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林佳和/他們的犧牲,照見台灣社會的選擇──觀察消防員十年爭權軌跡有感
在2015年桃園市新屋保齡球館火災21天後,2月10日晚間,消防員工作權益促進協會與聲援團體在內政部前點燃蠟燭,悼念殉職的6名消防員。(攝影/楊子磊)

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1872年,德國哥廷根大學教授,知名的法學者耶林(Rudolf von Jhering),出版其流傳千古的名著:《為權利而奮鬥》(Der Kampf ums Recht)。第一段寫道:

權利的目標,在於和平,手段,則是奮鬥。只要權利無法擺脫來自不法的攻擊,便將持續長久,直到奮鬥的出現。權利的生命,就是奮鬥,不管是民族的、國家權力的、社會等級的,或是個人的奮鬥。

每次談到消防員爭取權利,總讓我想起耶林的這段記述。想來不免突兀:遺緒著普魯士文官體制的台灣,公務員的保障,至少相對於私部門勞動者,印象上只有太多、沒有較少,僅有「已足」、何來「缺憾」?我們尤少聽聞「以犧牲生命來控訴與爭取權利」,卻唯獨消防員:2015年1月20日,桃園市新屋保齡球館大火,6名消防員殉職2018年4月28日,敬鵬工業平鎮廠大火,6名消防員殉職2023年9月22日,屏東明揚國際科技工廠大火,4名消防員殉職,這還只是過去十年來的幾個大事件。

「殉道者」(Martyr),在希臘文的原意是「見證人」,後世的基督教,常以此描述那些因懷抱信仰而遭逢苦難或死亡之人;回到原始字意,歷經弟兄們的殉職苦難,消防員們,豈不成為某種意義下的共同殉道者?

這是一篇,個人十餘年來,有關消防員工作權益促進協會(簡稱消促會)爭取權利的見聞記述。當然,我的所謂參與、協助、共同努力,實在微不足道,不值得為文談論,所以不會觸及個人的什麼事蹟,僅以所存文件中,那一段「消防員為權利而奮鬥」的客觀紀錄為據,與讀者分享。

爭取合理工時,揭開消防員街頭抗爭序幕

當然,消防員工作危險,眾所皆知,少有其他公私部門勞動者堪可比擬。我們不應該簡單地倒果為因,說只要有人殉職罹難,就是體系出了問題,任何控訴都有其基礎與理由。碰到消防員,更須深入其發展脈絡與軌跡,方能找到不是單純提升裝備,增加人力等的問題,而是其他的結構性現象在作祟。

個人知道的開始:2010年5月,高雄市消防員徐國堯與張家偉,向高雄市政府消防局提起申訴,不服消防局強迫加班及未核實發給加班費或補休假。翌月,徐國堯被調動至離家50公里遠的山區分隊,接下來連續兩年考績乙等,2014年,在兩個月期間內,被記42支申誡而遭免職。

(延伸閱讀:〈【徐國堯免職案】孤身的火場:他辦了第一場消防員遊行之後〉

2012年8月31日,將近300位現役、退役消防員及其家屬,走上高雄街頭,集結於高雄市消防局前,提出「合理工時」、「專業分工」的訴求,彼時全台灣,北高與少數縣市為「勤一休一」,其他縣市則為「勤二休一」,換言之,消防員每月工時總數在360至480小時之間。

我們可以看到,「工時太長」,是消防員彼時的主要控訴,不論勤一休一或勤二休一,也就是連做24或48小時,消防外勤在地方縣市依客觀條件差異,早有「一國兩制」。此時質疑有二:工時太長,形同強迫加班,就算加班,為何加班費總有上限?而補休假常遙遙無期?對此,消防員開始有法律與政治行動:申訴,再延伸進入法院請求權利貫徹;遊行示威,向社會公眾展現訴求。值得注意的軌跡是:消防員眼中的秋後算帳,開始浮現。

2013年4月6日,消促會在台北市發動「消防員搶救心肝大遊行」,有超過500位消防員參加,提出「消防人力足、人民更幸福」口號,更要求「評比要協商」。

時任消促會祕書長的鄭雅菱為文直指

「消防體系強調由上級長官對基層的單向威權指令,正是為什麼氾濫的評比會造成基層苦不堪言的原因⋯⋯我們提出基層應有介入評比制度的空間,從事救災第一線工作的人士才是最懂得應該怎麼做最好的人。」
在權威式傳統官僚體系中,2013年首見消防員組織工會訴求
2013年10月31日,當年7月開始籌組、12月正式登記的消促會在高雄高等行政法院前召開記者會:「拒當肝鐵人,拯救更多人,爭取合理工時,捍衛市民安全」,「發表3年來爭取權益卻反被打壓的心酸歷程,各縣市消防員也將分享超時工作救不了人的真實經驗」。該日記者會,提出3個重要訴求
  1. 待命就是上班,我要合理工時:在分隊的每一分鐘都在待命,就算不出勤也在訓練、做業務等行政工作,上班日的24小時中卻有8小時的工作時間不被承認。我們要求政府同意待命等同上班的基本概念,並讓消防員能夠換取等量的休假或加班費,甚至更進一步補人力、縮減工時。
  2. 還我加班權:應讓消防員依據自己的健康、經濟與家庭狀況,自行選擇是否加班,而非強制消防員全體每月超時工作184至304小時。
  3. 消防員好累,我要組工會:消防員捍衛工作權益卻屢遭打壓與無視,我們要求政府立即開放消防員籌組工會,讓工會與政府一起促進消防員的工作權益,保障市民的幸福安全。

