精選書摘

本文為《荷以永續:荷蘭的創新之路》書摘,作者群為華文荷蘭資訊平台「荷事生非」團隊。該書專注在「轉型」、「社會」、「環境永續」三大面向,包括能源轉型、循環經濟,以及交通、居住、產業等等。本文則介紹荷蘭的社會住宅發展,近年遭逢難民及COVID-19疫情等衝擊後又有何思考?
當你漫步在荷蘭的運河邊,沿著水道欣賞城鎮美景的同時,是否好奇過這些宜居城市背後的生活成本?答案的一部分藏在他們的社會住宅政策裡。自20世紀初以來,荷蘭政府一直致力於提供好品質且可負擔的住宅(affordable housing),社會住宅政策是其城市宜居的關鍵因素之一。此外,大多數的社會住宅和普通住宅之間的差別幾乎難以辨別,這反映了荷蘭致力於社會公平和包容的理念,確保所有居民無論經濟狀況如何,都能享有高品質的居住環境。
19世紀中葉,隨著工業革命發展,如同其他迅速發展的歐洲城市,荷蘭農村人口湧入城市尋找工作,導致城市居住需求急遽上升。多數弱勢移工居住環境惡劣、衛生條件差、疾病傳播等問題成為社會矛盾的焦點。此時,荷蘭開始出現一批呼籲居住問題的社會改革者與慈善家,呼籲政府介入改善工人階級的生活條件。
![七小街街景。(圖片來源/烏特勒支檔案館 Alff, J.P. van, fotograaf [CC BY 4.0])](https://www.twreporter.org/images/20250617150846-8b1b63908448fcc14c7e6c4c481bab00-mobile.jpg)
其中,有些工人社區獲得來自教會的經濟支持,例如烏特勒支(Utrecht)市中心被保留完整的七小街(Zeven Steegjes)工人住宅:羅馬天主教教會在獲得De Boog啤酒廠老闆留下的土地遺產之後,在該啤酒廠後面建造的簡易住宅,提供給窮困的教友和工人家庭,這個住宅區附近還有一家雪茄工廠和製糖工廠。儘管簡易住宅的空間狹小,沒有私人衛浴或廚房,但遵循當時政府對於城市規劃的新規定:巷弄必須筆直,讓空氣流通以避免疾病的傳播。
有些工人住宅,則由富裕的資本家慷慨捐贈興建。位於恩克赫伊曾(Enkhuizen)的斯諾克.范.盧森公園(Snouck van Loosenpark)社區,就是一個典型的例子。

這個社區綠蔭錯落,幾座小屋佇立其中,初次到訪的旅客,可能會誤以為它是一片漂亮公園裡的高級住宅。事實上,這個社區是荷蘭最早的社會住宅案例之一。最初,當地富有的慈善家瑪麗亞.斯諾克.范.盧森(Maria Margaretha Snouck van Loosen)捐贈了這片土地。瑪麗亞來自一個富裕的貿易家族,對改善工人生活條件充滿熱情,且決定將家族遺產的一部分成立基金會,用來改善當地工人的居住條件。基金會在1895年興建了斯諾克.范.盧森公園社區,包括50個住宅單元,每間房屋有前後花園,並設置當時先進的污水系統,每戶設有自家私人廁所。不過入住社區的租客亦得遵守許多由基金會訂下的規矩,以保持資本家眼中「紀律良好的工人階級形象」,例如不可在社區街道飲酒,否則將被要求搬離。
1901年,荷蘭政府通過了《住宅法》(Woningwet),這部法律為荷蘭社會住宅的發展奠定了法律基礎,更象徵著政府正式介入社會住宅建設。該法規定了住宅建設的標準,並允許地方政府和非營利組織參與興建和管理社會住宅。隨著《住宅法》的實施,荷蘭出現了大量的住宅協會(Woningbouwverenigingen),這些住宅協會以「不以營利為優先或唯一目的」為組織準則,負責規劃、興建和管理社會住宅,致力為社會提供更多可負擔住宅,成為荷蘭社會住宅體系的重要支柱。
