精選書摘

《移工築起的地下社會》:從禁絕到依賴,台灣跨國勞動政策無法逆行的轉向
位於台中市、被稱為「一廣」的第一廣場,在2000年代,是眾多東南亞移工築起的地下社會。2016年,市政府將之改名為東協廣場。(攝影/林彥廷)

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【精選書摘】

本文節選自《移工築起的地下社會:跨國勞動在臺灣》章節,由春山出版授權刊登,標題與小標經《報導者》編輯改寫。

移工,這群跨海來台工作的異鄉人撐起了台灣的製衣產業、鋼鐵機械、自動機具、塑膠原料⋯⋯,從農漁、營建到科技業都有其血汗付出,他們也為一個個家庭承擔長照與看護之責,他們不是台灣人,卻已是台灣不可或缺的一部分。

然而當他們出現在公眾視野時,時常顯得扁平、晦暗,連結的意象往往也與剝削、勞動傷害甚或死亡有關⋯⋯真實的他們,究竟是什麼樣子的呢?

作者簡永達在《報導者》任職期間,走進台中第一廣場以數月時間田調,認識穿梭於此的東南亞移工與移民角色,從此展開長期研調、更前進越南跨國追蹤,深刻書寫來台移工的真實血肉與人生,以及他們在台灣所築起的「地下社會」。

除了人物故事,簡永達亦從制度面與國際政經結構檢視移工與台灣的連結,本文揭開台灣移工政策30年來從嚴防封鎖到大開門戶的過程,看見內政與外交、資方與勞權對於政策的影響。

重回一廣
指位於台中火車站附近、一棟13層樓高的殘舊大樓,全稱為「第一廣場」,台中人習慣簡稱它「一廣」,2016年7月改名為「東協廣場」。
以後,我和店主們一同領略著變化。有段時間,市府文官頻繁造訪,他們認為挽救這棟凋敝大樓的唯一解法是招商,找到台北來的商人買下4樓與12樓,投資5億元,將4樓規劃成中高價位的商務旅館。

當時大廈的胡總幹事跟著瞻前顧後,我們在樓裡碰過幾次,他似乎不喜歡有記者四處探聽,生怕我攪局,「市政府跟我們有心想要做啦,我們要讓第一廣場再現風華。」他見一次、說一次。

財團買下大樓的消息,很快在店主圈傳開。

來自越南的阿萍,她的生意遍及6樓酒吧、2樓越式餐廳,及延伸至電梯口的茶水攤,已經在一廣開店超過10年。當她知道有財團預計買下大樓後,沉默了幾秒問:

「那我們租金會不會提高?」「如果有變化的話,這家餐廳我就要收起來了。」「我講真的,沒有辦法做了。」

大樓改名成東協廣場以後,商圈日益蓬勃。一年以內,周遭10坪店面的租金,從2萬漲到4萬5,000,只要有人退租,馬上有人承接。

某天,當我回到一廣,想再品嘗最道地的越式烤豬肉時,阿萍的兩間越南餐廳、複合式KTV,與2樓電梯口最熱鬧的茶水攤與理髮鋪,全都消失了。

當土地開發、城市拉皮等計畫出現,就會有人想要把這些移工,連帶他們聚集的隱蔽空間清理乾淨。「就像核電廠一樣,每個人都需要用電,就是不要蓋在我家隔壁。」台灣國際勞工協會研究員陳秀蓮比喻。

不過,移工在台灣的故事最好從頭說起,透過對於歷史的簡單回顧,或許能讓我們對移工能多理解一點,說教意味也會淡一些。

80年代:缺工、升值、勞權意識⋯⋯台灣產業轉型十字路口
移民工增加是全球化的現象,台灣需要外籍移工的原因可以從很多角度說明。找不到工人,是1980年代台灣老闆共同難處。1987年,行政院主計處對勞力短缺進行調查,製造業平均有6成5的廠商表明缺工,營建業則有7成6的廠商勞力短缺,總共缺少約32萬名勞工(註)
吳惠林,張清溪,1991,《台灣地區的勞力短缺與外籍勞工問題》。台北:中華經濟研究所。轉引自陳宗韓,1999,《台灣外籍勞工政策的政治經濟分析》,台灣大學三民主義研究所博士論文。

