2022九合一大選與18歲公民權修憲複決觀察

六都市長候選人政見檢視系列

【長照篇】擴充量能拼創意、日照將成趨勢,看護移工政策卻幾乎繳白卷
由於人力和用地限制,日間照顧將成為長照未來的發展重點,不少縣市也嘗試結合社會住宅與長照服務。圖為台中市太平區育賢路段一期社會住宅附設的日照中心。(攝影/林彥廷)

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九合一選舉即將在11月26日投票,今年選戰不但相對冷清,在藍綠白陣營相互攻擊的風波中,最應受討論的六大直轄市市長候選人政見都被淹沒了,許多六都選民可能到現在都還不了解各黨候選人提出了什麼政見,又該如何比較這些政見的差異與可行性。

《報導者》特別蒐集六都市長主要候選人針對「社會住宅」、「幼托政策」、「長照政策」、「綠色運輸」4項焦點議題的完整政見,邀請OURs都市改革組織、全國教師工會總聯合會、中華民國家庭照顧者關懷總會、地球公民基金會等4個專業組織,分別就其長期關注的對應領域進行檢視與解讀,協助讀者深入了解六都市長候選人的政見重點。

本文為六都市長候選人政見檢視系列的「長照政策」篇,另有總論及其他3篇政見檢視報導,歡迎讀者靜心閱讀,以做為投票前的重要參考。

根據國發會今年(2022)發布的人口推估報告,台灣將在2025年正式從「高齡社會」
依國際定義,65歲以上人口占總人口比率達14%稱為「高齡社會」(aged society)。
邁入「超高齡社會」
依國際定義,65歲以上人口占總人口比率達20%稱為「超高齡社會」(super-aged society)。
,65歲以上老年人口將達到470萬人,佔總人口20.1%。隨著人口老化,長期照顧需求已成為從中央到地方政府的當務之急,長照政策也成為六都市長候選人的關注焦點。
《報導者》與長期關心長照政策的中華民國家庭照顧者關懷總會(簡稱家總)合作,針對六都市長15位主要候選人
我們採取兩項標準,符合其中一項即列入評析之列:
  1. 上一屆立法委員選舉政黨票得票超過3%的政黨所提名,
  2. 或是9月至10中旬各項民調支持度長期超過5%(排除未抽樣的網路民調)。
共計15位六都市長候選人符合標準。
所提出的長照政見進行整體評析。
看見「照顧替代率」:除了使用補助,更重要的是提供服務
在主管機關衛福部長期照顧司的報告中,最常提及的即是「長照涵蓋率」。長照涵蓋率指的是「長照2.0
先前是長照1.0,即指從2007至2016年實施的「長照十年計畫」。
服務使用人數」占長照需求人數
定義上包含65歲以上失能老人、50-64歲身心障礙者、55-64歲失能原住民、50歲以上失智未失能者、未滿50歲失能身心障礙者、預防延緩失智失能之衰弱老人。
的比例,其中包括有接受長照給付的人數,以及使用住宿式機構的人數。目前六都的長照涵蓋率約分布在35%~65%,以台南市為首,台北市最末。

儘管中央政府努力提升長照涵蓋率,但家總指出,真正應參酌的指標是「照顧替代率」。

家總祕書長陳景寧認為,長照涵蓋率是從供給方出發,但長照的績效評估應該從供需面及使用者觀點切入,當家中有長照需求,家庭照顧者
根據《長期照顧服務法》定義,「家庭照顧者」指的是「於家庭中對失能者提供規律性照顧之主要親屬或家人」,亦即因家人年老、疾病、意外或身心障礙等而失去自理能力,而在家中提供照顧的人。
要的是有人可以來替代接手,讓他們不必被困在照顧工作裡,因而可以繼續留在職場或實現其他追求。

假如長照是點餐服務,陳景寧以主餐和副餐來比喻,長照2.0提供的輔具和交通補助是「副餐」,居家服務、日間照顧、機構住宿或外籍看護工等服務才是「主餐」,這些服務內容才能真正達到替代的效果,減輕家庭照顧者的負擔。

換句話說,當長照涵蓋率沒有把使用移工的家庭納入計算,又把沒使用主要照顧服務、只是請領輔具和交通補助的人數納入,就無法真實反映長照現況。陳景寧也提醒,當政府大力推行「長照需要等級」(CMS)評估,是否有追蹤被評估者後續取得服務的狀況,值得更多關注和檢核。

