮大學馬來西亞外籍鍾姓學生命案週年前夕,《報導者》記者重新踏上女學生殞命的台鐵便道,沿途路燈明亮,照亮路旁的芭樂、番茄園,以及不遠處的公墓。分隔島豎立「偏僻路段,請攜伴同行」告示牌,不時有警方巡邏車與學校巡守人員經過。案發後,位在台南巿歸仁區的長榮大學雇請3位有維安工作經驗的夜間巡守人員,護送夜歸學生返家,並與社區巡守隊巡檢通學路段與周邊巷道,包括路燈與道路設施。

「這條現在是全台灣最安全的路,」學生、鄰近店家與在便道旁耕作的農民異口同聲,語氣卻帶著挖苦。畢竟一條照明充足的道路是用路人再基本不過的權利,況且整起悲劇是有機會避免的。

當地的大潭里長林文鍠指出,該段便道的路燈常被宵小偷破壞變壓器、剪電纜線,開通近10年來已數不清多少次報修。歸仁區公所則稱,該段路燈最近一次通報修繕為2019年6月,直到案發前都未再接獲新通報。可能是路燈故障後未被及時反映,才會長期不亮。

種種消極行事,給了梁嫌兩度在同一個現場犯案的可乘之機。有鑑於首度犯案時徒手擄人未果,他第二次下手時帶了麻繩,奪走鍾女性命。

鍾姓女大生家屬,要求引渡兇嫌回馬國審判未果

2020年10月28日晚上近9點,在長榮大學就讀國際財務與商務管理學士學位學程三年級的馬來西亞籍鍾姓女學生步出校門,沿台鐵沙崙支線橋下便道走回租屋處。這段路大約10多分鐘腳程,由於同方向還有幾棟出租宿舍,不時有學生步行或騎車經過,但便道路燈時常不亮,分隔島雜草叢生,沒有監視器。鍾女室友發現她遲歸、手機關機,遂報警並發動協尋。

警方隔天循線逮捕28歲、有竊取女用內衣褲等前科的梁育誌,梁嫌供稱,自己因債務問題想輕生,想在死前「做不敢做的事」,因此隨機挑選落單的鍾女,以繩索勒頸、施暴後性侵得逞,將遺體棄於高雄阿蓮山區。

橋頭地檢署2020年12月底依強制性交未遂、強制性交故意殺人、強盜而故意殺人、遺棄屍體等罪嫌起訴梁育誌,認為梁嫌經鑑定後有高風險性侵再犯,無矯正教化可能,向法院求處死刑,全案在橋頭地方法院審理中。

鍾女家屬委任台灣律師公會全國聯合會理事長林瑞成,跨海提出國賠、民事求償及犯罪被害人補償。今年9月,橋頭地檢署同意補償殯葬費、扶養費及精神慰撫金等共約新台幣200多萬元。林瑞成受訪表示,家屬傷心依舊,希望求處梁嫌極刑的訴求仍未改變,原盼能爭取引渡梁嫌回馬來西亞受審,但台、馬雙方沒有引渡條約,馬來西亞也未提出引渡要求。

校安地雷1:大學城背後的土地畫分問題

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長榮大學、外籍生、田中央
20世紀末的廣設大學政策,讓偏鄉或農牧用地之間出現許多新設大學,校園與農田、果園僅一牆之隔。學校周邊道路、交通、公設的規畫和建置,究竟該由誰來發起並主責?多年來一直沒有明確答案。(攝影/楊子磊)

鍾女被殺害的前一個月,梁嫌就曾埋伏在路燈全暗的便道,摀住一名獨行長榮大學女學生臉部試圖擄人。女學生尖叫掙脫後由房東女兒陪同報案,雖然案情已涉強制罪,警方卻未做筆錄並開立報案三聯單;後續查出涉案車號,也沒有進一步偵處作為。

女學生隔天通報學校教官,校方卻僅做校安紀錄,未向教育部校安通報,也沒有對學生示警、制定防範措施。期間有學生反映路燈不亮,總務處回覆該處路燈為區公所管轄,校方無管理權。