缺工問題是社會結構轉變的結果。一是台灣從戰後嬰兒潮的高出生率,轉為低生育率,勞動人口規模縮小。其二,1960年代以來,台灣維持近20年的經濟高成長,資本湧入服務業,讓許多年輕人離開工廠,投入光鮮亮麗的服務業,致使製造業面臨嚴重的產業缺工。

美方壓力讓台灣的產業發展雪上加霜。1978年,美國懷疑台灣長期操縱匯率,以致連年對美貿易順差,也批評台灣對於勞工保護不足。在美國堅持下,台灣在1984年通過《勞動基準法》,保障工人最低工資與休假等權利。1986年,台幣大幅升值,嚴重打擊台灣以廉價勞動力為美國工廠代工的獲利方式,加上勞工對薪資福利待遇要求提高,造成大量中小企業工廠關廠歇業
行政院經建會《中華民國七十六年經濟年報》中指出,依全國工商協進會的調查,因新台幣升值,造成全台中小企業工廠經營陷入困境,尤其製鞋業、製衣業、毛衣編織業等廠商在1986、87年關廠倒閉180家,失業人數近1萬8,000人。
部分工廠業主設法生存,私下引進非法外勞
「非法」是指他們使用旅遊觀光簽證在台灣工作,而非從事非法工作
。這些主要來自泰國、菲律賓和其他東南亞各國的外藉勞工,通常持14天的觀光簽證入境,然後逾期居留。透過旅行社員工中介,雇主只需以當時最低工資的6成給薪,在缺工情況下,這些雇主也願意提供外勞住宿與來回機票。
沒有確切的數字可以得知當時台灣有多少外勞。一份警政署的估計,1988年逾期居留的外國人約有1萬3,000人; 如果根據經濟學者張清溪的估算
Chang, C. H. 1988. A Economic Analysis Of Guest Workers in Taiwan. Conferenceon Labor and Economic Development.Taipei:changhua Institution For Economic Rsearch.
,該年年底台灣至少有4萬名移工; 如果採媒體報導,市井傳言以觀光名義留在國內的外籍勞工已有7萬人。
當時政府的態度是強力查緝非法外勞,勞委會
行政院勞工委員會,2014年2月17日起升格為「勞動部」
重申不引進外籍勞工,觀光局對非法引進外勞的旅行社施以停業處分。
「政府對引進外籍勞工,自始至終都是採反對姿態,不會因任何因素而改變想法。」
時任勞委會主委趙守博,受訪時不斷舉西德
德國所建立的移工制度可以追溯至二次大戰以後,因景氣快速復甦,工作機會供大於求,於是從義大利、土耳其等國招募客籍工人(guest workers),並從法律上做出區隔——他們不具備長期的移民權利,只是暫時性的補充勞工。然而停止招工後,移工並沒有離開,由於歐洲人權公約保障移工家人團聚的權利,許多土耳其移工甚至帶著親人返回德國定居,時至今日,當時引進移工的政策仍影響著德國,政府不得不花費更多金錢鼓勵土耳其移工返國,或設計一連串服務政策,協助他們融入社會。
為例,說明引進外籍勞工恐造成嚴重的社會問題,台灣應該引以為鑑。

除了德國的前車之鑑,台灣政府也有意引導產業轉型。1980年設置新竹科學園區,選定資通訊產業為重點發展工業後,政府逐步減少給勞力密集產業的補貼。這是因為在資本發展過程中,如勞力密集的紡織業、成衣業是典型的夕陽工業,這種只需簡單的科技,仰賴便宜工人的產業,從歷史上看是各國工業化的先鋒,也是在國家轉型成富國後最早被割捨的部門。

外交受挫、經濟不能再失分,移工政策開始轉彎
台灣政府起初拒絕外籍勞工的態度看似斬釘截鐵,後來為何會開放引進移工?重要轉折與外交上的接連打擊有關。在1970年代,美國總統尼克森(Richard Nixon)改變外交策略
國民黨政府失去美國支持,在1971年自願退出聯合國,1978年正式與美國斷交,隔年,美國與中國人民共和國建交。
,打算聯合中國以制衡蘇聯,逐步向中國靠攏。