《報導者》與家總因而提出4個評析政見的重要面向,分別是「長照2.0社區式服務」、「住宿式機構」、「移工支持性服務」和「家庭照顧者支持性服務」,這些類別已完整納入目前可使用的主要服務資源,同時考量雇用外籍看護工或自力照顧的家庭,是否有獲得更充分的支持。家總並針對15位候選人提出的長照政策74項新政見與9項舊政見
尋求連任者在第一個任期提出的政見與實踐內容整理後納入評析,作為與新政見的對照,並在圖卡中註明「上屆政見」。
進行細部評析,提供選民做為參考。
焦點1:居家服務可增加彈性、日照將成未來趨勢,取得用地應強化溝通
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日照中心為長者安排活動與課程,有助於延緩失智與失能。圖為台北市中正區多元照顧中心,照服員協助長者運動行走。(攝影/楊子磊)
日照中心為長者安排活動與課程,有助於延緩失智與失能。圖為台北市中正區多元照顧中心,照服員協助長者運動行走。(攝影/楊子磊)

在長照2.0中,扣除交通或輔具等補助,真正的照顧服務可分為居家服務、日間照顧、家庭托顧和小規模多機能,其中又以居家服務(居服)和日間照顧(日照)最為主要,可說是長照2.0發展的重點項目。

所謂居家服務,是由照服員到使用者家中提供服務,被照顧者不必移動。反之,日間照顧則是讓使用者前往據點空間(如日照中心)接受服務。一般來說,居服和日照的使用者,通常屬於輕度或中度
在CMS中位於第2級到第6級。
需求者。

家總表示,從長照1.0走到2.0,居服供應的計算基準從時數轉變為服務項目,例如身體清潔、進食協助、翻身拍背等,照服員完成服務後就可離開;但對申請者來說,實質替代的時間則可能縮短,相對減少他們休息或處理其他事務的時間。另一問題是,照服員入家的時間只能安排在白天,夜間還是得由同住家人來負擔照顧。

對此,家總肯定台北市長候選人陳時中,針對中重度身障及失智者家庭,推出夜間居家服務的政見。陳景寧說,「我們現在所有的服務都是白天,但都會地區其實有很多夜間工作者,他們的家人沒有人力照顧。」她認為夜間居服的誕生,有助於填補這些家庭照顧的缺口。延伸相同邏輯,家總也肯定陳時中延長日間照顧的服務時間,減少對同住家人工作的影響。

相較於居服,家總指出,日照將是未來長照發展的主力方向之一。

關鍵在於居服需求的人力比太高,一個居服員通常只能服務3到4人,但在日照中心裡則可以1人對8人,在人力不足和成本提高的前提下,日照會比居服更有可行性,也更經濟實惠。

「前幾年日本的日照已經超越了居家服務量,廣設日照一定是個趨勢。就像30年前沒有小孩上幼兒園,現在沒有小孩不上幼兒園,老人家未來一定會有一段時間是到日照中心,比較經濟而且可以提高社會參與,延緩失能、失智。」

從政見看來,大多數候選人都有意識到日照的趨勢和重要性,幾乎都有提出要增加量能,因此關鍵在於是否有承諾增設數量和具體作法。例如高雄市長候選人陳其邁和柯志恩,皆提出要盤點市內的公有閒置空間,增設青銀共創的日照據點。

陳景寧表示,日照中心建設最難的是取得用地,都會區可用土地少、成本高,尤其台北市更是寸土寸金,要挪出空地來蓋日照中心並不容易,相對具有可行性的是公有地,或者將既有的學校轉型使用。

台北市長候選人黃珊珊便提出,在少子化趨勢下,配合校舍改建可擴大建置日照中心,實現「一國中學區一日照中心」的目標,與家總的建議方向一致。但陳景寧也提醒,校舍轉為日照使用,須有充分溝通及協調,否則仍會引起利害關係人反彈,像日照中心進駐台北市芝山國小的爭議便是值得反思的案例。

