2022九合一大選與18歲公民權修憲複決觀察

六都市長候選人政見檢視系列

【社會住宅篇】興建社宅已成共識,如何整合資源、永續營運是未來焦點
興建社宅在本次六都市長選舉中,已是候選人共識。圖為台中市共好社會住宅。(攝影/林彥廷)

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九合一選舉即將在11月26日投票,今年選戰不但相對冷清,在藍綠白陣營相互攻擊的風波中,最應受討論的六大直轄市市長候選人政見都被淹沒了,許多六都選民可能到現在都還不了解各黨候選人提出了什麼政見,又該如何比較這些政見的差異與可行性。

《報導者》特別蒐集六都市長主要候選人針對「社會住宅」、「幼托政策」、「長照政策」、「綠色運輸」4項焦點議題的完整政見,邀請OURs都市改革組織、全國教師工會總聯合會、中華民國家庭照顧者關懷總會、地球公民基金會等4個專業組織,分別就其長期關注的對應領域進行檢視與解讀,協助讀者深入了解六都市長候選人的政見重點。

本文為六都市長候選人政見檢視系列的「社會住宅」篇,另有總論及其他3篇政見檢視報導,歡迎讀者閱讀,以做為投票前的重要參考。

台灣房價居高不下、租屋環境惡劣,居住正義已成為六都發展重要課題,其中社會住宅政策更是各界關注焦點。《報導者》與OURs都市改革組織合作,針對六都市長15位主要候選人
我們採取兩項標準,符合其中一項即列入評析之列:
  1. 上一屆立法委員選舉政黨票得票超過3%的政黨所提名,
  2. 或是9月至10中旬各項民調支持度長期超過5%(排除未抽樣的網路民調)。
台北市:蔣萬安、陳時中、黃珊珊 新北市:侯友宜、林佳龍 桃園市:張善政、賴香伶、鄭運鵬、鄭寶清 台中市:盧秀燕、蔡其昌 台南市:黃偉哲、謝龍介 高雄市:陳其邁、柯志恩
上述合計15位,當中僅謝龍介競選團隊未回填政見。
所提出的社會住宅政見進行整體評析。

最關鍵的問題是:社會住宅對現代社會的意義是什麼?

長年推動住宅政策前行,OURs都市改革組織祕書長彭揚凱解釋,社會住宅的第一層意義,是提供最基本的「居住安全網」,透過低於市價的租金來照顧需求最急切的民眾。第二層意義則是「社會混合」,政府可運用社會住宅來調配城市居住組成,讓每一個地區都有高級市場住宅、出賃住宅和社會住宅,藉此實現不同階層的混居。此外,社宅的興建可被視為都市發展的策略性節點,例如可以透過社會住宅的空間將公共服務與社區營造疊加,以實現都市的再開發。

在上述基礎上,《報導者》邀請15位六都市長主要候選人完整填答各自的社會住宅政見。經統計後,我們一共搜集了107項新政見與19項舊政見
尋求連任者在第一個任期提出的政見與實踐內容整理後納入評析,作為與新政見的對照,並在圖卡中註明「上屆政見」。
,並與OURs從「興建數量」、「申請方式」、「租金訂定」、「營運管理」等4個指標進一步觀察解讀,針對每一項政見提出具體評析給讀者參考。
興建社宅已是六都共識,但政見普遍「理論大於實際」

在檢視15名候選人提出的社宅政見後,OURs的整體觀察是:「理論大於實際」。彭揚凱強調,除了台南市長候選人黃偉哲維持既有目標興建7,000戶外,其他候選人所設定的社宅興建目標幾乎都是「明顯超額」,甚至多過中央給定的標準,在考量土地需求、人力資源、建築量能與財務負擔等條件下,達成這些政見有很高的難度。

他指出,例如目前不少國家住宅及都市更新中心的案子都處於待決標狀態,因為相較於其他造橋鋪路等公共工程,社宅興建的要求更繁雜,相形之下前瞻建設的各種軌道建設、近年房市熱絡對建設公司更有吸引力。而根據內政部統計,2016年一整年的民間住宅開工數是6.8萬戶,近年則來到13萬戶上下,顯示民間住宅營建量已成長一倍,建設公司恐怕沒有太多餘力來興建社會住宅。

此外,由於社宅興建需要地方政府投注人力,但各地公務人員數量有限,該如何抽調人員執行計畫也是難題。人力與資源都不如台北市的其他五都,要如何在政府體系日常運作下增加更多的社宅興建量能,將是很大的考驗。