校外道路屬於農牧區,無人主管

路燈不亮,成治安黑暗死角;但為何大學生離校後必須穿越無路燈的荒僻小徑才能回到宿舍?「國內大學城畫設只考慮學校用地、未考量到周遭生活區,才是最大的問題。」都巿土地規畫的專家、逢甲大學都市計畫與空間資訊學系副教授劉曜華直指。

劉曜華表示,位於台南歸仁區大潭里、台南高鐵車站西南側的長榮大學,1980年代後期進行設校籌備,1993年開始招生,全校學生人數接近一萬人,校園面積約27公頃,為特專區特目用地
正式名稱為「特定專業區特定目的用地」,意指事業主管機關核准在非都市計畫區內的特定專業區用地。長榮大學是教育部核准設立後,由地方政府從原本的農業區變更為特定專業區特定目的用地。
,學校進出由特專區交通用地構成的道路系統為主,長約350公尺,接上長大路後,左轉約100公尺有一個面積約10公頃左右的鄉村區聚落大潭里,區內為乙種建築用地,雖有派出所、寺廟廣場,但沒有任何公共設施用地。

位處高雄與台南交界處的長榮大學,學校周邊都是一般農業區農牧用地,學生宿舍就蓋在這樣的農牧用地上,「不只長榮大學,台灣許多大學城周遭都是農牧用地,這類『田中央大學』周邊蓋成住宅本身就存在違建問題,而相鄰的道路、交通、公設都沒有規畫和建置,有些道路可能屬於私人土地,光要設路燈找要鄰里長?鐵路局?還是建設局的公園路燈管理單位?又是哪個單位應主動協調和負責?這邊(農牧地)如果原本是不會住人的地方,就不會從設計面相來看,」劉曜華指出,「不只是路燈,大學城旁邊的車站周邊人行與車行動線,究竟是地方政府應做為建設項目,還是大學本身的基礎建設呢?」

誰來點燈?校內單位回應消極、地方政府養護效率不足

以長榮事件為例,一名知情人士表示,在鍾女命案前一個月差點被擄走的女學生,向教官通報時就曾反映便道太暗,因此學務處會文請總務處與區公所協調,「路燈不亮事件,已經好幾年了都這樣會(給總務處),總務處回覆『請校安中心自行與區公所協調』,卻沒弄清楚學務處下的校安中心屬於任務編組而非實體單位,沒有權限直接與區公所對口溝通,而學務處收了文也跟著蓋章(同意)。」

看似單純的路燈復明,就在不同單位間「我覺得你會做」、「我沒有權限」的消極氛圍中流轉。但既然通學路段長期昏暗,往年賃居訪視時,難道無法呈報教育部尋求解決?知情人士指出,訪視只聚焦在賃居空間,例如租屋處有無消防設施和逃生口,發現道路很暗,頂多提醒學生留意安全。

台南市長黃偉哲在案發後指出,台南市縣市升格後,偏鄉地區經費受限,路燈數量不足,甚至繳不起電費,因此發起「點亮偏鄉計畫」,發起路燈電費認捐。不過曾任仁德區長的台南市議員郭鴻儀認為,路燈不亮,是養護效率的行政問題。縣市合併後,行政區改以「區」為單位,地方建設經費由市府掌握,路燈養護改由工務局發包招標。由於數個區的養護工作常會包在同一個標案招標,在地小廠商不見得能吃下來,若外縣市廠商得標,機動性就差一截;且區長改為官派,沒有選票壓力,加上權限與資源少,行政效率就有差。長榮命案後,今年度開始,台南市工務局撥部分經費給公所發包做路燈的緊急設置與搶修,希望提高養護效率。

案發後,總統蔡英文向死者家屬與馬來西亞致歉,長榮大學學務長杜嘉玲、總務長顏義文與校安中心主任簡德賢請辭。教育部派員到大專院校校安訪視,要求校方與警方共同建置巡查熱點,校園周邊路燈頓時光明。

