精選書摘

社會住宅「不只是房子」,更是生活機能重建:日本泉北新城再生啟示錄
日本大阪府第二大城堺市南部的「泉北新城」,是成功藉由打造社會住宅與社福網絡,將高齡化社區改造成對年輕人具吸引力的生活區,並提供高齡者與弱勢住戶完善生活支持的案例。圖為堺市政府2020年針對泉北地區居住調查的宣傳照片。(取自堺市政府Facebook粉絲專頁)

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【精選書摘】

本文為《不只是房子:社會住宅城市生活新關係》章節書摘,經左岸文化授權刊登,文章標題、內文小標經《報導者》編輯改編。

多年來,以經濟發展為首的價值觀,造成都市中的住宅資源過度炒作、房價租金不斷飆高,居住成本不斷提高。以只租不售、合理租金、弱勢優先為原則的社會住宅,則翻轉既有的住宅體制,回應「居住權是生而為人的權力」的需求。

但,什麼才是好社宅?

本文以日本大阪府第二大城堺市(Sakai-shi)南部的「泉北新城」為研究對象,這個興建於1967年的社區,隨著人口流失、高齡化,「購物難民」、「孤獨死」等現象頻傳。藉由二次改造,成功銜接社會住宅與社福體制、當地政府、社區自治會與NGO,重新將泉北新城打造成對年輕人具吸引力的生活區,並提供高齡者與弱勢住戶完善生活支持,成為新城再生的「模範」案例。

當新市鎮不再「新」以後
1967年,位於大阪府堺市南部丘陵的「泉北新城」風光開張。這個有將近6萬戶新建住宅的大型開發計畫,象徵著戰後日本人口倍增、經濟蓬勃發展的榮景。然而,40年過去,泉北新城流失了近4萬人口,面臨空屋數不斷增加、區域內的商家因此紛紛關閉等困境。隨著少子化與年輕人口外流,當地高齡人口的比例逐步提升,日常交流與社會網絡的斷裂就導致了「購物難民」
指因為居住偏鄉、或行動不便,光是要採買生活物資都相當困難者。
、「孤獨死」的狀況日益頻繁。

這樣的現象並非泉北新城獨有。隨著人口結構改變、郊區空洞化,在日本原先象徵進步與現代的新市鎮,轉眼卻成了交通不便、房屋老舊,以及生活機能衰弱的棘手地區。面對上述種種挑戰的泉北新城何以成功轉變,重新成為一個對年輕人口具有吸引力的地方,並提供生活在此的高齡者與弱勢住戶完善的生活支持,成為新城再生的「模範」案例?

泉北新城面積共1,557公頃,包括「泉之丘」、「栂・美木多」、「光明池」三大區域,其中又再細分為16個居住區,為一規模相當龐大的開發案。規劃之初,政府預計將可引進54,000戶、共18萬人在此生活。整個區域有私有住宅,更有一半為公共租賃住宅,包括府營住宅
在此指由大阪府所經營、為苦於住宅的低收入者而打造的租賃住宅。其特定申請條件可參考大阪府官方網站
公社住宅
指當地政府依照1965年通過的《地方住宅供給公社法》,都會各自成立自己的住宅供給公社社團法人。
UR都市再生機構「UR住宅」
其指的是由日本國土交通省管轄的獨立行政法人「都市再生機構」(Urban Renaissance Agency,簡稱UR)所提供的公共住宅。範圍遍及東京首都圈、橫濱、大阪、福岡、札幌等多個大都市與地方中心都市。
等。

根據大阪市立大學在2011年發表的研究報告顯示,整體而言,各類型的住宅皆面臨人口減少與高齡化的問題,不過私有和公營住宅所在的區域仍有些許差異。私有住宅中,高齡化的情況比較顯著,而公共租賃住宅則是以空戶為主要的問題。由於泉北的公宅居住面積小、租金便宜,在近年也吸引不少其他地區的獨居長者及弱勢家戶遷入,使公共租賃住宅的住戶人口組成相對脆弱。

面對上述挑戰,泉北新城嘗試在過往的公共租賃住宅經管與福利支援的思維之外,找出另一條可能的路。這不只是住宅的問題。目前在市政府就職的返鄉青年高松俊就曾說:「建築或空間的修建會隨著時間的演進,在50年後、70年後重複發生同樣的問題。雖然建物危險老舊仍有修建的必要,但在泉北最重要的,是思考如何兼顧空間的活用。」

面對鄰里生活機能的衰退、公共生活的消失,首當其衝的就是相對缺乏移動能力的高齡者。尤其,在建成時間較早的泉之丘南部地區,高齡化的程度較高,對新的區域計畫的需求十分迫切。

「泉北新城」基本資料
  • 特色 面對著人口結構轉變而空洞化危機的新市鎮,大阪泉北新城將居住單元改造為更適合年長者與青銀共居的模式,並活用閒置空間引入長照、育兒與NPO資源,打造公部門、NPO、大學與居民間緊密的支持網絡,蛻變為宜居的所在。

