防疫與人權的司法交鋒

國賠官司篇

檢察官機師的逆襲──領頭打集體訴訟,要求對不斷「被清零」給個說法
20名國籍航空機師決定針對2021年中被多次強制清零,提集體訴訟與國家賠償。圖為其中兩名提告的機師。(攝影/鄭宇辰)

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「14+0」、「5+9」、「7+7」、「3+11」⋯⋯,這是COVID-19疫情3年間,國籍航空機師不斷變化的被隔離數字。台灣在2021年5月之前,嚴守邊境防疫,把病毒阻殺境外的策略成功,機師「相忍為國」接受不斷延長的隔離檢疫命令;但同年5月後,Alpha、Delta變種病毒突破防線、進入社區,社區病例已激增,機師仍淪「清零加強版」唯一被針對的職業。

曾有9年檢察官資歷的機師張成業,無法接受政府沒有拿出科學證據、甚至沒有一紙通知書,就即刻要求機師們集中隔離。在他率先發難下,已有20名機師聯手提出集體訴訟與國家賠償──1年多內,這20名機師一共被居家檢疫1,300多天、提出400萬元的國家賠償。「疫情第一年確實緊急,這段期間我們沒有提賠償,」他們說,其實是希望透過行政訴訟、集體國賠,讓法院來評判、留下紀錄,最重要的是讓政府公開防疫決策依據和過程。

COVID-19疫情期間,國籍航空機師過著沒有陽光、不能回家,形同囚犯的生活。疫情一開始時,許多人還可以自我說服犧牲,但2021年5月6日,中央流行疫情指揮中心記者會宣布因近期多起機師確診案例,實施「清零計畫」,機組員居家檢疫從3天變5天,4天後「清零計畫2.0」變成居檢14天;同年9月國籍航空機師確診,又再來一次加嚴管理。

「這讓我下定決心要Do something,而訴訟就是我表達的方式。」國籍航空機師張成業用自己過去擔任過9年檢察官的背景,和其他19名機師2022年9月提出集體訴訟與疫情下被關1,300多天
強制入住防疫旅館或一人一戶的日數,20人的計算區間為2021年5月6日至2022年4月31日。
、400萬元的國家賠償,想以此凸顯「政府防疫做到傷害人權已經過頭了」。
針對性「清零之後又清零」,但機師並非傳播源頭

張成業與杜昌弘雖任職於同一家航空公司,但分別隸屬不同機隊,平時執飛時根本沒機會碰面。今年(2023)1月初,難得兩人都在台灣、也沒被居家檢疫的時間,一起來到松山機場後面的飛機巷接受《報導者》採訪,述說他們為什麼打這場官司:「在防疫初期將機師與人群強制隔離,保護國人健康還可以接受,但已經開始有疫苗時,沒有隔離通知書、沒有行政命令,指揮官在記者會上直接宣布清零,行政權無限擴張的狀況讓人無法接受,我們決定站出來透過訴訟讓政府檢討,並在司法體系留下紀錄。」

「14+0」、「5+9」、「7+7」、「3+11」,這些都是國籍航空機師們的居家檢疫、自主健康管理的數字,也代表著他們無止盡的居家檢疫、外站隔離、執勤,失去所有生活的日子,許多機組員常自嘲「不是在隔離、就是在去隔離的路上」。不能探望生病的父母、不能擁抱小孩,疫情緊急下,大家都願意「相忍為國」,也是為了保護自己所愛的人。但疫情變化及有了疫苗之後,仍被針對性的政策加強管控,令他們難以吞忍。

張成業表示,防疫剛開始時,對於COVID-19還不夠理解下,強制限制人身自由還可以接受,但2021年5月6日,爆發航空公司前艙組員確診後,指揮中心直接在每日記者會上宣布「清零計畫」拉長機組員居家檢疫天數;4天後再追加成「清零計畫2.0」,全數召回機組員集中檢疫,天數直接加碼成14天。在那一段清零期間,檢疫中的機師還是要執飛。但事後證明,這段期間並沒有機師因此確診,也不是社區傳播的源頭