焦點2:住宿式機構應跨域結盟,急性醫療醫院轉型長照成亮點
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中華民國家庭照顧者關懷總會與《報導者》針對政見逐一評析確認,祕書長陳景寧指出,地方政府提供長照服務須深入認識在地脈絡,抓出最關鍵、首要的問題,才能精準介入。(攝影/黃世澤)
中華民國家庭照顧者關懷總會與《報導者》針對政見逐一評析確認,祕書長陳景寧指出,地方政府提供長照服務須深入認識在地脈絡,抓出最關鍵、首要的問題,才能精準介入。(攝影/黃世澤)
若是長照的重度
在CMS中位於第7級到第8級。
需求者,日照中心通常基於照顧難度而不願接收,而居家服務每日可提供的照顧時數,只要使用者有插管或臥床翻身需求,往往是不敷使用。加上如果沒有同住家人有餘裕可協同照顧,住宿式機構就成為另一個不可或缺的服務選擇。

不過正如日照中心增設會遇到的難題,住宿式機構也有取得用地的挑戰。更進一步,日照中心或許還可以透過校舍的整修和改建,創造出可利用的空間;住宿式機構則無法直接適用學校原本的建築體,得要從無到有規劃興建。

除了土地問題,陳景寧表示,近年有許多專業照顧人力都從機構流往居家服務,人力空缺和雇用成本也是一大考驗。增加住宿式機構的難度在都會區會大幅提升,無論地價或是薪資都比鄉村地區高,因此目前機構已自然而然產生「外溢現象」,台北市沒有地可以蓋,就外溢到新北、桃園、宜蘭。

針對這樣的外溢現象,陳景寧認為也許正是縣市之間跨域結盟的好時機,也可以參照鄰近的日本經驗。

「在日本,他們是把都市讓出給年輕人,等於長輩會退到比較鄉村、比較外圍。那台北市會退回到哪裡?就退到新北,如果還是要在一個都會圈裡,那就是捷運可達的範圍。在日本,這叫『第二故鄉計畫』。」

陳景寧說,這其實就是幫長輩搬家,但需要跨縣市和跨領域的協作,長照和社會住宅相互搭配,老年人口到郊區,年輕人也有較可負擔的居住空間和更多工作機會。

若要為住宿式機構的政見評分,家總認為大致可分為3個等級,最初階是喊出要增加床數,第二階是承諾願意增加的數量,最後則是提出具體的策略和作法。

綜觀六都市長候選人,只有台北市、新北市、台中市有提出相關政見。黃珊珊提出增設住宿式機構,但沒有給明確數量;新北市長候選人侯友宜喊出10,000床,但未提出具體執行策略。對此,陳景寧表示,侯友宜願意定出這麼高的數字,站在民間角度當然樂見,但因比其他候選人評估的數量多出不少,得要思考如何落實。

至於台中市,市長候選人盧秀燕承諾開出500床,與醫療體系合作,融入住宿長照床位;蔡其昌則提出要檢討土地使用分區規定,讓農業區也有機會成為住宿機構的建置用地。

其中,家總認為特別有亮點的是台北市長候選人蔣萬安的發想。蔣萬安提出要將台北市立聯合醫院(簡稱北市聯醫)的500個床位,改為住宿式機構床位,而且北市聯醫各院區皆位在交通方便、人口密集處,近用上也有便利性。此外,提供這些量能也不影響原先的公衛補助款,市府將會編列「高齡長照補助款」支應,每年3億元。

陳景寧表示,「這個政策如果放在台東、屏東就不適合,因為當地的醫療資源不足,可是在一個急性醫療高度飽和的都會區,我認為把政府公家的醫院做一點轉型是OK的。」她也認為,在台北市土地極難取得的情況下,蔣萬安團隊的提案頗具創意。

焦點3:支持移工作為重要長照人力,竟只有1名候選人提政見
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外籍看護工推著被照顧者出門散步,已是台灣社會日常的風景,是長照政策中不可或缺的角色。(攝影/陳曉威)
外籍看護工推著被照顧者出門散步,已是台灣社會日常的風景,是長照政策中不可或缺的角色。(攝影/陳曉威)

除了長照2.0社區式服務和住宿式機構,移工也撐起台灣長照服務重要的支柱。根據勞動部統計,截至今年9月底,台灣有將近20萬名外籍家庭看護工。如果對照長照需求人口做計算,六都使用移工提供長照的比例從18.2%到36.3%不等,對照其他服務,實是不可忽略的一塊。