成為軟性威權的國民黨當局擔心,經濟衰退可能從而影響統治的正當性,於是開始拉攏居領導地位的台籍企業家,允許他們組織的工商團體介入政治。

「政府不能再否認國內已有不少外籍勞工的事實,應該要務實處理,而非刻意忽略。」豐群水產董事長、時任全國工業總會理事長的張國安多次向政府呼籲。

逐漸對社會失去控制力的黨國,在1987年宣布解嚴,兩年以後完成立法委員增額補選,民進黨拿下21席,近三分之一席次,他們得以透過質詢施壓政府。當時,台灣政府一面強力取締外籍勞工,一面實施《促進產業升級條例》,此條例帶有強迫傳統產業自動化的構想。但對許多中小規模的公司來說,付出的代價實在太高昂了。上百家傳產業者進而成立「全國廠商缺工聯誼會」,積極向剛通過補選的民進黨立委陳情
他們向盧修一等13位立委提案,表示目前許多因缺工不得不雇用外勞的中小企業,如果政府強制遣返外勞,將導致企業生產中斷。
,主張合法引進外勞,來彌補不足的人力。
當追求權利保障的台灣勞工,被描述成投機者

台灣缺工的狀況,並不是在充分就業下,有些工人還是沒有工作做,為什麼資本家仍經常施壓國家開放勞工市場?對此,遷移學者以「分割勞動市場」(segmented labor market)來解釋,資本主義社會發展後期產生兩種截然不同的工作,一種是有保障、有技術、待遇又好的工作,還有一種沒保障又辛苦,在英文裡被形容為3D(Dirty, Dangerous, Difficult,亦稱3K)的工作。大部分本國人都想做有保障的好工作,可是勞累的工作還是需要人力,想要有人做,雇主當然可以提高底層工作的薪資,直到有人願意接受為止。

過去,這類不穩定工作經常由婦女、青少年或原住民來從事,但當勞工意識抬頭,開始跟著要求提升待遇或福利後,最終雇主願意做出的調整,就是僱用不挑剔工作、也不會斤斤計較的外籍勞工。

於是,資本家把台灣勞工描述成投機的工人,不是資本發展所需要的勞動力。

把台灣勞工塑造成好逸惡勞的對象,可能也與解嚴後的抗議活動有關,這時的抗爭以環保運動與勞工運動為主,前者集中在自力救濟的反公害行動。1986年反杜邦設廠成功以後,成為後來反公害運動的範本,被繼續運用在「反五輕」、「反六輕」、「反李長榮化工廠」。這類抗議經常造成企業停工、做出補償,對石化產業影響最大。

台灣工人比以往更注意自己的權利,懂得以法條跟工廠老闆斡旋,或運用罷工、怠工等「順法抗爭」的方式,得到法律內的勞動保障。 根據社會學者吳介民的調查
吳介民,1990,《政體轉型期的社會抗議──台灣1980年代》,台灣大學政治學研究所碩士論文。
, 1988年是解嚴後勞工運動的高峰,此前平均每年50件左右,當年暴增至296件,議題都集中在爭取年終獎金的事情上,又稱作「年終獎金浪潮」。因此,一些紡織廠在景氣平緩後,寧願將老舊設備淘汰,也不願繼續生產,他們指責如今的工人不再有敬業精神,而是只會跟老闆討價還價「勞工意識」。

資本集團將缺工論述成,台灣勞工妄想一夜致富、勞工運動對企業允取允求,引進外籍勞工才是解方。「紡織業已經對一般勞工不具吸引力,面對工人不足的情況,業界希望政府能盡快引進外籍勞工。」

連台塑也要外移中國?政府引進移工的轉捩點

企業強烈要求、重大工程進度緩慢,加上非法外勞日益猖獗,到了1980年代尾聲,台灣政府已經有引進外籍勞工的想法。為了挽救低迷經濟,政府大筆投資公共建設來創造內需,規劃了台北捷運、北二高等14項重大建設,但工程一直延宕。當時勞委會的調查,攸關國家建設的重大工程,勞力不足高達16%,之後的6年國建計畫如果同時動工,預估短缺40萬名工人。

最終,政府在1989年開放重要工程的承包商引進外勞,揭開台灣合法引進外勞的序幕。

政府只小開大門,讓資本家頗感不滿,決心暫停國內投資,逼迫政府加速引進外勞。1989年,台塑總經理王永在率先宣布停止在台灣投資,隔年,台塑更宣布放棄在宜蘭興建六輕,改以在中國福建投資設廠。