「這件事是壓垮我的稻草。擔任過檢察官的經歷,讓我決定把塵封已久的法律知識重新拿出來做點事,」張成業表示,清零計畫啟動時,「我當時已經在台灣解除居隔,除了立刻回家居隔之外,卻還是正常派飛,從5月21日開始34天後才完全解除,過程中除了搭檔機師外,完全沒有碰過任何人,想起來真的很可怕。」

台灣大學公共衛生學院教授陳秀熙指出,2021年5月機組員應該都已經打完第一劑,但當時是在Delta變種病毒流行前,剛好處在一個要不要「清零」還是「共存」的尷尬時間點,所以才會有這些侵犯人權上的爭議,這也是為什麼西方國家一直積極開發疫苗與藥物,進而去避免過度限制人民自由。

疫情第一年隔離未提賠償,他們要凸顯的只是政策合理性

杜昌弘也是這次集體訴訟的機師之一。已經是機隊教官的他表示,這段時間真的太難熬,除了飛行之外,外站落地就被關進小房間,只能與家人朋友視訊,持續兩年時間,牙痛、皮膚過敏等問題逐一浮現,卻連就醫都得求助工會找願意看診的醫師。所以去年他決定跳出來支持張成業一起打國賠,不想讓張一個人孤軍奮戰,讓司法為這段時間留下紀錄。

20名機師提出的集體國賠,以每日3,000元計算,居家檢疫天數超過1,300天,總金額超過400萬元;其中張成業居家檢疫天數最多,總共116天、請求國賠的金額為348,000元。張成業說明,疫情開始的第一年,在國家緊急狀況下,機師們接受政府的防疫作為,所以疫情第一年的居檢沒有請求國賠,國賠金額的計算只針對突然實施清零計畫之後的居檢日數。

機師們的委任律師李恬野進一步說明,這個案子主體是行政訴訟,但因為這個案件中居家檢疫都是已經執行完畢的處分,法律上已經無法回復原狀,「所以再提一個集體國家賠償,就是為了確保行政訴訟的合法有效。」

「曾是法律人,當然不能漏氣。從訴願打起,遭到行政院回函不受理後,再打行政訴訟,之後再提集體國家賠償,這是法律戰策略,要在法律基礎上確認利益。只是從提起行政訴訟後,至今只召開過一次準備程序庭,曾任檢察官的經驗告訴我,法院當時可能想拖過國賠期限。但這都是預料之內的事,最終當我窮盡所有途徑後,將走上憲法法庭,」張成業堅定地說。

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2021年5月6日,指揮中心宣布啟動機師清零計畫,國籍航空機師們被迫立即居家檢疫。圖非文中當事人。(攝影/陳曉威)
2021年5月6日,指揮中心宣布啟動機師清零計畫,國籍航空機師們被迫立即居家檢疫。圖非文中當事人。(攝影/陳曉威)
國賠的要件是什麼?期限有多長?

《國家賠償法》成立要件有二:

  1. 公務員因行使公權力,因故意或過失不法侵害人民自由或權利者,或是公務員怠於執行職務,導致人民自由或權利遭受損害者。
  2. 公共設施因設置或欠缺管理,導致人民生命、身體、人身自由或財產受損害者,國家應負賠償責任。

國家賠償以金錢為原則,但如名譽受損可以請求名譽回復的措施,例如公報公開道歉等方式。但在機師國賠案中,因為居家檢疫都已經結束,無法回復,在訴訟策略上為了必須「確認利益」因此向行政機關提出國家賠償。