長榮大學祕書長管美燕受訪表示,長榮除雇請夜間巡守人員,也將校內監視器增設到1,000多支,並與警政單位、社區以WHO認可的「安全社區國際認證」為努力目標。校長李泳龍指出,已將任務編組運作的校安中心改制為常設性實體組織,專責校園事件通報處理、應變指揮。

校安地雷2:主責人力不足,校安人員兼辦成常態

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長榮大學、外籍生、田中央
校安專家認為,橫跨多個部門,亟需橫向溝通協調的校安工作,若只想靠位低、權輕、工作重、流動率高的校安人員負責,可說是杯水車薪。圖為長榮大學校園外觀,非文中當事人。(攝影/楊子磊)

今年10月,監察院彈劾時任台南歸仁警分局長楊慶裕、大潭派出所長張忠肯與受理報案警員高武源,移送懲戒法院審理;並糾正歸仁分局違失,指出若警政機關僅重視績效文化,可能導致承辦員警基於破案壓力未依規定受理報案,主管層級的監督機制亦可能失靈,應予檢討。

糾正案文也指出,教育部在校園安通報事件屬性區分的認定標準,以及相關通報規範,均未臻嚴謹。教育部應督促各大學落實校安人員培訓課程,並維護學生校外賃居及往返校外宿舍道路的安全。

東華大學台灣安全促進學校研究中心主任李明憲、研究員顏家棟則認為,個別單位的檢討改善,並未回應台灣校安的共同癥結:業務範圍橫跨學校內外單位的校安重任,工作散落在不同處室與法規中,看似面面俱到,實則多頭馬車。在許多高中職以上學校,這項亟需橫向聯繫的工作落在位低、權輕、工作重、流動率高的校安人員肩上,導致校安工作不見事前積極預防,只有善後檢討。

「在沒有狀況就是安全的假定下,台灣的校園安全幾乎等同在用八字過活,看運氣度日。」

崔媽媽基金會執行長呂秉怡也指出,私校會將重心擺在教學與招生,管理校內外住宿的人力對比國立大學相對不足,加上工作量大、有責無權,流動率總是居高不下。

一名曾經辦校安業務,也對鍾女案件知情的人士指出,多數人對校安的想像停留在維護學生人身安全,其實校安涵蓋學生的生理、心理、環境、安全教育等軟硬體,處室間的橫向溝通成為大問題。例如學校沒有校外路燈的修繕權限,只能向區公所報修,並提升學生危機意識與自保能力。「但要是校安人員提議在體育課教防身術,教務處會不會覺得把事情丟給他?大家嫌麻煩,最後能少事就少事。」

完整通報系統背後,是不完整的人力、培訓和權限

橫向聯繫不彰,成為鍾女命案前奏。

「不過去年9月那宗女學生險遭擄時沒通報,確實是校安人員判斷錯誤,」知情人士坦言,校安事件多如牛毛,依最嚴謹的通報標準,連學生肚子痛都可依通報項目中的「其他」分類通報。若百分百依循通報準則,通報單就寫不完。到後來,多數學校校安人員開始拿捏通報的一把尺,自傷、受傷、性平等「重大事件」才報。有驚無險逃過一劫的女學生,可能在抉擇通報與否時被輕輕放過。

不過在通報後,教育部會給那些回饋?「很有限,例如通報性騷擾,教育部只回『請學校持續追蹤關懷』,不會詢問校方是否需協助,或主動查閱性平委員會的調查紀錄。」

每年22萬件校安通報創新高,教育部每時段卻僅2人值勤

教育部的校園安全暨災害防救通報處理中心(簡稱校安中心),是在921大地震後依《災害防救法》成立的任務編組,教育部學生事務及特殊教育司以及國教署各有一處,人員24小時值勤,負責統整全國各級學校防、救災資源,以期預警、通報、應變校園危安事件。