在阿姆斯特丹, 建於1919年的船型公寓(Het Schip)是當地一個著名的社會住宅案例,由住房協會Eigen Haard委託阿姆斯特丹學派的創始建築師德.克雷克(Michel de Klerk)設計。這座船型公寓因外觀造型如一艘船而得名,其紅磚結構是「阿姆斯特丹學派」建築風格的代表。這座公寓提供了102個可負擔住宅單元,專為工人階級家庭設計。社區內還包括學校、浴室和郵局等設施,整體設計強調公共空間的使用。建築群中設有庭院和綠地,為居民提供了休閒和社交的場所。如今,船型公寓的一部分被改造成博物館,吸引了大量遊客和建築愛好者,成為了解當地建築和社會住宅發展的重要窗口。
二戰結束後,荷蘭面臨著巨大的住宅短缺和重建需求,特別是在被轟炸嚴重的城市如鹿特丹。此時,荷蘭政府轉而在住宅政策上扮演主導角色,以政府資金(通常是貸款和補貼)和土地撥用支持各地住房協會的社會住宅建設,並成立了專門的住宅協會監管機構,如中央住房基金(Centraal Fonds Volkshuisvesting,現住房協會管理局),確保了住房協會所推動的各項建設順利進行。於是,住宅協會的數量和影響力顯著增加,相關產業也蓬勃發展,到1960年代末,荷蘭各地有超過1,000個活躍的住宅協會。
根據荷蘭中央統計局(CBS)的歷史數據,1960年代,荷蘭每年平均建設約80,000套新住宅,其中很大一部分是社會住宅,到1967年,社會住宅已經占了荷蘭總住宅數量的30%,這讓「社會住宅」再也不是僅限於低收入家戶的福利,逐漸擴大服務更多元的社會弱勢族群。新建的社會住宅大多配有現代化的廚房和衛浴設備,社區內也開始增加公共設施,如活動中心、綠地和兒童遊樂場。這些措施大幅提高了居民的生活品質、促進了社會的整體發展,成為了荷蘭城市規劃和社會政策的重要里程碑。
在阿姆斯特丹郊外,為了提供大量現代化住房並緩解市區內的人口增長壓力,拜爾美米爾社區(Bijlmermeer)應運而生。這個大型社會住宅區位於荷蘭阿姆斯特丹東南部,建造於20世紀的1960年代末至1970年代初期。該社區由建築師齊格飛.納蘇斯(Siegfried Nassuth)操刀,設計理念借鑒了法國建築師柯比意(Le Corbusier)的現代主義理念。整個社區由高層公寓大樓組成,社區內汽車交通則通過高架道路進行分流,設有獨立的自行車道和人行道。社區內的高層公寓因其六角形布局,被冠上一「蜂巢」的暱稱。這些建築物以Y字形排列,彼此間隔一定距離,確保每棟樓都有良好的採光和通風。社區內設有完善的公共設施,包括學校、商店、醫療中心和運動場地,旨在提供一個自給自足的生活環境。

雖然拜爾美米爾社區的設計理念先進,但在實際營運階段面臨許多挑戰,且與其他歐美國家社會住宅面臨的困難有許多相似之處。首先,大量體高層住宅的維護成本高,由於資金有限和管理不善,社區基礎設施缺乏維護,常導致公共設施老化和破損。隨著一些經濟條件較好的居民搬離,社區的居民組成逐漸趨向經濟弱勢集中,進一步加劇維護管理的困難。在1970和1980年代,拜爾美米爾社區的犯罪率顯著上升,尤其是毒品問題日益嚴重。高犯罪率降低了居民的安全感,導致居民之間的疏離感增加、缺乏社區凝聚力,種種問題使得社區被貼上貧民窟和犯罪溫床等負面標籤。
直至20世紀末,阿姆斯特丹市政府啟動了拜爾美米爾社區重建計畫,包括:
- 拆除部分高層公寓,降低建築密度。
- 增加低層住宅和綠地,以改善居民的居住環境。