但國賠有期限,人民必須在損害發生5年內或「知道」損害發生2年內提出申請。

當年小心翼翼遵守《提審法》,如今竟成爭議程序當事人

47歲的張成業,曾在台中、南投與台北地檢署擔任過9年檢察官,當時下定決心要離開地檢署時,《提審法》修正通過,地檢署檢察官們正在熟悉怎麼履行《提審法》的新規定,包括對於人犯拘禁必須在24小時內以書面告知本人及其指定親友。他回想起當時,「對於該如何做到,緊張地要死,很怕做得程序不夠完備。」

多年後,因兩名完整接種兩劑AZ的長榮機師「突破性感染」確診,2021年9月3日指揮中心再次要求長程航班機組員立即入住防疫旅館,張成業萬萬沒想到,他在完全沒有收到通知單的狀態下,直接被迫住進機場的華航諾富特飯店。

他描述,本來要依據《提審法》向法院申請提審,當時他也具名向地檢署檢舉,但當時不到48小時就要執飛洛杉磯,來不及跑完提審程序,所以等到9月7日晚上從美國回來時才提出。

「現在回想起來,當年離開檢察官職務時正在熟悉《提審法》,沒想到有一天我居然會親身經歷這個過程 (指未依行政程序就遭隔離執行)。」
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曾擔任過9年檢察官的機師張成業,決定重拾法律人背景,與另外19位機師們一起打行政訴訟與國賠。(攝影/鄭宇辰)
曾擔任過9年檢察官的機師張成業,決定重拾法律人背景,與另外19位機師們一起打行政訴訟與國賠。(攝影/鄭宇辰)

從檢察官變機師,張成業說一切都是意外。「從小就是飛行控,常來松山機場旁的濱江街飛機巷,看著飛機降落體驗那種臨場感,並想像自己如果能駕駛飛機該有多好。加上當時在檢察體系內有些無力感,也不知道哪來的勇氣,遞出辭呈後,跑到美國洛杉磯自訓,40歲才正式成為機師。」

「雖然比其他同儕晚成為機師,但執飛沒有什麼年齡限制,只要身體保持健康、體檢沒問題,就能繼續翱翔天空。只不過疫情這兩年,反覆在居家檢疫、外站隔離之間度過,對於我們這種年紀比較大的人來說,很難保持體能最佳狀態,這也是為什麼我會這麼不滿的原因,這涉及飛安啊!」

張成業強調,他不是愛找碴,而是認為防疫政策明顯不科學;既然從航空公司、民航局都得不到居家隔離機師的科學證據,那就在法庭上要行政部門把資料攤在陽光下,如果能拿出說服的理由,官司打輸就心服口服。他表示,很遺憾到目前為止,包括「機組員確診個案討論會議」、「機組員檢疫措施會議紀錄」、「華航清零計畫1.0奉核公文」、「華航清零2.0簡報」等,衛福部都不給閱卷,如果防疫決策過程很科學,為什麼不能在法庭上公開?

李恬野補充,SRAS之後「釋字第690號解釋」中,明確提到「曾與傳染病人接觸或疑似被傳染者施行包含強制隔離在內的必要處置,未牴觸憲法」,解釋文中也清楚提到,「為了使隔離期間合理而不過長,必須明訂最長期限、強制隔離處置的相關辦法以資依循,並對強制隔離者予以合理補償之機制。」但這群國籍航空機師們,卻沒有獲得任何補償
入境檢疫期間,機組員仍有薪資收入,因此不符合防疫補償金的申請條件。
,他們認為,這顯示行政機關並未遵守釋憲內容。
同樣在機場工作,為何只有機組員被「高規格」檢疫?
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台灣COVID-19疫情期間機場仍正常運作,返國旅客必須居家檢疫。機師們質疑的是,機組員必須居隔、機場工作人員卻不用,為何會有不同標準,且未曾提出科學說法?(攝影/鄭宇辰)
台灣COVID-19疫情期間機場仍正常運作,返國旅客必須居家檢疫。機師們質疑的是,機組員必須居隔、機場工作人員卻不用,為何會有不同標準,且未曾提出科學說法?(攝影/鄭宇辰)