通報案量逐年增加,根據教育部統計,108學年度來到22萬件新高,21萬件集中在主責高中職以下校安通報的國教署校安中心,其餘近1萬件在主責大專院校通報的教育部校安中心。扣除占整體比例7成、多由當事人自行就醫的「疾病事件」,高中職以下以兒少保事件、意外事件最常見;大專院校以意外事件最多,安全維護事件居次。若學校無法自行因應,都有可能需要部級校安中心協助聯繫警、社、衛等部會協處。

對應龐大案量,教育部校安中心與國教署校安中心每個時段僅各1人值勤輪值,平日每人值班24小時,假日分為兩個時段輪班。

校安通報依事件的嚴重與緊急程度,依序分為甲、乙、丙級的「法定通報事件」與一般事件。曾在教育部學生事務與特殊教育司任職的大學教官顏家棟表示,性平、霸凌案件通報會被列管,重大事件例如太魯閣號事故、山難等,則由教育部指揮該地區校外會,或請消防署等相關單位協處。但每天有數百件校安通報,遇腸病毒等流行病高峰期,通報數量更是大增,值勤人員光點開通報就點不完,還須兼顧反霸凌、反毒等通報事件的掌握回報。

他分析,人少事多的結構下,「請學校持續關懷、追蹤輔導」是教育部校安中心最常回覆給學校的擬辦意見,除非續報,否則案件通常淪為校安事件的統計樣本被存查,在新聞曝光後予以慰助,或作為查處憑藉。對學校來說,通報的行政負擔還大於實質作用,更多是「我沒有隱瞞此事」的宣示意義,「這是很可怕的責任規避。」

對照教育部統計,以性平、霸凌、兒少保案件為主,需在24小時完成通報的甲、乙、丙類法定通報,僅占總通報件數的14%;其餘近9成需在72小時內完成通報的「一般校安事件」,除了在最初通報階段就未必即時,也很難在部級校安中心被詳細檢視,遑論細緻追蹤。就算2020年9月長榮女大生險遭擄的案件有被通報,也很可能被歸類在「疑涉擄人綁架」的一般校安事件層級,淹沒在茫茫通報單裡。

李明憲歸納,校園安全不外乎「人、環境、教育」三要素環環相扣,台灣的治安相較他國穩定,校安議題只有出事時才受曇花一現的重視。雖有完整通報系統,但校安單位層級不足,投入資源與人力也不到位。異動頻繁、兼辦業務過多,則早就是各級學校校安人力的通病。

李明憲與顏家棟指出,校安要素中的「人」,著重在建置安全體系及專責人員。台灣高中職以上的校安工作以教官為基礎,因應教官退出校園,校安人員以一年一聘人力取代,月薪普遍不滿33,000元,可隨時離職,流動率很高;國中小則由學務人員兼辦。不管哪級學校,校安人員都得支援五花八門的學務處業務,沒有專責專任可言。

人員培訓上,台灣未將安全教育納入師培;高中職以上校安人員到職前須通過涵蓋安全法規、性平、基本諮商輔導、藥物濫用、校園霸凌等培訓課程,時數加總卻僅70小時,也沒有換照制度。

最大的問題,是校安人員層級不足,對內沒有協調各處室的權限,對外無法與校外單位直接對口。因此只能執行交通安全、反霸凌等局部的危機預防工作,且時常流於宣導,很難做出全面且系統性的預防策略。

環境安全方面,校內的學務處、總務處大多以裝設監視器、設置門禁與警衛等措施因應,校園外的場域就鞭長莫及。學生安全教育多以宣導或融入課程為主,幾乎沒有專門且有系統的安全防衛、危機應變等科目。

從法制到教育,如何拆彈、讓各項安全措施真正有效?