如今,重建後的拜爾美米爾社區注重現代化硬體建設,包括社區中心、商業設施和文化場所,也在這些空間舉辦相關活動,提供豐富的社區交流活動。這些措施不僅改善了居民的生活環境,也重塑了社區的形象,使拜爾美米爾社區逐步擺脫過去枷鎖,逐漸蛻變為一個充滿活力和凝聚力的現代化社區。
隨著全球政治、經濟和環境的變遷,作為一個歷來擁抱多元文化和移民的國家,荷蘭接納了大批來自不同國家的移民和難民,他們的居住需求成為社會住宅的重要部分。其中,部分地方政府制定政策,為難民提供住宅優先權,鼓勵住房協會配合以順利接收和安置難民。許多社會住宅社區因匯集了來自不同背景的居民,住宅協會安排管理人員辦理各種活動以促進文化交流和理解。儘管政府和住宅協會需要迅速調整住宅政策,增加社會住宅供應,並確保這些住宅符合防疫要求,住宅短缺與競爭仍持續增加,給政府和住房協會帶來巨大壓力,更容易造成本地居民、新移民之間的摩擦。
在烏特勒支市郊,Place2BU社區是2018年竣工的臨時性社會住宅,共有490間套房(studio apartment),每間面積約為6.3坪。為什麼會強調「臨時性」社會住宅呢?因為這數棟社宅是由貨櫃搭起的「貨櫃公寓」,據住房協會的目前規劃,這些貨櫃屋的使用期限只到2028年,畢竟它們是暫時騰出空間安置難民、有緊急居住需求個案的折衷方案。建築師為這些四四方方的貨櫃屋立面設計斜屋頂的造型,外觀是貨櫃的鐵皮材質,但視覺上更接近一個溫馨的住所。Place2BU社區的租戶以難民、新移民及需要居住協助的年輕人為主,強調其包容性,將來自不同背景的人聚集在一起,協助部分居民融入荷蘭社會。這裡由兩個住房協會及數個關注社會弱勢的非營利組織共同合作,社區有公共空間可以舉辦社區共餐和語言交流等活動。

那天當我拜訪Place2BU社區,在公共空間遇到一位租客,看上去大概20多歲的女生。她好奇我是不是「來這裡吃早餐」,並告訴我社宅的公共食堂每週三、五都會供應早餐,一頓早餐只要1.5歐元(約新台幣50元)。由於透過與附近農家的合作取得便宜卻新鮮的食材,社宅食堂得以供應價格低廉的早餐,吸引社區居民來此用餐,並藉機產生社區互動。此外,公共食堂吧台的廚師、服務人員,以及公共洗衣間、梯間掃除等公共服務都開放社宅居民應徵,為租客提供一些打零工的機會。可惜這天餐廳臨時出狀況沒辦法營業,那個女生很失望,但她還是陪我聊了一下這個社區。她說貨櫃屋前後只花了一年完工,因為蓋得匆促,很多細節讓租客不怎麼滿意,有時漏水、網路不穩。夏日熱浪來的時候,貨櫃屋的室內高溫讓大家都火氣很大。一個月的房租是500~600歐元(約新台幣1.7萬~2萬元),扣掉房屋補助大概是300~400歐元(約新台幣1萬~1.4萬元)。
如果說社會住宅是荷蘭社會安全網的一環,那麼這個網子的最後一層便是「Skaeve Huse」。Skaeve Huse的概念來自丹麥,意思是「替有特殊需求族群提供的特殊房屋」,有著獨立出入口的單層貨櫃屋,外觀簡單,屋裡設有一套臥室、衛浴設備和廚房等。這種社宅的入住者被描述為「在鄰居眼中是個不遵守社會秩序的人、在社工眼中他們陷入困境,而對於住房協會來說,他們是個麻煩」。這些租客被轉介來此租屋,通常是因為其本身的精神疾病、藥物成癮等問題,導致被認為缺乏社交能力、無法與人共處。貨櫃屋周圍設置圍籬而自成一個社宅中的小社區,在這裡這些人能與他人保持距離、減少外界刺激,但又不真的離開社群。住房協會聘請有社工背景的工作人員協助管理,包含日常訪視、連結社福資源,希望能藉此輔導這些入住Skaeve Huse的居民,最終回歸鄰里生活。