張成業在行政訴訟狀中也主張,行政機關並沒有遵照「釋字第690號」對機師遭到長期居家檢疫給予補償;另一個爭點在於,同具高染疫風險的機場工作者──包括機場清潔人員、防疫計程車司機、海關檢疫人員等等──可以免隔離、免居家檢疫。也就是說,機組員和那些機場相關工作的人員,在當時都已經打滿兩劑疫苗,政府卻對他們實施不一樣的防疫標準和應對措施。

張成業認為,行政法上有平等原則,相同情境要有相同處置。機師被認為是可能與確診者接觸,但實際狀況是,機師連在外站都被關在旅館房間內不能外出,回國後還必須再住進防疫旅館居家檢疫;反觀機場清潔人員、防疫計程車司機工作時與旅客接觸機會更高,卻不用居家檢疫,很明顯沒有用同一套標準防疫。

李恬野強調,這顯示行政機關在防疫作為「不公平」、「存在差別待遇」,事後更證明這些機場人員確實有因此染疫的狀況。追根究柢,不管是指揮中心、衛服部或疾管署在防疫作為上確有標準不一致的狀況,因此他們在訴狀中清楚寫著「這是對於機師歧視、不公平、不理性及不科學的居家檢疫手段」。

張成業認為,在這次防疫過程中,2020年2月底通過《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》(簡稱《肺炎特別條例》),在疫情狀態下給予行政擴權,但其中第7條「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施」是「霸王條款」,雖然機組員居家檢疫中沒有動用這一條,但行政無限擴權是不爭的事實。

「自己學法律,又是清零計畫事件的當事人,如果不做點事,政府擴權會沒完沒了。於是透過行政訴訟、集體國賠,讓法院來評判這件事。」張成業強調:

「我們是民主自由的憲政國家,那就用既有的司法權來阻止行政擴權,避免下一次再犯相同錯誤。」

長期協助機師的桃園市機師職業工會律師顧問劉硯田,對機師們這段時間遭受到的職業歧視非常有感。他指出,自從2020年底紐西蘭籍機師成為破口,之後似乎所有防疫破口社會都會直接懷疑是機師造成,不僅被汙名化還一直成為箭靶;可是弔詭在於,國家又需要機師肩負物流運輸的重任,導致他們不斷陷入清零、飛行又清零困境,機師是在這疫情中被犧牲的一群人,政府與社會欠他們一個公道。

空白授權的「霸王條款」未隨疫情發展滾動式修正,陷指揮官於不義?

《肺炎特別條例》第7條在立法後就爭議不斷,認為形同給予行政機關空白授權。

2021年9月30日,時任衛福部次長、現任健保署署長的石崇良在立法院公聽會時表示,第7條從疫情爆發至今使用過8次,包括相關人員出國限制、延長移工在台工作時間等,其餘大部分都是依據《傳染病防治法》第37條規定處理,若有法規不足之處會檢討並適時修正。

中研院法律所副研究員吳全峰認為,台灣與國外疫情最大不同在於,我們自始自終都沒有完全「封城(lockdown)」,立法院也都還能正常開會,有足夠的時間與空間可以持續修法,改進過去因緊急狀況急著通過的《肺炎特別條例》,尤其是第7條,沒有理由可以讓它存在3年時間,或是在第7條中增補「什麼樣的情況可以賦予指揮官有這樣的權限」,把一些原則性的內容規範得更細緻。

台大法律學系教授林明昕指出,疫情剛開始時來勢洶洶,全世界都一樣搞不清楚到底要怎麼應付,所以立法過程就是趕緊授權讓「行政機構看著辦」,在當時是可以被接受的;但隨著疫苗量產、抗病毒藥也有了,行政機關應該針對當時緊急通過的《肺炎特別條例》重新檢討,適度的修正內容以符合疫情發展的新型態,換言之,「立法也要滾動調整跟上腳步」,但國會沒有這麼做,只在2022年延長了《肺炎特別條例》的期限,這是立法怠惰。