對此,由多個NGO組成的「長期照顧權益監督聯盟」(長權盟)
2020年7月成立,成員包括中華民國家庭照顧者關懷總會、婦女新知基金會、中華民國老人福利推動聯盟、台灣失智症協會、台灣身心障礙者自立生活聯盟、台灣國際勞工協會、伊甸基金會附設活泉之家、台灣原住民族長期照顧聯盟協會、台北市行無礙資源推廣協會、身心障礙聯盟。
倡議,應修法將外籍看護工納入長照人力,仿效「居服員」模式,移工改由機構教育訓練、派遣調度,藉此保障移工的勞動條件,也提升照顧的專業品質。不過這個構想至今尚未實現,衛福部也回應需要再評估。

令家總驚訝的是,六都市長候選人當中,唯一有提供移工支持性服務政見的,居然只有桃園市長候選人賴香伶。賴香伶提出的政見包含本國與外籍長照人員互相搭配、將外籍看護工納入長照體系,與長權盟的呼籲無異。陳景寧肯定她對移工的關注,但修法是中央層級的議題,並非地方縣市首長的權責可以處理。

即便如此,家總指出在不修法的條件下,地方也有立即能做的事,就是提供聘僱移工的家庭更多支持性服務。

陳景寧特別提到,台北市使用移工來支撐長照服務的比例是六都之冠,佔36.3%,是長照2.0服務比例的2倍。台北市最需要關注的長照議題應該就是外籍看護工,但令她失望的是,沒有任何一位台北市長候選人提出移工相關的政見。

更令她不解的是,台北市明明已推行移工支持性服務3到4年,並已委託家總等單位推出「台北市聘僱移工家庭安心支持計畫」,請社工、通譯等專業人員到聘僱移工的家庭了解他們的需求,並提供照顧諮詢、心理支持、資源轉介等服務;如果台北市長候選人們連過去市政計畫都不清楚,表示大家對即將執政的準備還不足,對於地方的特點和實際狀況也不夠了解。

焦點4:拓展喘息服務形式及供應量,提升家庭照顧者休息權和健康權
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目前有不少單位同時具備日照、居服及喘息服務,希望讓家庭照顧者能根據個別需求點餐。圖為提供整合式服務的台北市中正區多元照顧中心,工作人員正為長者整理儀容。(攝影/楊子磊)
目前有不少單位同時具備日照、居服及喘息服務,希望讓家庭照顧者能根據個別需求點餐。圖為提供整合式服務的台北市中正區多元照顧中心,工作人員正為長者整理儀容。(攝影/楊子磊)

針對未使用前述服務、自力照顧的家庭照顧者,家總觀察到有幾個具備創意和前瞻性的政見提議,其中包含蔣萬安提出的「互助喘息」,及賴香伶研擬增加喘息服務的時數和天數。

蔣萬安鼓勵企業設置長者日照友善照顧據點,透過公私協力擴大互助喘息。陳景寧認為,可協調家庭照顧者彼此換工,推動類似「時間銀行」的概念,用互助方式減輕照顧負擔。

目前中央給予喘息服務的申請天數是一年最高21天,而賴香伶提出要給家庭照顧者每週至少24小時喘息服務,一年至少52天,來保障家庭照顧者的休息權和健康權。家總對此進行經費試算,以桃園市約6.3萬人的長照需求人口來推估,機構喘息一天的費用是2,310元,如果要填補多出來的31天,總共須花費約45億預算。從支出來看,雖然政見的立意良善,但對地方政府來說,確實可行性有待確認。

上述兩項政見,也讓家總發現另一種可能性。陳景寧說,假如互助喘息和延長喘息服務時數能夠互相搭配,有機會運作得更順暢,也能減低財務負擔。

另外,黃珊珊提出要強化單一窗口,讓家庭照顧者更易於取得長照資訊。家總則指出,黃珊珊政見中提到的「家庭照顧者支持中心」,在台北市並非12處,而是北、東、西、南共4處,可能是與面向脆弱家庭的「家庭服務中心」混淆了。

比起發錢更應注重實物給付,做好「主餐」才是有感長照
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日照是讓家庭照顧者能繼續留在職場的重要支持。圖為台中市共好社會住宅好伴日照中心,工作人員在傍晚時分接送長者返家。(攝影/林彥廷)
日照是讓家庭照顧者能繼續留在職場的重要支持。圖為台中市共好社會住宅好伴日照中心,工作人員在傍晚時分接送長者返家。(攝影/林彥廷)

