防疫與人權的司法交鋒

行政侵權篇

無差別隔離、被扣走的第「0」天──野百合學運企業家一審告贏衛福部
COVID-19大流行期間,採取非常手段防疫3年多,人權在過程中有無充分被保障,將是台灣如今必須面對與討論的課題。(攝影/鄭宇辰)

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「我提告不為了向政府要求賠償,對我來說損失的金錢不是重點,我在乎的是台灣走向成熟的社會時,必須經歷這樣的考驗(法律檢驗)而愈來愈進步。」

中央流行疫情指揮中心宣布,2023年3月20日起,包含「0+N輕症免隔離」、確診者同住家人及入境民眾自主防疫(0+7)等強制隔離全面取消。台灣自2020年1月15日起將COVID-19列為第5類法定傳染病以後,歷經1,159天終於真正大解封。

但3年多的防疫非常手段,亦出現逾權的爭議;其中,對於2021年6月底至2022年3月初強制入境者自費(重點高風險國家入境者可公費)住防疫旅館和隔離檢疫所14天、隔離天數甚至有「入境日被計為第0天」不算數的措施,已出現第一起一審告贏政府的判例。

《報導者》專訪該起官司的原告,這名出身野百合學運世代的企業家彭天豪對我們表示,提告的初衷,來自對台灣民主法治維護的期待。

為了封阻全球緊急公衛事件的COVID-19,2020年2月,立法院快速通過《嚴重特殊傳染性肺炎及紓困振興特別條例》(簡稱《肺炎特別條例》),令行政部門取得非常狀態下的防疫依據,在疫情非常時期下給予「行政擴權」。當時即有法界人士憂心,特別條例授權範圍與《憲法》及相關基本法架構未能明確釐清,其中第7條「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施」被認為如同空白授權的帝王條款,未包含「原則」及「例外」設計,疫後恐訴訟不斷結果一語成讖,近來包括行政訴訟、國賠案相關訴訟陸續湧現。

在事態緊急下擴張行政權,防疫當頭的人民多數接受;隨著疫情邁入尾聲,在防疫過程中可能侵犯人權的案例開始被檢視。2021年6月25日指揮中心以一紙新聞稿宣布,2天後所有入境旅客都要強制入住防疫旅館、集中檢疫所或合規定的宿舍隔離14天,而不能選擇居家檢疫,甚至將入境當日計為第0天不算數,企業家彭天豪以此對政府提出行政訴訟。

2022年11月3日,台北高等行政法院發布「110年度訴字第1153號行政判決」,彭天豪勝訴。此一案例在法律界引發高度關注,甚至被司法國考的題庫中分析、討論。敗訴的衛福部疾管署,則已提起上訴。

什麼是行政訴訟?

當人民的權利或法律上利益,因中央或地方政府機關作為或不作為,而受到損害時,可依法提起訴願或請求救濟,《行政訴訟法》第1條開宗明義表示,立法目的是保障人民權益,確保國家合法行使行政權。

以彭天豪案為例,他認為,在已有疫苗問世的時空下,當時指揮中心仍強制入境者入住防疫旅館,對人民權益有侵犯之慮,故提起行政訴訟。自2012年9月6日起,行政訴訟改為「三級二審制」:

  • 「三級」指最高行政法院、高等行政法院及地方法院行政訴訟庭。
  • 「二審」指兩個審級,地方法院行政訴訟庭審理簡易訴訟程序、交通裁決事件及收容聲請事件的第一審,並可上訴抗告至高等行政法院;高等行政法院審理通常訴訟程序的第一審,並可上訴抗告至最高行政法院。
他的疑問:當住家檢疫條件比防疫旅館還好,為什麼政府不讓人民選擇?

《報導者》日前連繫上事業重心轉往北美的企業家彭天豪。他回憶,2021年8月22日他從美國返台,接到「防範嚴重特殊傳染性肺炎入境健康聲明暨居家檢疫通知書」,與家人即刻到新北市防疫旅館內進行居家檢疫。待滿14+1天後,「出關」時目睹的場景,他迄今忘不了。

「午夜檢疫期一滿,下樓到旅館大廳check out時,看見一堆住客在大廳等候,都是準備離開的民眾,還排隊一段時間才終於完成所有手續;即使旅館可以允許居檢者隔天再退房,但沒有人想在這裡待到天亮。而我們全家好不容易等到計程車,半夜搭車返回新竹家中,說是連夜逃跑一點也不誇張。」