這項決定敲響國家警鐘。台塑作為石化工業上游,又是台灣產業核心,萬一台塑真的外移至中國,對台灣經濟與國家安全都是極大威脅。

事己至此,政府沒有理由再反對,畢竟它亟需尋求企業家的支持。勞委會頻繁派員考察東南亞國家,洽談合作的勞工引進國,繼任的行政院長郝柏村更在院會說:

「國內工人嫌染整工作又髒又臭不願從事,但如果沒有外籍勞工來做,紡織工業就會受到重大影響。」

這番話意思明明白白,引進外籍移工對於高汙染、勞力密集產業是帖續命丹藥,說明台灣的移工政策在本質上更接近經濟考量,藉由引進外籍勞工讓老舊產業得以繼續存活。

何況引進移工也有外交上的好處。⋯⋯當1990年台灣傳出引進移工後,東南亞各國的外交代表頻敲勞委會大門,泰國簽訂雙邊貿易協議、菲律賓移民局長多次來台拜會政府官員、馬來西亞允諾支持台灣加入關貿總協定(GATT)

90年代:竭力管制變專案獎勵,移工人數3年飆63倍
1992年,中央政府通過了《就業服務法》,作為引進移工的基本法規,內容參考新加坡的做法,採限期限量的嚴格管制措施
客工制度好處在於,國家可以按景氣循環調整引進移工人數,而且透過發給工作準證建立輪替機制(rotation system),以維持一定的勞動力。
。先由國家核配行業聘工的名額,雇主才到海外市場招募工人,初步開放菲律賓、泰國、印尼與馬來西亞4國,限制外勞的居留期限最長2年,時間一到必須回國,而且來台以一次為限,避免其在國內生根發展。

除了享受廉價勞工的好處,政府亦欲力避其害。

為了消弭治安疑慮,以及確保國家發給配額的權威性,政府從1990年展開好幾波非法外勞的全面清查與取締,對僱用非法外勞的雇主施以重罰,後來修訂《就業服務法》,規定移工來台前,必須向母國申請良民證,來台以後,限制移工轉換雇主,且雇主有掌握移工行蹤的責任,曠職3日須向警察機關報備,凍結雇主遞補該名移工,直到尋回工人為止。

衛生單位擔心移工是疫病來源。一名主管公共衛生的高階文官在內部聯席會議上直接說:「引進大量外籍勞工,可能會造成國內愛滋病蔓延。」他在會上做出總結:外籍勞工是登革熱與愛滋病的帶原者,引進後果不堪設想。

因此,國家制定一系列檢查,例如外籍勞工在離開前必須通過健康檢查,入國3日後,到指定的醫院再做一次體檢,項目除了一般理學檢查外,還包含愛滋病、梅毒、腸內寄生蟲、以及女性移工增加妊娠檢查,確保沒有懷孕。只要有其中一項檢查沒有通過,必須立即遣返,等到正式工作以後,仍要每半年進行一次健康檢查。

勞工團體擔心搶走本地工人工作,政府對此做出具體安排:雇主引進外籍移工前,必須先在國內公開招募,並且在就業服務站辦理求才登記、在報紙刊登求才廣告3天,經主管機關確認無法在國內招募到工人,才能准許引進移工。

為了維持經濟公平,政府再要求雇主針對每名移工繳交就業安定費,費用彈性調整,目的是讓聘僱本勞與外勞的成本趨於一致。

制度上路以前,勞委會的官員設想了所有的不利影響,並且竭力避免,但看似萬無一失的規定,能夠抵擋外界對外勞需求的狂浪嗎?

1992年,政府首波開放的外籍勞工名額只有3萬2,000人。便宜的勞力創造大量需求,搶不到名額的產業大喊缺工,頻頻動員向政府施壓。接續3年,政府連續10波開放外勞名額與行業,到了1995年,幾乎所有製造行業均被納入其中。

官員不再被動管理,反而把移工當作獎勵,主動提出新的配額專案。1993年,政府鼓勵企業設置新廠、或投資新設備,可以取得額外的移工名額;隔年,再宣布製造業或營造業只要投資達2億元,即可再向勞委會申請新的移工配額;1995年,勞委會配合六輕施工,特別以專案方式再為台塑核配1萬名外勞。

