當你漫步在荷蘭的運河邊，沿著水道欣賞城鎮美景的同時，是否好奇過這些宜居城市背後的生活成本？答案的一部分藏在他們的社會住宅政策裡。自20世紀初以來，荷蘭政府一直致力於提供好品質且可負擔的住宅（affordable housing），社會住宅政策是其城市宜居的關鍵因素之一。此外，大多數的社會住宅和普通住宅之間的差別幾乎難以辨別，這反映了荷蘭致力於社會公平和包容的理念，確保所有居民無論經濟狀況如何，都能享有高品質的居住環境。

19世紀中葉，隨著工業革命發展，如同其他迅速發展的歐洲城市，荷蘭農村人口湧入城市尋找工作，導致城市居住需求急遽上升。多數弱勢移工居住環境惡劣、衛生條件差、疾病傳播等問題成為社會矛盾的焦點。此時，荷蘭開始出現一批呼籲居住問題的社會改革者與慈善家，呼籲政府介入改善工人階級的生活條件。

其中，有些工人社區獲得來自教會的經濟支持，例如烏特勒支（Utrecht）市中心被保留完整的七小街（Zeven Steegjes）工人住宅：羅馬天主教教會在獲得De Boog啤酒廠老闆留下的土地遺產之後，在該啤酒廠後面建造的簡易住宅，提供給窮困的教友和工人家庭，這個住宅區附近還有一家雪茄工廠和製糖工廠。儘管簡易住宅的空間狹小，沒有私人衛浴或廚房，但遵循當時政府對於城市規劃的新規定：巷弄必須筆直，讓空氣流通以避免疾病的傳播。

有些工人住宅，則由富裕的資本家慷慨捐贈興建。位於恩克赫伊曾（Enkhuizen）的斯諾克．范．盧森公園（Snouck van Loosenpark）社區，就是一個典型的例子。

這個社區綠蔭錯落，幾座小屋佇立其中，初次到訪的旅客，可能會誤以為它是一片漂亮公園裡的高級住宅。事實上，這個社區是荷蘭最早的社會住宅案例之一。最初，當地富有的慈善家瑪麗亞．斯諾克．范．盧森（Maria Margaretha Snouck van Loosen）捐贈了這片土地。瑪麗亞來自一個富裕的貿易家族，對改善工人生活條件充滿熱情，且決定將家族遺產的一部分成立基金會，用來改善當地工人的居住條件。基金會在1895年興建了斯諾克．范．盧森公園社區，包括50個住宅單元，每間房屋有前後花園，並設置當時先進的污水系統，每戶設有自家私人廁所。不過入住社區的租客亦得遵守許多由基金會訂下的規矩，以保持資本家眼中「紀律良好的工人階級形象」，例如不可在社區街道飲酒，否則將被要求搬離。

1901年，荷蘭政府通過了《住宅法》（Woningwet），這部法律為荷蘭社會住宅的發展奠定了法律基礎，更象徵著政府正式介入社會住宅建設。該法規定了住宅建設的標準，並允許地方政府和非營利組織參與興建和管理社會住宅。隨著《住宅法》的實施，荷蘭出現了大量的住宅協會（Woningbouwverenigingen），這些住宅協會以「不以營利為優先或唯一目的」為組織準則，負責規劃、興建和管理社會住宅，致力為社會提供更多可負擔住宅，成為荷蘭社會住宅體系的重要支柱。

在阿姆斯特丹， 建於1919年的船型公寓（Het Schip）是當地一個著名的社會住宅案例，由住房協會Eigen Haard委託阿姆斯特丹學派的創始建築師德．克雷克（Michel de Klerk）設計。這座船型公寓因外觀造型如一艘船而得名，其紅磚結構是「阿姆斯特丹學派」建築風格的代表。這座公寓提供了102個可負擔住宅單元，專為工人階級家庭設計。社區內還包括學校、浴室和郵局等設施，整體設計強調公共空間的使用。建築群中設有庭院和綠地，為居民提供了休閒和社交的場所。如今，船型公寓的一部分被改造成博物館，吸引了大量遊客和建築愛好者，成為了解當地建築和社會住宅發展的重要窗口。