不過,彭揚凱也強調,過去選舉對於社宅只有「要不要蓋」的選擇,這次選舉已經進階到社宅興建數量多少、如何蓋、和如何經營等更細緻的討論,顯示興建社宅已是不分黨派六都市長候選人的共識,「這是一種全面性的進步」。

「不同地方社宅議題熱度不同,以前中南部沒有這麼多關注,像2010年我們去拜訪賴清德跟陳菊兩位市長時,他們認為當時不必做社宅,理由是因為南部房價很便宜,所以用房租補貼的方式來做。但後來台南、高雄房價飆漲,也為了捧蔡英文喊出全台興建12萬戶社宅的場,這兩個地方在2014年才開始推,就比人家晚4年,」彭揚凱指出。

焦點1│興建數量:台北市三強拼高標,怎麼達成?回答都很籠統
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對於六都市長候選人端出的社宅政見紛紛設下超額的興建數目,OURs都市改革組織研究員廖庭輝認為有目標是好事,但實際執行上問題不小。(攝影/陳曉威)
對於六都市長候選人端出的社宅政見紛紛設下超額的興建數目,OURs都市改革組織研究員廖庭輝認為有目標是好事,但實際執行上問題不小。(攝影/陳曉威)

進入細部政見檢視後,六都市長候選人首要挑戰是:要蓋多少社宅? 居住問題最嚴重的台北市,社宅目前已興建約20,000戶,中央訂出的目標則是26,000戶,3位主要候選人承諾興建的戶數則幾乎是中央目標的1.5至2倍,其中以蔣萬安承諾的48,000戶數字最低,其次是黃珊珊訂定的50,000戶,最多的則是陳時中的57,000戶。

至於新北市目前興建的社宅數量約為8,800戶,中央目標為33,000戶。侯友宜團隊一口氣提出興建45,000戶的目標,林佳龍團隊則未具體言明興建目標,僅表示會在4年內規劃動工20,000戶社宅,包括興建捷運周邊3,000戶社宅。其餘桃園、台中、台南、高雄候選人的目標則皆與中央目標相去不遠。

針對興建目標該如何實現?候選人政見中提出的方法分為都市更新、區段徵收與重劃、大眾運輸導向發展等方向,但這些手段在執行上各有難題需要解決。

OURs政策研究員廖庭輝強調,以雙北而言,關鍵在於土地如何取得,因為現階段北部城市幾乎都面臨土地資源飽和問題。像侯友宜就表示會透過區段徵收或重劃等方式來取得用地,儘管手段沒問題,但區段徵收要整合成功就是一個相當漫長的過程,無論從4年或是8年的維度來看,時間都不太夠用。

而針對台北市3位主要候選人都提及的公辦都更,廖庭輝則認為這樣的方式相對簡單,市政府只要把都更後的公有地拿出來蓋社宅就好,只是這樣能提供的數量相對不足。他解釋,相對於此,民辦都更雖然可以提供更多社宅數量,但現在卻沒有機制能強制讓民間開發者將容積獎勵
「容積獎勵」是一種利用容積來獎勵民間參與建設的制度。政府透過給予更多容積來獎勵民間建商參與公共建設的回饋制度,希望在每個大型住宅或集合社區周圍,都能增加更多的公共空間和公共設施。
回饋成社會住宅,因此陳時中、蔣萬安、黃珊珊的政見中都以公辦都更方式為主。

此外,台北、桃園兩地各有候選人在政見中提及以大眾運輸導向型發展(Transit-Oriented Development, TOD)作為尋覓土地的解方,也就是運用容積獎勵來鼓勵建商完善捷運周邊社宅與轉乘設施的興建。但彭揚凱強調,現實面上建商往往會選擇繳錢或是退縮人行道來作為回饋,而不是蓋社會住宅來引發民怨。

整體而言,OURs認為,15位主要候選人對於「該如何達到興建數量目標」的回答都很籠統,像是「接下來中央跟地方要一起努力」,有的人也因此乾脆不具體回答數量。

焦點2│申請方式:就怕引發爭議,「輪候制」討論仍待共識凝聚
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民眾黨桃園市長參選人賴香伶及民眾黨籍提名市議員候選人出席「居住正義」連儂牆啟動記者會。(攝影/陳曉威)
民眾黨桃園市長參選人賴香伶及民眾黨籍提名市議員候選人出席「居住正義」連儂牆啟動記者會。(攝影/陳曉威)

