COVID-19（又稱武漢肺炎、新冠肺炎）疫情嚴峻，防疫如同作戰，特別時期許多事務必須打破原本的法律框架，因此，立法院2月25日三讀通過《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》（以下簡稱《肺炎特別條例》），賦予行政部門全力防疫的法律基礎。

包括中央流行疫情指揮中心宣布醫事人員限制出國、地方縣巿限制公務人員、甚至行政院發布高中以下師生出國禁令，疫情指揮中心指揮官、衛福部長陳時中說明，頒布特定人員出國禁令法源，來自《肺炎特別條例》第7條「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施」。

但是，特別條例到底權力有多大？為什麼出國禁令一出，許多引來法律人士認為有「違憲」之虞？

法律位階中，《憲法》高於所有法律，擁有最高位階，特別條例則與法律同位階。

實務上，後法會優於前法、特別法優於普通法，《肺炎特別條例》是針對這次疫情訂定，排除了一些舊有的法律規範，以此規定看來，特別條例可以凌駕於現行法律，但仍不能牴觸《憲法》。因此在禁止高中以下師生出國這件事情上，有違反《憲法》保障人民居住遷徙自由的疑慮。

目前的大法官都是以「法律明確性」指導學生，若釋憲推翻了「法律明確性」原則，等於是否定過去大法官釋憲，對司法將是很大的衝擊。

依據特別法恐有逾越《憲法》之虞，但在全球疫情急速蔓延下，出國確有影響防疫的疑慮，有學者建議應發布緊急命令，為其解套，但這種做法可行嗎？

上一次台灣總統發布緊急命令要追溯到921震災，由時任總統李登輝發布，主要因為當年《災害防救法》並不完整，送到立法院討論相對耗時，所以極需行政部門立即處置，才由總統先頒布緊急命令進行應變，再由立法院追認。在法律的位階上，總統緊急命令是優於法律、也高於特別條例，不過，即便是緊急命令，還是不能逾越《憲法》基本人權。

921當時的緊急命令主要都是去排除現行法律，讓行政機關加快處理腳步。但是否適用於以防疫為名、限制人民出國而頒布的緊急命令？仍存在不同的看法。

由總統發布緊急命令，可降低法律明確性的要求，賦予指揮中心有更多權限可以防疫，此舉可以避免主管機關疾管署日後面對國人權益受損後提出訴訟，造成行政部門的寒蟬效益。但是，目前仍在立法院開議期間，其實也可以直接修改「特別條例」第7條，將原則、例外與實施期限做界定，來解決當前爭議，不一定要走緊急命令。

民主法治國家每一次的緊急狀態都會是一種「行政擴權」，防疫至今還可以使用現行法規保障人權時，應小心謹慎使用現有工具，不要放任行政擴權。

這也是總統蔡英文3月19日發表談話時強調，現行《傳染病防治法》與《肺炎特別條例》提供足夠法律基礎，除非真的造成更大經濟與社會衝擊，也可以先進行《肺炎特別條例》修法，最後才會進一步發布緊急命令，不輕易動用這把尚方寶劍，也是呼應「民主法治」的精神。

諮詢專家／東吳大學法律學系教授胡博硯、律師廖芳萱