  • 持有型態及產權 新市鎮一半為私有住宅,一半為公共租賃住宅(包括府營住宅、公社住宅、UR住宅)。

  • 建築類型 有獨棟民宅與高層式公共賃貸住宅。

  • 規劃與建造時間 最初規劃:1965年-1983年。 二次規劃:2010年-2030年。

  • 住戶 泉北新城包括「泉ヶ丘」、「栂・美木多」及「光明池」三大區域,其中再細分16個居住區。 總人口數:開發之初有16萬人,現存約12萬人。泉北新城高齡化率為35%,20~30歲年輕世代移出率高,獨居人數不斷增加。

  • 社區空間類型 將原來公宅內的獨戶空間整併,創造家戶內的公共空間。引進社福機構資源,經營高齡者支援住宅,將社區空戶與閒置店舖挪用為社區餐廳、圖書館與DIY工房,結合周邊自然資源,設置步行者專用綠道、市民菜園。

  • 居住面積 多種不同的居住單元(公宅與私人戶),且經過整併,約32平方公尺~51平方公尺(如公宅原面積約為45平方公尺,後將兩個獨戶整併為90平方公尺的住宅,吸引育有子女的年輕家庭入住)。

  • 戶數 1,000戶。

  • 租金 依住宅單元狀況,每月3.5萬~5萬日元不等,住宅公社另有提供年輕家庭及學生租金補助。
「一個都不能少」:提供生活網絡的公共住宅治理

在東亞各國當中,日本是較早發展公共出租住宅的國家。在二戰後,鑑於住宅存量與品質均不足,日本於是在1951年制定《公營住宅法》,由政府及相關公法人引領住宅建設。同時,日本也在1955年設立「住宅公團」,即成為了現在的「UR都市再生機構」。1965年後,各地政府紛紛出資成立住宅公社,協助中央政府推動住宅政策、經營地方的公共出租住宅,亦可稱為公宅。

然而,由於公宅發展歷時已久,隨著整體人口結構的轉變,日本面對的是住宅存量已足夠、甚至空置率不斷提高的狀況。於是,改善更新既有的公共出租住宅,以及鼓勵民間新建或利用空置住宅轉作出租住宅,變成了當務之急。

另一方面,住宅如何與社福體制銜接,思考在硬體的提供以外,如何與社福體系發展出緊密結合的支持體系也十分關鍵。

即便是在擁有悠久公宅供給歷史的日本,「居住」作為一種基本權利,也並非理所當然。大阪府立大學社會福利學系的中山徹教授曾說道:

「『住宅』應要被保障,是在這幾年才開始討論的議題。一般人較難感受到住宅政策的重要性,除非是居住在公營住宅裡的住戶,才會覺得住宅政策有照顧到自己。以前,日本的企業會給予職員住宅補助,因為擁有住宅後的員工,會努力工作、也會關心與參與社區事務,但在1980年代日本經濟泡沫化後,房價從高點跌下,現在日本人對於房子已經沒有這樣的期待了。」

但如今的日本也出現了「居住福祉」一詞,旨在強調居住環境的保障,是提升人們生活條件、促進社會互動的基礎。

都市理論家克拉倫斯・培里(Clarence Perry)曾提出「鄰里單位論」(neighbourhood unit theory),認為居住社區應該被視為一個整體來思考,尤其在工業社會中這種都市形成人與人之間相對疏離的環境,作為規劃者,應以重新找回鄰里間的交流互動為目標。

以此為基礎,2010年起,在國土交通省「高齡者等居住安定化推進事業」的支持下,泉北新城的槇塚臺地區結合了社區自治會、NPO法人組織、大阪市立大學、大阪府政府、堺市政府與在地企業,以「安心居住、健康飲食、建立社區連結網路」為目標,嘗試合作建立一個「一個都不少」的支持網絡。

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泉北新城「一個都不能少」支持網絡概念圖。(資料來源/泉北ニュータウン再生指針;圖片提供/左岸文化)
泉北新城「一個都不能少」支持網絡概念圖。(資料來源/泉北ニュータウン再生指針;圖片提供/左岸文化)

為此,公部門及公社作為公宅的管理單位,有必要轉換原本單純的住宅修建或福利輸送的思維,重新思考自身的角色,與不同單位、居民建立友伴關係。換句話說,他們需要重新思考現有狀況:或許空屋不再是代表負債,而是新生活的可能。對泉北新城來說,人口減少不見得只能被視為負面因素,也可以想成是多出的空間能讓人住得更舒適。

社區餐廳、活動中心、居酒屋三合一?閒置空屋改造「以居民為本」

泉北新城於是發展出了幾個不同的空間改造案例:

「綠道下的家」合租公寓:改造獨棟兩層樓的閒置住宅空間,設計為供年輕世代與年長者混居的住宅。一樓空間設計了兩間獨居老人可使用的房間,同時擴增了玄關、廚房等公共空間,並改善整體空間的採光。二樓空間則可提供育有子女的年輕家庭或兩個年輕人居住。