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二戰結束後，荷蘭面臨著巨大的住宅短缺和重建需求，特別是在被轟炸嚴重的城市如鹿特丹。此時，荷蘭政府轉而在住宅政策上扮演主導角色，以政府資金（通常是貸款和補貼）和土地撥用支持各地住房協會的社會住宅建設，並成立了專門的住宅協會監管機構，如中央住房基金（Centraal Fonds Volkshuisvesting，現住房協會管理局），確保了住房協會所推動的各項建設順利進行。於是，住宅協會的數量和影響力顯著增加，相關產業也蓬勃發展，到1960年代末，荷蘭各地有超過1,000個活躍的住宅協會。

根據荷蘭中央統計局（CBS）的歷史數據，1960年代，荷蘭每年平均建設約80,000套新住宅，其中很大一部分是社會住宅，到1967年，社會住宅已經占了荷蘭總住宅數量的30%，這讓「社會住宅」再也不是僅限於低收入家戶的福利，逐漸擴大服務更多元的社會弱勢族群。新建的社會住宅大多配有現代化的廚房和衛浴設備，社區內也開始增加公共設施，如活動中心、綠地和兒童遊樂場。這些措施大幅提高了居民的生活品質、促進了社會的整體發展，成為了荷蘭城市規劃和社會政策的重要里程碑。

在阿姆斯特丹郊外，為了提供大量現代化住房並緩解市區內的人口增長壓力，拜爾美米爾社區（Bijlmermeer）應運而生。這個大型社會住宅區位於荷蘭阿姆斯特丹東南部，建造於20世紀的1960年代末至1970年代初期。該社區由建築師齊格飛．納蘇斯（Siegfried Nassuth）操刀，設計理念借鑒了法國建築師柯比意（Le Corbusier）的現代主義理念。整個社區由高層公寓大樓組成，社區內汽車交通則通過高架道路進行分流，設有獨立的自行車道和人行道。社區內的高層公寓因其六角形布局，被冠上一「蜂巢」的暱稱。這些建築物以Y字形排列，彼此間隔一定距離，確保每棟樓都有良好的採光和通風。社區內設有完善的公共設施，包括學校、商店、醫療中心和運動場地，旨在提供一個自給自足的生活環境。

雖然拜爾美米爾社區的設計理念先進，但在實際營運階段面臨許多挑戰，且與其他歐美國家社會住宅面臨的困難有許多相似之處。首先，大量體高層住宅的維護成本高，由於資金有限和管理不善，社區基礎設施缺乏維護，常導致公共設施老化和破損。隨著一些經濟條件較好的居民搬離，社區的居民組成逐漸趨向經濟弱勢集中，進一步加劇維護管理的困難。在1970和1980年代，拜爾美米爾社區的犯罪率顯著上升，尤其是毒品問題日益嚴重。高犯罪率降低了居民的安全感，導致居民之間的疏離感增加、缺乏社區凝聚力，種種問題使得社區被貼上貧民窟和犯罪溫床等負面標籤。

直至20世紀末，阿姆斯特丹市政府啟動了拜爾美米爾社區重建計畫，包括：

如今，重建後的拜爾美米爾社區注重現代化硬體建設，包括社區中心、商業設施和文化場所，也在這些空間舉辦相關活動，提供豐富的社區交流活動。這些措施不僅改善了居民的生活環境，也重塑了社區的形象，使拜爾美米爾社區逐步擺脫過去枷鎖，逐漸蛻變為一個充滿活力和凝聚力的現代化社區。