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案發後,長榮大學雇請3位有維安工作經驗的人員加強校園內外的夜間巡邏。(攝影/楊子磊)
案發後,長榮大學雇請3位有維安工作經驗的人員加強校園內外的夜間巡邏。(攝影/楊子磊)

長榮女大生命案後,教育部派員前往大專院校校安訪視,要求各校與警方建置巡查熱點、提供安全設備經費補助。不過李明憲與顏家棟認為,最根本的做法,是從提升人員素質與安全教育雙管齊下,加強安全環境。

李明憲曾在大阪教育大學學校安全推進中心擔任客座教授,而大阪教育大學附屬池田小學,20年前發生男子闖入校園無差別殺人,造成8位學生死亡、15名師生輕重傷。這起悲劇讓日本政府針對校園安全訂定詳細規範,大阪教育大學成為日本安全教育重鎮。

一宗校園殺人案後,日本持續20年的防災檢討

李明憲說,在政府強力支持下,日本將校安納入《學校保健安全法》,將校安提高到法律位階,學生更是從小落實防災、安全教育,「這讓日本成為全世界校園安全教育做得最好的國家。」

李明憲表示,日本正在建置教職員生職前、在職的安全必修教育,大阪教育大學已將安全教育納入師培科目。部分學校已設置專職的安全主任與防災主任,有了專業職能與相應的位階,才能主動依學校需求,規劃分屬校園與社區的安全維護工作,並代表學校直接與警政、路政等校外單位,協商改善校園周邊軟硬體。

日本也會培養學生的危機意識,例如當不得不獨行夜歸時,懂得觀察危險地形,避開會遮蔽視線、歹徒容易躲藏的高草叢等,取道視野相對空曠的路徑。既然無法完全消弭環境中的危險因子,就要培養趨吉避凶的敏銳度,而非一句模糊告誡「危險的路不要走」。

李明憲近年與大阪教育大學合作,引進日本的安全促進學校認證,這套認證系統循企業界的PDSA管理循環理論
規劃(Plan)─實施(Do)-研究反思(Study)-行動(Act)或評估(Assessment)。
,擬定、實施安全計畫,而後由專業人員績效評估、依落實情況反思改進。「台灣做計畫很在行,評估、改進都太快就結束了。」

他舉例,池田小學無差別殺人案發生20年,每年仍召開檢討會,由教職員扮成歹徒闖入,從犯罪者視角檢視校安缺口,並由每位參與者回饋意見,每年滾動式檢討,「不是丟給承辦人寫報告而已。」長榮女大生命案後,相關單位提出不少校安改善措施,但得追蹤成效、調整改進才會真正有效。

修法或立校安專法?教育部、專家看法不一

「我們鼓勵學校什麼都報,一天確實會接獲幾百件(通報),」教育部學生事務及特殊教育司長吳林輝、校園安全防護科長陳宗志接受《報導者》採訪時強調,校安通報用意有二,第一是事件已超出學校獨立處理範疇,需要上級協助,這塊比例較低;第二是預警功能,例如發現某校交通事故通報多,就請督學前往了解。「校安人員不是孤軍奮戰,最重要是學校絕對不能掩蓋事件。」

陳宗志表示,每件通報案會由值勤人員點閱並給予擬辦意見,校安防護科同仁會協助處理本部校安中心的通報事項,國教署校安中心確實更辛苦,但教育部已要求各縣市教育局處派專人每天進通報系統查看,部分縣市也設專人24小時值勤,「通報看似很多,不過是分散(給不同人處理)的。」

對於學者反映學校校安中心層級不足,吳林輝認為「這是後勤系統是否建置完善的問題」。以教育部校安中心為例,雖是學務特教司下的任務編組,實質由教育部長擔任召集人,設有納入各校管單位的LINE群組,當發生需跨單位因應的重大事件,像是虎豹潭落水意外,可立即調動相關司處人員處理,或做跨部會聯繫,不會只是校安中心的事。學校的校安機制亦同,召集層級應該拉到校長或副校長。

吳林輝表示,現在大學每學期會有一次校安會報,邀請社區里長、警消共同出席;校內也會有跨處室的校安防護計畫,並定期演練,「不過太平日子過久了會欠缺警覺,每個學校落實情況差很多,會給校安人員孤軍奮戰感。」