高齡者支援住宅「美樹之園」:由福利機構「社會福祉法人美木多園」向大阪府政府承租空置的府營住宅,再轉出租給高齡者,並負責營運與提供服務,每月租金為42,000日圓(含居住補助費用)。美樹之園在空間上同樣也透過小幅度的修建,例如打通幾戶空間,將部份空間轉作公用,不僅增加個人可使用的空間,也能促進鄰居間的交流,藉此提升了空間的舒適度。目前共規劃13間房間,每間房可住兩名長者,且各具不同的特色:有的房間留了寬敞的中央走道,可讓陽光透進來;也有房間以榻榻米、和式素材為主要的裝潢風格。

這座高齡者支援住宅家戶空間改造,是由大阪市立大學的學生依據居民的需求進行提案。住宅內雖有照護人員常駐,但他們依然鼓勵生活在這裡的長輩自己出門購物。換言之,在支援住宅內的高齡者不只是被當作福利服務的接收者,仍然保有日常生活模式。

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美樹之園內部空間,利用社區內閒置空間設置的「槇塚台餐廳」,兼有教室、聚會的功能。(圖片提供/左岸文化)

商店空間的活化與轉型:在泉北新城,閒置的商店也被重新修建來開設社區餐廳。這些空間是由「泉北共築網絡」的「Smile Center」統一租下,希望提供居民平價、健康的餐食,創造在地的就業機會,並使用當地農家所種植的食材。這個空間不只是作為餐廳,同時也作為社區交流、舉辦課程的據點。更有趣的是,晚上這裡還會搖身一變成為居酒屋,由當地的自治會負責經營。

泉北再生計畫書中如此寫道:「讓閒置的空間成為開啟公共生活的可能。」當地的規劃者清楚了解到,隨著日本社會邁向少子化、高齡化,未來的泉北只會有愈來愈高比例的高齡住戶,以及更高的空屋率。於是,泉北所做的,不是將社會問題視為問題並設法填補,而是思考如何在這樣的發展方向下,設想適合該地的生活模式。

「新城再生的關鍵,是讓年輕社群重新認識這個地方的魅力。」

高松俊在專訪中這麼說道。若多數人對泉北新城的認識,只剩下空間老舊、人口流失,自然不會有人對這個地方感興趣。

除了高松俊,任職於推動地方制度化NPO法人「SEIN」的甚田知世曾經離鄉,因為生養子女又回到家鄉,才漸漸發覺在泉北生活魅力所在。SEIN曾發行地方誌《REEDIT》,介紹當地獨特的文化與生活經驗。而除了NPO之外,大阪住宅公社也增設公關部門,並找來公關公司進行合作,嘗試對內創造與居民的交流、對外則推廣泉北地區的故事,以此扭轉泉北新城過往在媒體中的負面形象。

創造地方魅力的關鍵仍在於發掘獨特的社區資產。首先必須改變的是將地方問題視為問題、嘗試提出解方的思維,改為「以居民為本」的地方營造思維,看見當地獨特的生活經驗與文化,以及各懷絕技的居民,這有賴長期的關係經營。例如利用社區餐廳為據點來創造家戶內外的公共節點,讓不同世代的居民間在日常中有自然的互動。同時,透過支持網絡引入大學、NPO等資源,也可以讓居民得到培力的機會。

不只是「混居」,我們如何想像共融的未來?

家庭型態轉變與社會高齡化,是許多國家都正在面對的轉型過程。近10年來,不少西歐國家嘗試實踐「青銀共居」概念,鼓勵跨世代的共同生活,達成彼此的照護。

台灣的社宅數量在短期內難以與日本比擬,但泉北新城的經驗未嘗不是一個讓身在台灣的我們可能思考社宅意義的機會:不只是追求量的多寡,而是從整個地域的需求出發,思考如何藉由空間的改善、社群的經營和資源的連結,創造人與人之間自然的交流,建立起緊密的社會支持體系。不過,任何地方的成功模式都無法完美複製使用,重要的仍是具備整合地域資源的宏觀視野,以及對個別居民需求的細膩覺察,進而建立協作的平臺與機制。

台灣的社宅體制中一直都有保留部分比例提供給弱勢戶。在《住宅法》於2021年修訂後,更明訂需提供至少40%以上比率的戶數出租給經濟或社會弱勢者。

然而,「混居」的意義不只是把年齡和社經條件不同的居民通通放在一起,或是為了避免特定地區或社宅被標籤化。提供價格可負擔、不靠市場機制區分身分的居住環境,是社宅最核心的價值。在此理解下,值得我們再進一步思考的,就是如何讓「共同生活」產生新的可能。

《不只是房子:社會住宅城市生活新關係》,編者劉柏宏,左岸文化出版
《不只是房子:社會住宅城市生活新關係》, 黃一平總策劃,劉柏宏主編,左岸文化

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