隨著全球政治、經濟和環境的變遷，作為一個歷來擁抱多元文化和移民的國家，荷蘭接納了大批來自不同國家的移民和難民，他們的居住需求成為社會住宅的重要部分。其中，部分地方政府制定政策，為難民提供住宅優先權，鼓勵住房協會配合以順利接收和安置難民。許多社會住宅社區因匯集了來自不同背景的居民，住宅協會安排管理人員辦理各種活動以促進文化交流和理解。儘管政府和住宅協會需要迅速調整住宅政策，增加社會住宅供應，並確保這些住宅符合防疫要求，住宅短缺與競爭仍持續增加，給政府和住房協會帶來巨大壓力，更容易造成本地居民、新移民之間的摩擦。

在烏特勒支市郊，Place2BU社區是2018年竣工的臨時性社會住宅，共有490間套房（studio apartment），每間面積約為6.3坪。為什麼會強調「臨時性」社會住宅呢？因為這數棟社宅是由貨櫃搭起的「貨櫃公寓」，據住房協會的目前規劃，這些貨櫃屋的使用期限只到2028年，畢竟它們是暫時騰出空間安置難民、有緊急居住需求個案的折衷方案。建築師為這些四四方方的貨櫃屋立面設計斜屋頂的造型，外觀是貨櫃的鐵皮材質，但視覺上更接近一個溫馨的住所。Place2BU社區的租戶以難民、新移民及需要居住協助的年輕人為主，強調其包容性，將來自不同背景的人聚集在一起，協助部分居民融入荷蘭社會。這裡由兩個住房協會及數個關注社會弱勢的非營利組織共同合作，社區有公共空間可以舉辦社區共餐和語言交流等活動。

那天當我拜訪Place2BU社區，在公共空間遇到一位租客，看上去大概20多歲的女生。她好奇我是不是「來這裡吃早餐」，並告訴我社宅的公共食堂每週三、五都會供應早餐，一頓早餐只要1.5歐元（約新台幣50元）。由於透過與附近農家的合作取得便宜卻新鮮的食材，社宅食堂得以供應價格低廉的早餐，吸引社區居民來此用餐，並藉機產生社區互動。此外，公共食堂吧台的廚師、服務人員，以及公共洗衣間、梯間掃除等公共服務都開放社宅居民應徵，為租客提供一些打零工的機會。可惜這天餐廳臨時出狀況沒辦法營業，那個女生很失望，但她還是陪我聊了一下這個社區。她說貨櫃屋前後只花了一年完工，因為蓋得匆促，很多細節讓租客不怎麼滿意，有時漏水、網路不穩。夏日熱浪來的時候，貨櫃屋的室內高溫讓大家都火氣很大。一個月的房租是500～600歐元（約新台幣1.7萬～2萬元），扣掉房屋補助大概是300～400歐元（約新台幣1萬～1.4萬元）。

如果說社會住宅是荷蘭社會安全網的一環，那麼這個網子的最後一層便是「Skaeve Huse」。Skaeve Huse的概念來自丹麥，意思是「替有特殊需求族群提供的特殊房屋」，有著獨立出入口的單層貨櫃屋，外觀簡單，屋裡設有一套臥室、衛浴設備和廚房等。這種社宅的入住者被描述為「在鄰居眼中是個不遵守社會秩序的人、在社工眼中他們陷入困境，而對於住房協會來說，他們是個麻煩」。這些租客被轉介來此租屋，通常是因為其本身的精神疾病、藥物成癮等問題，導致被認為缺乏社交能力、無法與人共處。貨櫃屋周圍設置圍籬而自成一個社宅中的小社區，在這裡這些人能與他人保持距離、減少外界刺激，但又不真的離開社群。住房協會聘請有社工背景的工作人員協助管理，包含日常訪視、連結社福資源，希望能藉此輔導這些入住Skaeve Huse的居民，最終回歸鄰里生活。