針對社宅申請方式,目前台灣的社宅都採取隨蓋隨抽的「抽籤制」,也就是單純靠運氣決定是否能入住。然而根據社會住宅推動聯盟統計,歷來雙北社宅中籤比率皆不及7%,桃園與台中也都不到20%,凸顯社會住宅極端的供不應求。

相對於台灣的「抽籤制」,包含較早發展社宅的英國、荷蘭與後進的法國、香港和新加坡等則是採取「輪候制」(waiting list)。OURs解釋,「輪候制」的特點是透過公開透明方式排隊申請,另外針對弱勢身分、居住需求急迫性等考量,規劃不同的輪候隊伍,讓有需要的弱勢族群更容易入住社宅。

彭揚凱以台灣特有的「預售屋」機制比喻,「輪候制」其實就像「預租屋」,將租屋資格以賣預售票的方式給民眾登記等候,等房子蓋好有資格的人就付租金入住。這樣的好處是透過「輪候名單」,讓民眾知道自己「何時可能入住社宅、入住哪間社宅」,不論誰當六都市長,都要面對這些具體已加入輪候的選民的監督與壓力,如此才能形成持續興辦社宅的強大社會基礎。

然而,15位六都主要候選人填答的政見中,關於「輪候制」的討論卻並非普遍共識。

彭揚凱對此強調,台灣社宅最大的問題在於數量不足,目前還不到整體住宅的1%,但入住資格的寬鬆卻是世界級的,所得分位在50%以下皆可抽籤入住,這個標準跟荷蘭一樣,但荷蘭擁有全國占比30%的社宅才能把標準放得這麼寬。

廖庭輝也補充,以所得分位50%為基準的抽籤制讓更多民眾可以投籤,「雖然中籤率變得很低,可是就變成大家有機會嘛,運氣不好不要怪別人。」不少候選人則向推動社宅的民團表示,「抽籤制」行之有年,如果改採「輪候制」而將入住資格從所得分位調降至25%,那等於會剝奪某些人的機會而引發更多爭議,之前一些不符「輪候制」申請資格的住民也會被重新檢討。

即使如此,OURs仍強調「輪候制」應在社宅申請資格中扮演重要角色。雖然「輪候制」還有諸多細節需要凝聚共識,但因台灣社宅仍明顯不足,應該要讓更需要的人有更多機會入住社宅。

焦點3│租金訂定:多數仍主張補貼,只有少數提出用收入分級
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社宅入住能否採「輪候制」、租金訂定能否以「實際所得」為分級標準,將是各都政策未來規劃的重點。圖為台中市太平區育賢路段第一期社會住宅。(攝影/林彥廷)
社宅入住能否採「輪候制」、租金訂定能否以「實際所得」為分級標準,將是各都政策未來規劃的重點。圖為台中市太平區育賢路段第一期社會住宅。(攝影/林彥廷)

由於各國興建社宅多源於「社會安全網」概念,希望讓無法進入住宅市場的弱勢群體獲得居住保障,因此在住宅租金訂定方式上,「可負擔租金」被視為是政策規劃的關鍵之一。

內政部營建署於去年(2021)提出「社會住宅租金分級收費原則」草案交由社會討論,但「可負擔租金」的標準仍十分混亂:目前台北市與桃園市採「實際所得」訂價,新北市與台中市則根據「身分別
指以一般戶和優先戶區別社會住宅承租價格,一般戶的租金大約是租屋市場行情價的8折,而優先戶則是5~7折左右。
優先戶通常包括特殊境遇家庭、身心障礙者、中低收入戶、65歲以上之老人、原住民等族群。
」採取不同的「市場租金折數」出租。現行主流作法還是以「身分別」作為租金的計算方式,例如由國家住宅及都市更新中心營運的林口社宅,便是如此操作。

OURs認為,以「實際所得」作為計價標準,才能避免不同所得繳相同租金的「垂直不公」,也不會全然連結市場租金變動而造成不同社宅間的「水平不公」。

在15位主要候選人的政見中,廖庭輝指出,多數政見還是以租金補貼為立論基礎,鮮少談及租金設定標準的改變,只有台北市和桃園市幾位候選人提出用實際收入來取代身分制的租金分級。

為何多數候選人不願採用階梯式的收入差距來取代齊頭式的身分制?

