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真的假的?特別法、緊急命令,不是狀況「緊急」就可以頒?

COVID-19(又稱武漢肺炎、新冠肺炎)疫情嚴峻,防疫如同作戰,特別時期許多事務必須打破原本的法律框架,因此,立法院2月25日三讀通過《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》(以下簡稱《肺炎特別條例》),賦予行政部門全力防疫的法律基礎。

包括中央流行疫情指揮中心宣布醫事人員限制出國、地方縣巿限制公務人員、甚至行政院發布高中以下師生出國禁令,疫情指揮中心指揮官、衛福部長陳時中說明,頒布特定人員出國禁令法源,來自《肺炎特別條例》第7條「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施」。

但是,特別條例到底權力有多大?為什麼出國禁令一出,許多引來法律人士認為有「違憲」之虞

特別法權力有多大?能不能逾越憲法?

法律位階中,《憲法》高於所有法律,擁有最高位階,特別條例則與法律同位階。

實務上,後法會優於前法、特別法優於普通法,《肺炎特別條例》是針對這次疫情訂定,排除了一些舊有的法律規範,以此規定看來,特別條例可以凌駕於現行法律,但仍不能牴觸《憲法》。因此在禁止高中以下師生出國這件事情上,有違反《憲法》保障人民居住遷徙自由的疑慮。

《肺炎特別條例》第7條是確保其他條文都沒規範到的狀態時,以此為概括條款,但第7條條文寫得不夠明確,沒有包含什麼「原則」及「例外」的設計。萬一之後真的有國人因此無法出國而提出訴訟、甚至走到釋憲,在「是否符合法律明確性
「法律明確性」的原則,除了規範法律內文需具體詳盡外,也要求法律應讓受規範者可以明確理解、預期結果,並且可以經過專業的司法審查確認。
大法官在釋字第432號解釋第一次提出這個概念,寫明:「法律明確性之要求,非僅指法律文義具體詳盡之體例而言,立法者於立法定制時,仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性,從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。有關專門職業人員行為準則及懲戒之立法使用抽象概念者,茍其意義非難以理解,且為受規範者所得預見,並可經由司法審查加以確認,即不得謂與前揭原則相違。」這也成為未來審視法律是否違憲時的一個重要原則。
」上,確有很大爭議,可能造成訴訟不斷產生。

目前的大法官都是以「法律明確性」指導學生,若釋憲推翻了「法律明確性」原則,等於是否定過去大法官釋憲,對司法將是很大的衝擊。

用緊急命令為出國禁令解套,可行嗎?

依據特別法恐有逾越《憲法》之虞,但在全球疫情急速蔓延下,出國確有影響防疫的疑慮,有學者建議應發布緊急命令,為其解套,但這種做法可行嗎?

上一次台灣總統發布緊急命令要追溯到921震災,由時任總統李登輝發布,主要因為當年《災害防救法》並不完整,送到立法院討論相對耗時,所以極需行政部門立即處置,才由總統先頒布緊急命令進行應變,再由立法院追認。在法律的位階上,總統緊急命令是優於法律、也高於特別條例,不過,即便是緊急命令,還是不能逾越《憲法》基本人權。

921當時的緊急命令主要都是去排除現行法律,讓行政機關加快處理腳步。但是否適用於以防疫為名、限制人民出國而頒布的緊急命令?仍存在不同的看法。

由總統發布緊急命令,可降低法律明確性的要求,賦予指揮中心有更多權限可以防疫,此舉可以避免主管機關疾管署日後面對國人權益受損後提出訴訟,造成行政部門的寒蟬效益。但是,目前仍在立法院開議期間,其實也可以直接修改「特別條例」第7條,將原則、例外與實施期限做界定,來解決當前爭議,不一定要走緊急命令。

緊急命令為什麼不能輕易「出鞘」?

民主法治國家每一次的緊急狀態都會是一種「行政擴權」,防疫至今還可以使用現行法規保障人權時,應小心謹慎使用現有工具,不要放任行政擴權。

這也是總統蔡英文3月19日發表談話時強調,現行《傳染病防治法》與《肺炎特別條例》提供足夠法律基礎,除非真的造成更大經濟與社會衝擊,也可以先進行《肺炎特別條例》修法,最後才會進一步發布緊急命令,不輕易動用這把尚方寶劍,也是呼應「民主法治」的精神。

諮詢專家/東吳大學法律學系教授胡博硯、律師廖芳萱

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