「長榮女大生遇害案情,梁嫌埋伏在路邊隨機擄人,這起案件也包括社會安全的問題,單靠提升校安是不夠的,」顏家棟說。

李明憲與顏家棟建議,台灣的校安機制已有基礎,若建置專責校園安全主管,將其層級拉高到足以影響學校決策的位階,當路燈壞了,就能立刻統合學校各單位向區公所報修、提醒該路段為紅色警戒道路避免前往、請警方加強巡邏、編組安全人力同行偏僻路段;當發生擄人未遂事件,能立刻通報、管制、會勘。

該名主管未必要編制在校內,可比照工安師、食安師,是通過證照考試,具備安全簽證功能的專門人員。「若有校安師做外部簽證,軟硬體與安全課程設計都要達標才能開學,學校一定重視。」縱使無法一蹴可幾,也可推動校安人員定期換照。

兩人強調,最理想的解方是立校安專法,或修正《學校衛生法》,納入散落在各法規中的校安業務,增加專門人力編制、提高校安中心層級、加強安全教育。

其實東華大學台灣安全促進學校研究中心曾擬定建議的修法版本,與立委共同評估提案,但最終認為執行可行性不高。「為了偶發校安事件勞師動眾,學校覺得找麻煩,校安也不像民生相關法案好推,」顏家棟說,況且主管《學校衛生法》的是教育部綜合規劃司,不是高教司等各級學校的主管司處,學校積極度差很多。

對於校安入法的期待,吳林輝表示,基於大學自治,以教育部角度,會著重在現有組織是否發揮功能,不足處再提供行政運作規範。當發現非立法不足以取得授權,才會朝修法、立法方向思考,「以目前評估來看,還沒到那樣的程度。」人力方面,目前校安人員每2年調訓一輪,平常會舉辦研習,已經研議換證機制,希望回鍋的校安人員必須換證後才能上場,確保不與現況脫節。

國際信任考驗:跨國招生,需更多校園環境安全資訊

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長榮大學、外籍生、田中央
教育部鼓勵境外生來台留學,但大專院校招生時,應提供更多學校區位、周邊環境等資訊供有心來台讀書的學生參考。圖為長榮大學校園。(攝影/楊子磊)

從1960年代開始,台灣成為馬來西亞華人學生就讀大學或深造的主要目的地,長期以來,馬來西亞學生是除了陸生以外在台灣占比最高的境外生,每年平均有4,000人來台求學,直到2019年被越南學生超越。鍾女命喪台灣,在馬來西亞引起極大輿論風波。

馬來西亞留台校友會聯合總會總會長洪進興、祕書長鄭聯華表示,外籍生第一年都能住校,第二年起可能會想與朋友在外租屋,通勤時就有安全考量。馬來西亞留台聯總時常做安全宣導,也希望到大馬招生的學校,能主動提供更多校園周邊環境、交通等資訊供學生參考。

他們也表示,這起命案確實對有心來台讀書的學生造成心理衝擊,不過綜觀馬來西亞升學管道的變化,這幾年赴台學生人數確實有減少跡象,卻是源自大環境的諸多因素。例如近年中國的重點大學積極到馬來西亞招生,提供優渥獎學金與畢業後工作機會,吸引優秀人才。另外,英國、中國等國家的大學在馬來西亞設分校,留住一定比例原本想出國深造的學生。再加上這兩年的疫情,留學手續比以往更繁瑣,還有一些家庭的收入受衝擊,部分學生雖已被台灣的學校錄取,卻在辦理簽證前夕無奈地打退堂鼓。

「鍾同學的案件我們很難過,不過也能理解,無論多安全的國家都有壞人,但是要消除危險的環境因子,降低壞人的作案機會,」鄭聯華說,「台灣還是安全的地方,也希望能夠繼續安全下去。」

索引
校安地雷1:大學城背後的土地畫分問題
校安地雷2:主責人力不足,校安人員兼辦成常態
從法制到教育,如何拆彈、讓各項安全措施真正有效?
國際信任考驗:跨國招生,需更多校園環境安全資訊

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