在蒐集政見的過程中,《報導者》請15位主要六都市長候選人競選團隊提供「長照」政見,卻有不少候選人將面向高齡者的所有政見一併交付。家總表示,雖然增加對長輩的友善服務、透過社區關懷據點的活動延緩失能和失智,都是值得鼓勵的方向,但畢竟不是長照最核心的範疇。

另一值得討論的是「發錢」政見,新北市長候選人林佳龍提出將重陽敬老金增加至2,000元;桃園市長候選人鄭寶清更要把敬老津貼提高至10,000元。陳景寧說,這當然可以提升高齡自主權,老年人確實需要一定的可支配財源,但延伸到長照政策來看,只給錢絕對是不夠的。

「發錢不能解決問題,最重要還是打造服務。現在有實物給付跟現金給付,現金給付已經解決不了長照問題。在長照現場,需要的是洞察力、創造力和行動力。」

除了給錢,不少候選人政見都有提到的是友善環境,透過偏遠交通的補貼、就醫便利接送、落實無障礙空間,讓長輩在居住生活空間能更安全,增加移動的自主性。另外一個常被強調的是智能科技導入長照,在少子化、人力日益難取得的趨勢下,提前準備布建資源具備前瞻性,值得鼓勵。

但家總表示,儘管這些都是縣市首長可以努力的方向,但針對主要照顧服務的供給,在質跟量上面都必須提升,主餐和副餐是平行的,唯有把主餐端出來,需要長照的民眾才會真正有感。

不要再有下一個長照悲歌:回歸在地脈絡,讓家庭照顧者從枷鎖中解放
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家總強調,唯有強化不同類型的主要照顧服務,提升照顧替代率,才能讓家庭照顧者從被卡死的位置中解放,也讓長者和失能者得到最適切的照顧。(攝影/林彥廷)
家總強調,唯有強化不同類型的主要照顧服務,提升照顧替代率,才能讓家庭照顧者從被卡死的位置中解放,也讓長者和失能者得到最適切的照顧。(攝影/林彥廷)

回到根本,家總認為長照要做得好,重點是必須了解各縣市相異的脈絡。

陳景寧提醒,無論是哪位候選人當選,就任之後都應該要落實縣市的長照盤點,了解在地的樣態和需求,才能切中要害。以最能反映服務使用狀況的「照顧替代率」為例,她說,「那個供需數字,就是長照的成績單啊。你推了4年,如果還是有很大一段人口沒有用任何服務,那這些人到底發生什麼事情?」如果沒有調查,就沒有足夠資料判斷如何改善,且各縣市的原因可能落差很大。

其次,長照需要跨域和跨界的結盟。所謂跨域,是縣市之間要根據各自的特質屬性,與鄰近的城市發展合作模式,例如寸土寸金的台北市,難以找到適合的日照和住宿機構用地,旁邊的新北市則有許多年輕人希望進入都會「蛋黃區」,就很適合攜手規劃。陳景寧說,「長照的挑戰不僅在於跨域,還涉及其他跨界的政策,譬如人口政策、都市規劃。」

這樣的合作不僅限於同黨的候選人,不同黨的候選人在當選後,也應該為了民眾的福祉,排除政黨成見和本位主義。

本次政見評析,發現不少候選人相關內容付之闕如或寥寥無幾,儘管有,也沒切中需求核心,只是擦邊球。家總強調,政見外「看不見的重點」是根本的價值觀念

假如傳統家庭觀在候選人心中根深柢固,認為照顧責任本該由家人負擔,被孝道觀念綁架,就比較難往機構服務的方向思考。從過去的案例看來,這樣的期待和道德約束,反而讓被照顧者無法被妥善對待,照顧者也只能被迫離開工作崗位,更可能導致家庭的經濟風險。

少子化、超高齡化,不是口號而是正在發生的事實,為了防止下一個照顧悲劇再度發生,中央和地方緊密溝通並推動長照改革,已經沒有延宕和迴避的空間了。

★總論篇:〈檢視六都市長候選人政見:撒錢補助居多、缺跨域整合概念〉 ★社會住宅篇:〈興建社宅已成共識,如何整合資源、永續營運是未來焦點〉 ★幼教政策篇:〈加碼補助、延長托育皆難治本,六都應帶頭打造友善育兒環境〉 ★綠色運輸篇:〈淨零目標逼近,從汽機車、公車捷運規劃看六都減碳藍圖〉

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