當我在社區內拿起手機想拍下貨櫃屋建築時,馬上有路過的居民伯伯關切我、問我來這裡做什麼,尤其對我拍照的舉動保持警戒。我趕緊表示我只拍了建築外觀、沒有拍到任何人。Place2BU社區的社區經理彼得(Peter)帶我參觀時,解釋說前陣子曾有荷蘭媒體進來參訪,結果跟居民發生衝突,一方面是住在這裡的人,基於一些社會處境,很敏感地拒絕自己的照片被曝光在任何媒體平台上。另一方面,他們也不喜歡外人來這裡「窺探社宅生活」,讓人感覺很像動物園內的動物。
儘管荷蘭大多社宅與普通住宅無異,但有著特殊定位及外觀的Place2BU社區,卻浮現出被鄰里議論的標籤化問題,尤其是社宅周遭的部分住戶擔心,社宅居民對附近的整體環境和形象帶來負面影響。彼得向我透露,他日常工作之一就是擺平在社區公共空間的喧鬧滋事事件;但有時讓他更無奈的是,這些讓他不得已報警處理的案件中,妨害社區安寧的不是社區居民,而是附近的年輕人以刻板印象認為社宅本身就治安鬆散,因此半夜常來這裡飲酒喧嘩。
為了促進社會融合與支持,彼得服務的住房協會,在另一處不遠的MIXIT社宅中進行一項實驗計畫──社宅結合社福資源的生活輔導。具體來說,社宅內3成的住宅單元由幾家非政府組織(NGO)承租,由這些NGO擔任社宅二房東,再各自媒合租客入住,並負責追蹤租客的日常生活,持續給予關懷與心理支持,例如:其中一家輔導患有精神疾病的病友重新建立社會連結。當這份租約到期時,NGO評估租客的身心狀況是否仍需要有人居中輔導,假如租客仍需要關懷,則NGO持續以二房東角色給予協助;假如他們認為不再需要介入,便會建議後續由住房協會直接與租客簽約。這一機制賦予了租客重新掌握自己生活的希望和機會,增強了他們重返社會的獨立性。
此外,社區內也安排具社工專業背景的生活輔導員,每天定時探視住戶,讓住戶知道平常有人在關心他們。一位生活輔導員向我分享,在少數極端案例中,生活輔導員可以在較緊急的狀況下強制入內訪視。聊到一半,恰巧一位居民經過並自我介紹說到,他過去有大約50多年的時間在外流浪,來到這個社區住下來後,生活逐漸步上軌道,也滿意現在的生活。

除了安置特殊群體的居民,這處社宅另外7成的住宅單元則對外招租。住房協會要求每位申請者必須在資料中附上動機信,描述對於社區的想像、是否願意付出時間打理社區公眾事務等。公告發出後,他們收到近4,000件申請,並邀請其中400位申請者進行一對一的10分鐘面試,最終選出合適的人選入住。如預期般,社區居民在入住後開始定期舉辦聚會、活動,像是社區課程、電影之夜;公共空間設置的玩具角,亦時常見到家長帶小朋友前來玩伴一起玩耍放電。
以荷蘭社宅的發展脈絡來看,從滿足最低生活所需的工人住宅開始,到公私部門協力投入社宅興建,以協助經濟弱勢家戶獲得棲身之所,再到現今有更多銀髮長者、身心障礙友善的多元社宅出現,顯示荷蘭住宅政策隨著時間推移不斷進步,回應著持續變動的社會需求。Skaeve Huse的出現,也顯示荷蘭透過多樣及包容的住宅政策接住每個需要幫助的人,確保民眾無論其背景如何,都享有安全、穩定的生活環境。
回頭看看台灣的社會住宅發展,雖然起步較晚、目前還在拚數量的階段,卻也能在大多社宅內看到對於品質的重視,例如邀請社福單位進駐、以青年創新回饋計畫推動社區營造、社宅公共藝術等。期許未來,台灣也能在社會住宅的數量和分布上取得更大突破,實現人人安居樂業的願景。
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