當我在社區內拿起手機想拍下貨櫃屋建築時，馬上有路過的居民伯伯關切我、問我來這裡做什麼，尤其對我拍照的舉動保持警戒。我趕緊表示我只拍了建築外觀、沒有拍到任何人。Place2BU社區的社區經理彼得（Peter）帶我參觀時，解釋說前陣子曾有荷蘭媒體進來參訪，結果跟居民發生衝突，一方面是住在這裡的人，基於一些社會處境，很敏感地拒絕自己的照片被曝光在任何媒體平台上。另一方面，他們也不喜歡外人來這裡「窺探社宅生活」，讓人感覺很像動物園內的動物。

儘管荷蘭大多社宅與普通住宅無異，但有著特殊定位及外觀的Place2BU社區，卻浮現出被鄰里議論的標籤化問題，尤其是社宅周遭的部分住戶擔心，社宅居民對附近的整體環境和形象帶來負面影響。彼得向我透露，他日常工作之一就是擺平在社區公共空間的喧鬧滋事事件；但有時讓他更無奈的是，這些讓他不得已報警處理的案件中，妨害社區安寧的不是社區居民，而是附近的年輕人以刻板印象認為社宅本身就治安鬆散，因此半夜常來這裡飲酒喧嘩。

為了促進社會融合與支持，彼得服務的住房協會，在另一處不遠的MIXIT社宅中進行一項實驗計畫──社宅結合社福資源的生活輔導。具體來說，社宅內3成的住宅單元由幾家非政府組織（NGO）承租，由這些NGO擔任社宅二房東，再各自媒合租客入住，並負責追蹤租客的日常生活，持續給予關懷與心理支持，例如：其中一家輔導患有精神疾病的病友重新建立社會連結。當這份租約到期時，NGO評估租客的身心狀況是否仍需要有人居中輔導，假如租客仍需要關懷，則NGO持續以二房東角色給予協助；假如他們認為不再需要介入，便會建議後續由住房協會直接與租客簽約。這一機制賦予了租客重新掌握自己生活的希望和機會，增強了他們重返社會的獨立性。

此外，社區內也安排具社工專業背景的生活輔導員，每天定時探視住戶，讓住戶知道平常有人在關心他們。一位生活輔導員向我分享，在少數極端案例中，生活輔導員可以在較緊急的狀況下強制入內訪視。聊到一半，恰巧一位居民經過並自我介紹說到，他過去有大約50多年的時間在外流浪，來到這個社區住下來後，生活逐漸步上軌道，也滿意現在的生活。

​除了安置特殊群體的居民，這處社宅另外7成的住宅單元則對外招租。住房協會要求每位申請者必須在資料中附上動機信，描述對於社區的想像、是否願意付出時間打理社區公眾事務等。公告發出後，他們收到近4,000件申請，並邀請其中400位申請者進行一對一的10分鐘面試，最終選出合適的人選入住。如預期般，社區居民在入住後開始定期舉辦聚會、活動，像是社區課程、電影之夜；公共空間設置的玩具角，亦時常見到家長帶小朋友前來玩伴一起玩耍放電。

以荷蘭社宅的發展脈絡來看，從滿足最低生活所需的工人住宅開始，到公私部門協力投入社宅興建，以協助經濟弱勢家戶獲得棲身之所，再到現今有更多銀髮長者、身心障礙友善的多元社宅出現，顯示荷蘭住宅政策隨著時間推移不斷進步，回應著持續變動的社會需求。Skaeve Huse的出現，也顯示荷蘭透過多樣及包容的住宅政策接住每個需要幫助的人，確保民眾無論其背景如何，都享有安全、穩定的生活環境。

回頭看看台灣的社會住宅發展，雖然起步較晚、目前還在拚數量的階段，卻也能在大多社宅內看到對於品質的重視，例如邀請社福單位進駐、以青年創新回饋計畫推動社區營造、社宅公共藝術等。期許未來，台灣也能在社會住宅的數量和分布上取得更大突破，實現人人安居樂業的願景。

《荷以永續：荷蘭的創新之路》，陳亮宇等28人著，前衛出版