林明昕2021年初在《台灣法學雜誌》刊登〈再論嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第7條之合憲性爭議〉一文,認為光就第7條看似空白授權給指揮官無上權力,因而導致濫用而產生違憲結果似乎是過度延伸,還是要看指揮官在什麼情境下怎麼使用第7條而定;但建議指揮中心或衛福部疾管署在引用該法條時,必須同時適用其他直接或間接的法規規定,指揮官才能在應變處置上不至於違憲。

林明昕認為,第7條並沒有直接違憲之虞,但為了避免行政機關在「不緊急」狀態下濫用,《肺炎特別條例》以及爭議的第7條都應該依據過去的經驗適度修正:

「畢竟第7條狀況不是法治國秩序下長時間能容忍的現象,空白授權在緊急時可以被接受,但不代表可以一直毫無顧忌地用。」
即使僅千萬分之一,也要避免國家濫權的可能
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防疫與人權究竟該怎麼取得平衡?為了未來法制的健全,透過數起訟訴,台灣社會有了正面討論的機會。(攝影/鄭宇辰)
防疫與人權究竟該怎麼取得平衡?為了未來法制的健全,透過數起訟訴,台灣社會有了正面討論的機會。(攝影/鄭宇辰)

事實上,國家行政權力因防疫需求,強制隔離人民,是否牴觸《憲法》對於人身自由的保障,在2003年SARS時即曾引發討論──和平醫院封院、強制要求全院醫護返院隔離,醫護跳窗、向外界求援的畫面,傳送到世界各國,成為台灣最慘烈的傷痕,亦重創國家形象。後來拒絕返院、一生被貼上「落跑醫師」汙名的周經凱提出釋憲案,大法官最終於2011年做成的「釋字690號」,雖然做出合憲的解釋,但共有自4位大法官提出不同意見書

現任司法院長許宗力當年撰寫的不同意見書中,即提示人民對國家權力應時時警醒:

「⋯⋯即使我們對台灣自由民主法治的永續發展,以及台灣人的寬容、人權素養有信心,認為在當代台灣社會,我們所顧慮的應已不可能發生,但我們仍不能冒這個險,法官保留(指刑事訴訟中強制處分的發動需保留由法官審理同意之後,檢察或是司法警察機關才能執行),就在儘可能防杜即使小到千萬分之一機會才會發生的濫權可能性。」

當時大法官許玉秀提出〈一個社會的文明程度,取決於對正當程序的堅持與實踐能力〉不同意見書,則指出:

「一個社會的文明程度,取決於對正當程序的堅持與實踐能力。緊急危險不能成為正當程序的例外。愈緊急,愈應該嚴謹有效地遵守正當程序,因為緊急情況最容易出現致命的悲劇。 為保障人身自由所形成的權力分立原則,必須透過法官保留原則方能實現,否則即欠缺外部監督、制衡機制,緊急情況即容易成為製造致命悲劇的藉口。」

過往留學德國攻讀法學的林明昕指出,這次疫情被德國認為是二戰後最大危機,很謹慎面對防疫,所有措施與法規都不斷在修正,但「台灣在這方面確實是『立法怠惰』,有一種『立法授權後,就放著不管回家睡覺』的感覺,我們期待的應該是立法者有主動權,隨時在檢討相關細節,一旦進入非緊急情況時,授權隨時都要收回,以保障憲法的人身自由。」

林明昕建議,既然現在衛福部疾管署已經準備要啟動《傳染病防治法》的修法,可以針對《肺炎特別條例》碰到的狀況以及不足之處進行檢討,讓法令可以跟上疾病變化的腳步,「現在很少人在乎這一塊,但這對於台灣民主自由與憲政體制來說很重要,關乎我們的法制能不能繼續往前走。」

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