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名為「居家檢疫」,COVID-19疫情下卻有9個多月的期間,入境者被強制住防疫旅館和隔離檢疫所而不能選擇回家隔離,引起一齣行政訴訟。圖為2020年台北觀傳局防疫旅館畫面,非文中當事人。(攝影/蔡耀徵)
名為「居家檢疫」,COVID-19疫情下卻有9個多月的期間,入境者被強制住防疫旅館和隔離檢疫所而不能選擇回家隔離,引起一齣行政訴訟。圖為2020年台北觀傳局防疫旅館畫面,非文中當事人。(攝影/蔡耀徵)
「之後我一直在思考這件事。我們在新竹的家雖是一般大樓,但有便利的外送服務,而且全家人都是從美國返台,只要我們都不出門,病毒擴散風險反而低,還可以自己煮東西吃、在家中遠距開會、甚至可以在家裡運動舒緩身心。但在當時,我完全沒有選擇,只能入住防疫旅館,關在一個小房間內,我住到第7天以後就很不開心,」彭天豪認為,那時已經慢慢有供應疫苗了
根據統計,2021年8月30日時,台灣第一劑COVID-19疫苗覆蓋率42.8%。
,但政府還是依舊採取強制入住防疫旅館的措施,這對防疫、對人民權益都有疑慮,考量未來因工作緣故還會經常進出國門,因此委託律師提起行政訴訟,希望能避免類似狀況再次發生。
衛福部敗訴原因1:一紙新聞稿就侵害人民人身自由,違反法律保留原則
2022年11月3日,台北高等行政法院公告裁判結果,認為強制入住集中檢疫所及防疫旅館已經違反「法律保留原則
行政機關制定的命令,不得牴觸法律之外,還要有法律的依據。
」。高等行政法院認為,在這個裁判結果中,要求原告要在防疫旅館內檢疫14天,雖然符合《傳染病防治法》,行政機關卻僅以新聞稿規範檢疫方式及檢疫期間,但居家檢疫、隔離所剝奪人身自由,應綜合檢視《憲法》保障人身自由的意旨、涉及的事物領域、侵害基本權的強度與範圍、所欲追求的公共利益、有無替代程序及各項可能程序的成本等因素。

彭天豪委任律師、台灣人權促進會會長周宇修解釋,這判決表示居隔措施不能只有一只新聞稿就宣布,必須有法律或行政命令為依據,但強制入住防疫旅館很顯然沒有做到這點,況且在開庭過程中,行政機關始終沒有拿出足夠的法律基礎來說服高等行政法院。

周宇修強調,入境居家檢疫,從字面上理解「居家」就是應該回到住家,開放防疫旅館是給民眾多一個「選擇」,讓家人可以選擇去防疫旅館避免風險;法律上是以對人民有利的解釋,但一紙新聞稿就宣布只能去防疫旅館,但防疫名詞是「居家檢疫」、並不是「集中檢疫」,等於是把家的定義擴大至「不是家的地方」,已經違反《憲法》第9條「人民有居住及遷徙之自由」。

衛福部敗訴原因2:政策宣布隔離14天,實際執行卻多了1天
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無論是入住集中檢疫所或防疫旅館,檢疫期必須從隔天零時起算;台北高等行政法院發布「110年度訴字第1153號行政判決」,認為此舉違反比例原則。圖為2020年第一班自武漢包機回台的民眾,檢疫期滿後正準備離開。(攝影/楊子磊)
無論是入住集中檢疫所或防疫旅館,檢疫期必須從隔天零時起算;台北高等行政法院發布「110年度訴字第1153號行政判決」,認為此舉違反比例原則。圖為2020年第一班自武漢包機回台的民眾,檢疫期滿後正準備離開。(攝影/楊子磊)
這次的行政訴訟中,周宇修還提出另一個主張:彭天豪與家人是2021年8月22日傍晚抵達桃園機場,依照當時的防疫規範入境檢疫14天──與當時世界衛生組織(WHO)有關文獻建議的檢疫天數相當,也與衛生福利部2020年2月6日已公告所示的14天檢疫天數相同──但是,衛生福利部2020年4月6日函示
衛生福利部109年4月6日衛部救字第1091361129號函
「入境當日不計入檢疫14日計算」,意即,入境當時是零時01分到23時59分都變成「第0天」,人民形同多被隔離了1天、多被限制了1日的自由。

依《行政程序法》第48條第5款「期間涉及人民之處罰或其他不利行政處分者,其始日不計時刻以一日論」,即彭天豪全家8月22日入境即至防疫旅館,但14天的隔離日卻從8月23日零時起才起算第一日,周宇修因此主張行政機關違反比例原則,最後亦獲得法院認定,行政機關從「第0天」開始執行,確實違反比例原則。

彭天豪受訪時表示,雖然自己和家人多被隔離了1天,倒不是他最在意的點,被奪走了「第0天」的主張是與律師討論過後的決定:

「我的主軸還是希望透過訴訟過程,讓政府去思考決策與執行過程中有沒有可以再進步的地方。」

因此,彭天豪在行政訴訟的過程中並沒有再要求賠償:「對我來說,損失的金錢不是重點,我在乎的是台灣走向成熟的社會時,必須經歷這樣的考驗而愈來愈進步。」

參與野百合學運、發動過兩次釋憲案,見證體制因衝撞而改變
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目前住在加拿大溫哥華的企業家彭天豪透過視訊受訪,他認為,居家檢疫就是應該可以居家,強制入住防疫旅館對像他這樣頻繁進出國門的人來說,非常困擾也不合理。(攝影/鄭宇辰)
目前住在加拿大溫哥華的企業家彭天豪透過視訊受訪,他認為,居家檢疫就是應該可以居家,強制入住防疫旅館對像他這樣頻繁進出國門的人來說,非常困擾也不合理。(攝影/鄭宇辰)

雖然控告政府,但彭天豪既不為求償、也不是對政府不滿,反而認為是盡一個人民守護法治秩序的義務。這與彭天豪自己經歷台灣由威權時代走入民主時代的背景有關──他見證並參與台灣社運、學運年代,如何由人民的力量推動政治與社會的開放。

他受訪時透露,自己大學時代就推動了兩次釋憲案。

「我在讀大學時,台灣社會才剛解嚴不久,那時我積極參加社團,剛好遇上野百合學運──我是不敢稱自己是野百合世代,因為只是參加了那一場學生運動──這對我的人格養成很關鍵,年輕時遇到一批很有熱情、很有抱負與理想的夥伴,然後去衝撞後看到事情有所改變。當然我們那時候很幸運,那個改變是往良善的方向去。日後不會懼怕遇到困難,因為年輕時遇過更艱難的,也習慣主動去捍衛自己的權利。」

彭天豪笑說,「大學時代做的事還不只這一件,創業前的人生中,還有兩個釋憲案跟我有關,第一件是役男不能出國的釋字443號解釋,以及第二件是學生不能參政的釋字546號解釋。」最後都有好的結果。

在2000年《兵役法施行法》修正之前,役男在未當兵以前是不能出國的,除非是出國比賽等才能例外處理。1993年,彭天豪向入出境管理局申請出境遭否決,他聲請釋憲,1997年大法官作成釋字443號解釋,也帶動後續的《兵役法施行法》修法。彭天豪另一件聲請釋憲案,則是就讀台灣大學三民主義研究所
現為台灣大學社會科學院國家發展研究所
時,向桃園縣選委會登記參選第四屆立法委員,但遭以「現在學校肄業學生不得登記為候選人」為由拒絕受理,聲請釋憲,催生出釋字第546號,保障人民的被選舉權。

如今,役男可以出國拓展視野,不用再局限於兵役問題。彭天豪表示,雖然自己沒有因此受惠,但這改變對於後來的學子們很有幫助;而學生不能參政也是如此,《憲法》賦予人民的權利怎麼可以受到身分限制,「不參選」與「不能參選」是完全不同的概念。

彭天豪認為,回到防疫旅館這件事也是如此,政府管理的概念如出一轍:

「30年前,用『役男出國一定會逃兵』思維來防堵;同樣的邏輯,30年後的此時,也以『入境台灣如果不關在旅館,人民就一定會從家裡跑出去』來思考。所以我在出庭時,就要政府說出來,這樣的公共政策邏輯是什麼?但多次詢問都講不出理由,所以希望透過這次的行政訴訟,去凸顯這個國家與人民的關係,其實還有很多可以改善並更進步的地方。」
居隔居檢政策,付出上百億元的成本

彭天豪的狀況不是個案。COVID-19疫情期間──尤其是三級警戒──確診個案以及居家隔離或居家檢疫的人數暴增,根據衛福部統計,截至2022年11月7日取消接觸者居家隔離措施,總共有567萬2,762人次與確診者接觸而居家隔離;截至2022年10月31日止入境人員取消居家檢疫,累計有191萬3,445人次居家檢疫;還有入住集中檢疫所的有14萬2,799人次,上述三種總計772萬9,006人次。即等於,疫情期間有數百萬人次被政府多限制了一天的自由,政府則花費巨額經費做防疫補償金。

但如彭天豪這樣,許多人可能並不在意被多隔離一天獲得什麼補償,只想問:「WHO建議14天的檢疫,為什麼台灣就是要比別人多一天?科學根據是什麼?又真的對防疫有幫助嗎?」

因防疫受隔離、檢疫者或其照顧者每人每日可請1,000元防疫補償金,衛福部社會救助與社工司司長蘇昭如表示,並非所有居家隔離、檢疫的民眾都符合請領資格,若隔離期間有領薪水者,並不符合補償金資格,因此如軍公教就不能請領。