廖庭輝坦言,這與地方政府的財政狀況有關。他解釋,營建署曾針對兩種制度進行試算,以50年做為社宅的生命週期,再用身分做為區別收取租金,大概可以回收市價7折的租金;若是用收入計算,收回的租金僅有市價的5折。若以目標12萬戶的社宅都興建完成來估算,兩種制度的總價差將高達2,300多億元,因此中央和地方政府如何拿捏租金標準是一大難題。

焦點4│營運管理:行政法人專責外,有候選人提出跨局處資源整合

至於社宅如何永續營運這項重要課題,在現行政策上,包括台北、新北和桃園都已經成立社宅行政法人等專責機構負責,公務體系上也有直接對應的部門成立,例如桃園市政府的住宅發展處就可以直接對應到社宅相關政策的協調。

OURs認為六都主要候選人的立場已趨於一致,例如高雄市陳其邁、台南市謝龍介和台中蔡其昌都宣示下個階段要成立社宅行政法人,在目前已經有《行政法人法》作為法理依據下,只要市政府能與地方議會有效溝通,成立專責機構都不是難事。

而在營運管理的具體政見上,OURs則點出台中市盧秀燕和高雄市柯志恩的想法,特別能凸現地方政府在社宅營運上的彈性。廖庭輝指出,像盧秀燕提出整合跨局處資源,將社會福利、醫療衛生、青創教育整合到社宅政策中;柯志恩也把托幼、托老服務進一步與社宅政策結合,這些都是善用與整合資源的進步政見。

賣社宅、政府出頭期款都不合理,「蝸居調查」成亮點
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從1989年巢運以來,居住正義的詰問至今未曾停止。本次選舉,民眾對於各地社會住宅政策的討論和監督,或許能帶來轉機。(攝影/陳曉威)
從1989年巢運以來,居住正義的詰問至今未曾停止。本次選舉,民眾對於各地社會住宅政策的討論和監督,或許能帶來轉機。(攝影/陳曉威)

除了上述4項焦點,OURs也特別提出幾項令人「印象深刻」的政見。例如桃園市張善政提出「都更社宅可購買」,讓賃滿20年且生育2個以上子女的家庭,可以透過合理價格優先承購該戶住宅,彭揚凱認為「這是完全矛盾且做不到的,因為現在社宅最大的問題就是數量不足,給大家租都不夠,你拿什麼賣給人家?」這種作法就是回到過去國宅租售的邏輯,最終這些物件又會進入炒作市場。

此外,針對桃園市鄭寶清一席「青年有房住,購屋頭期款政府幫你扛」的政見,喊話政府用增額容積來換住宅以作為「青年購屋基金」,政府為年輕人繳交購屋頭期款,年輕人則把租金來繳房貸。OURs也批評此舉是不合理也不可行的想法。

除了上述被評為不合理的政見外,在此次調查中,OURs認為也有值得肯定的政見構想,例如台北市陳時中提出的「蝸居調查」政見,是規劃由市政府實地訪查蝸居家戶,判定若居住環境對健康有危害、有潛在的風險,像是電線管線太老舊、環境太髒亂等,由市府優先協助搬遷,並且協助清理整修,讓房子乾淨好住,再重新釋出給需要的市民。

這項政見為何特別?彭揚凱解釋,實務面上,住到最爛房子的人從來都沒有進入租金補貼跟社宅體系,因為這些人連領補貼的資格都沒有,也沒有能力可以住社宅,政府連有多少人住在蝸居都搞不清楚。「這是過去比較少人談的,是真的有抓到長期被忽略的問題,當然執行面上不是非常容易,但這個政見從社會福利的角度去處理居住問題,是非常合理的,」彭揚凱說明。

OURs最後強調,社會住宅不是解決高房價問題的萬靈丹,但在台灣社宅數量明顯不足的現況下,社宅政策仍是各界對於六都市長候選人的重要期待,未來也將是六都市長當選人必須接受的嚴格檢驗。

★總論篇:〈檢視六都市長候選人政見:撒錢補助居多、缺跨域整合概念〉 ★幼教政策篇:〈加碼補助、延長托育皆難治本,六都應帶頭打造友善育兒環境〉 ★長照政策篇:〈擴充量能拼創意、日照將成趨勢,看護移工政策卻幾乎繳白卷〉 ★綠色運輸篇:〈淨零目標逼近,從汽機車、公車捷運規劃看六都減碳藍圖〉

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