短短3年,政府開放的移工配額一路狂飆,從原本的3萬名,增加至30萬,而實際在台灣工作的移工人數將近20萬,成長了63倍。

失業的台灣人、被壓榨的移工與需要更多便宜勞動力的資方
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2019年12月8日,移工遊行隊伍行經台北市中正區街頭,該年遊行訴求為廢除私人仲介制度。(攝影/楊子磊)
2019年12月8日,移工遊行隊伍行經台北市中正區街頭,該年遊行訴求為廢除私人仲介制度。(攝影/楊子磊)

政府限業、限量的管理手段全面失守,當外勞人數不斷增加,台灣的失業率亦一路飆升。光是1997年,就有約25萬人失業,原因都是工廠惡意關廠或倒閉,1998年,申請勞資調解的人數即超過10萬人。1998年,台灣工人團體串連發起「秋鬥」遊行,隔年,全國總工會再次號召3萬人上街抗議,訴求之一就是凍結外勞。

工商界繼續說服政府,1997年亞洲金融風暴發生後,國內經營環境更為艱難,「如果企業找不到勞工,則關廠或將生產作業移至大陸,受害更深的可能是更多的本國勞工。」一位工總代表說。

當時的統一集團董事長高清愿也在一場國是會議上說,台灣失業率高跟外勞沒關係,根本原因是企業出走,所以不只要多引進外勞,還要開放大陸工人來台。

但無論哪一方的代表,移工人權都不是談判桌上關注的主題。

抱有「台灣夢」的移工,很快就被職業災害、拖欠薪資和差別待遇的現實驚醒。1992年,正在施工的捷運淡水線傳出第一起移工罷工,上百名菲勞聚集,抗議軌道公司種種不人道的做法,冬天不給保暖夾克,早餐只吃稀飯,工人就算肚子餓想買食物,管理員也禁止他們外出。 類似狀況層出不窮,2001年,華隆紡織廠的移工聚集抗議積欠薪資;2004年,雲林六輕數百名移工抗議資方不按契約給薪,而且讓他們露天飲食,不論晴雨。

其他一些違反人權的做法,有的雇主害怕移工逃跑,連上廁所都派管理員盯著;有的則實施一旦外勞逃跑,同寢室的人接受禁假的連坐處分。

為了省去管理上的麻煩,人力仲介商通常與移工另簽一份不平等的工作契約:

乙方在契約期間內,如果下列情形之一,甲方得中止契約並遣返乙方回國。乙方應立即無異議配合,且自行負擔來回機票⋯⋯受僱期間在中華民國境內結婚、懷孕或生產者;喪失工作能力者;有違公序良俗者;不服從工作指揮,經3次或以上警告者。
初試凍結外國勞工、再遇企業出走威脅,一切都回不去了⋯⋯

直到2000年民進黨上台,關於移工權益的主張才納入政策討論。陳水扁在競選時即主張緊縮外勞,當選總統後,首任勞委會主委派陳菊出任,隨即宣布凍結外勞,每年減少1萬5,000名移工,逐步歸零。

同一年,台灣製造業赴中國投資達高峰。2000年赴中國投資金額約26億美元,已創下歷史新高,到了2002年,投資金額再創新高,達到67億2,300萬美元。不只傳統製造業,高科技產業老闆也抱怨政府減少外勞名額,等於是逼企業出走。

台灣最大的宏碁電腦在2001年大幅裁員,一口氣解僱近千名員工,包括500多名外勞,將工廠移往中國,引發國內震撼。根據資策會統計,同年台灣赴中國投資案,有6成集中在電子產業,中國取代台灣,成為全球最主要的電腦代工基地。

當時出身商界的經濟部長林信義,不同意勞委會的做法,「產業是台灣的生存命脈,產業不能生存,勞工也活不下去,」他說,「因此,產業政策比競選政策(緊縮外勞)更重要。」

最後,民進黨的緊縮外勞政策沒有堅持太久。2005年,先是恢復重大工程案引進外籍勞工,再通過《自由貿易港區設置管理條例》,允許港區內的企業得以僱用四成員工的外勞名額,比製造行業20%的外勞上限高出許多。

經歷2000年初嘗試緊縮外勞政策,企業界以出走威脅,不但造成經濟發展停滯,民眾也將失業問題怪罪政府,在這之後,台灣的外勞政策大致抵定,沒有任何一個政府再提出縮減外勞的政策。

《移工築起的地下社會:跨國勞動在臺灣》,簡永達著,春山出版
《移工築起的地下社會:跨國勞動在臺灣》,簡永達著,春山出版

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