不過,衛福部統計至2023年2月底止,防疫補償總受理案件數約256萬餘件,經審查通過者計178萬餘案、103億7千萬餘元。以此推估,疫情期間防疫實際造成的成本已經突破100億元,每一件申請的補償金額約為5,825元,也就是申請的天數平均是5.8天;2023年衛福部還因而再編列28億元準備來付補償金。

這還不含往返機場與防疫旅館或居家的防疫計程車費用。以彭天豪為例,從桃園搭防疫計程車約2,000元,解隔離後,再從深坑回到新竹也是2,000多元。

法律上侵害了人民的權益、又花費逾100億元成本補貼人民,彭天豪不認同這樣的公共政策邏輯:「為了這件事(訴訟),我的律師還特別去找統計數據,入境時都要PCR採檢陰性,結果最後在居家檢疫期間轉陽不到0.5%
根據政府統計資料,2020年4月4日至2021年7月3日止,確診總數14,636人,屬於境外感染929人,這段期間入境總人數為206,490人,入境者感染比例僅0.45%。
,然後政府卻在擔心這0.5%會從家裡跑出去傳染給鄰居朋友成為破口。」
重紓困、輕法制的特別條例,衍生出後遺症
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檢疫期14天,但實際是第0天已經入住,學者認為這代表防疫過程中不重視「法制」問題。圖非文中當事人。(攝影/楊子磊)

台灣大學法律學系教授、憲法行政法專家林明昕認為,這起案件凸顯防疫期間不重視「法制」的問題,而且這不是個案,對於公務員來說,《肺炎特別條例》授與權力後,好用就拿來用,而且是一直用。他以彭天豪案中所舉的第0天為例,認為《行政程序法》第48條規範得很清楚:「期間涉及人民之處罰或其他不利行政處分者,其始日不計時刻以一日論。」換言之,必當不利於當事人時,要從寬認定不利處分的起始日,所以入境居檢實際超過14天被認定違反比例原則並不意外。

「為什麼我一直強調法制,因為行政部門執行,首要是法律基礎穩固,第二才是執行。只是在這次防疫過程中,指揮中心許多防疫決策者多半是醫界人士,對於法制沒有太完整的概念,一開始疫情緊繃時,民意支持也沒有遭遇反對意見;但長久下來,總是會有對法律在意的人會提出異議。」

林明昕認為,這充分凸顯指揮中心的法制基礎太弱。他進一步分析,另一個爭議點就是《肺炎特別條例》第7條「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施」的「霸王條款」,更值得檢討。

「關於這條『霸王條款』是否有違憲疑義?最關鍵的核心還是在於使用這條款時是否有適用的相關法規規定?以及隨著疫情緊急狀態緩解後,是否有進一步檢討修正?」林明昕強調,後來指揮中心似乎也發現問題,開始找法務部次長陳明堂一起開會討論,並在記者會公布手板資訊時,一併在指揮中心網站上公告,只是距離有完整的法制基礎還有距離。

林明昕指出,如果仔細檢視《肺炎特別條例》,會發現條文十之八九都在講「紓困」,關於防疫的問題反而著墨很少,這與中央政府的組織有關,認為發錢才是大事,反而因此忽略各種行政作為可能產生的爭議。他建議,未來在這方面應該由一個法律政務委員來負責,或是指揮中心有一個專屬法制團隊,針對各種措施可能產生的違憲或法律爭議做出合適的處置。

透過司法訴訟論辯,讓國家體制更堅實

對於台北高等行政法院的判決,衛福部疾管署已提起上訴。疾管署對《報導者》的詢問,以文字回應表示:

「就本案原審判決疑義需待上級法院釐清事項,擬具理由提出上訴(上訴日期2022年12月6日),後續配合法院審理程序辦理。」

對此彭天豪表示,「我現在人多數時間在北美經商,相關事情還是會委託律師周宇修,就看上訴的結果如何,應該還會繼續走下去,將來會再與律師討論後再判斷,如果有必要,也不排除再次走到憲法法庭。」

彭天豪也不斷強調,提起訴訟不代表否定台灣的防疫,整體而言他給台灣防疫打80分,但他認為過程中還是有不足或欠缺的地方,透過司法的訴訟去論辯,能讓之後行政部門的作為有愈來愈好的方向。

彭天豪說出他的期待:

「台灣要維持一個強健的經濟體,就要一直維持是個自由開放社會,面對爭議、面對問題或面對訴訟可以理性去論辯,政府輸了也沒什麼,改就是了,美國這樣做而成為強國,我這麼做也是秉持這個信念。」

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