在此階段行動可以看到:「合理工時」繼續作為核心主張,進一步提出「待命就是上班工作」。當然,這個要求其實內含有些差異的指涉:其一,待命應算入工作時間,而整體工作時間必須降低(可搭配其他訴求);其二,待命應算入工作時間,所以消防員要加班費或補休。必須承認,這兩個意涵,不無緊張關係與必須調和之處,舉個簡單例子:如整體工時下降,而待命就是工時,則可能通往「加班費給付降至相當程度」這個不少消防員反對的結果,此無疑埋下之後兩條歧異路線之爭。

這次行動另一亮點:消防員要組織工會,如個人沒有誤解,這是消防員陣營首次提出此主張。「消防員捍衛工作權益卻屢遭打壓與無視」,特別是高雄市消防員徐國堯與其他數人的事件,遺留「評比不公」、「徒為長官秋後算帳之用」的強烈印象,使訴求得以擴展:不僅要處理工時,消防員更要對等與尊嚴,尊重與對話,在這個傳統上階級分明、權威式管理充斥的「安全任務型官僚體系」之中。組織工會,逐漸形成消防員主要訴求之一。

其後,2015年1月20日,桃園市新屋區新屋保齡球館發生大火,6名消防員殉職,根據《自由時報》2015年1月30日報導,該建築為20年違建,等級本為30日內必須拆除的「A1-A4等級」,結果遭塗改為「非供公眾使用」的A7級或「無立即拆除必要」的B級,過去6年來的28次安檢,僅有一次未過關。

新屋大火後:桃園試辦工時新制無疾而終
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2015年2月10日晚間,消防員工作權益促進協會與聲援團體自內政部遊行至總統官邸,要求政府補足消防人力、補充消防裝備以及檢討勤務業務評比制度。(攝影/楊子磊)
2015年2月10日晚間,消防員工作權益促進協會與聲援團體自內政部遊行至總統官邸,要求政府補足消防人力、補充消防裝備以及檢討勤務業務評比制度。(攝影/楊子磊)

新屋大火讓社會看到公務體系輕縱、營利事業無視法律的共犯結構,加速了消防員維護權益的決心,直接促成一個「原本」值得關注的進展:2016年12月12日,在桃園市中壢區議員王浩宇協助下,消促會在中壢區中正公園松鶴會館,舉行一場「桃園市消防員工時制度」公聽會。

除專家意見諮詢「如何兼顧緊急勤務、休息時間與勞動安全?以國內外輪班工時制度為例」外,最具意義的是,桃園市政府消防局主動提出「桃園現況勤休制度:新式勤休試辦計畫報告」,提出兩階段的試辦計畫
從2017年1月開始,各階段皆歷時3個月。
,最重要的「每日服勤12小時為原則,每週排定輪休全日2次」、「每日交班時間為上午8點及晚上8點」,必要的配套則是「分隊每日基本安全人數最低為隊員8人」、「每日在隊總人數,以不低於分隊現有人數七分之二為原則」,甚至,「專案報准者,得不受七分之二原則之限制,但仍應維持必要勤務人力」。
在桃園市消防局試辦計畫下的工時調配,將會是完全令人耳目一新的「每日服勤8小時(雖然備勤
根據內政部《消防勤務實施要點》,備勤指的是服勤人員在勤務執行單位內,隨時保持機動待命並得實施動、靜態自主訓練、辦理業務等,以備災害發生時之緊急出動救災、救護、災害調查或其他臨時派遣勤務。
除外),每週服勤40小時(雖然必要時得酌情延長)」、「每日連續服勤(備勤除外)不得超過6小時,深夜服勤不得超過4小時,值班勤務以不連續超過4小時為原則」,然後,「各分隊自行規劃輪休二日合併或分開輪休實施方式,並定期調整休假週期(星期)以達公平」。

換言之,直接將現行勤一休一、勤二休一,那種「連續執勤24小時(以上)」傳統模式,改為與一般勞工社會生活節奏一致的(至多)半日制,而且週休二日:每一工作日,有一半的自主時間,每週區間有更多機會能留予自己、家人、休閒與社會生活,得讓消防員與他人同步化,這個僱傭勞動工作時間制度上,百年來努力所達成的核心目標之一。

雖說試辦,但桃園市政府提出詳盡規畫與配套,在眾所期待之中,無奈,消防員陣營中不少反對聲浪,不願意「12工時、週休二日」的試辦方案,比較傾向「勤一休二」,最後試辦並未啟動。

敬鵬大火後:修補法規缺漏,打出有力一仗

2018年4月28日,又是在桃園市,敬鵬工業平鎮廠大火,廠房內存有大量柴油及腐蝕性化學物質,最終造成6名消防員殉職,1名重傷。

敬鵬大火再次激起悲痛與憤概。消促會在網站首頁上標示著:「補足人力X改善裝備X專業分工X拒絕打壓」、「不願再有弟兄枉死,9月1日凱道公祭」。不幸的事件,彷彿再次的殉道,見證消防員的悲劇。

2018年6月11日,敬鵬大火事發一個多月後,消促會提出「中央修法、終止殉職」訴求,目標指向《消防法》,希望針對搶救現場廠方責任,搶救人員若缺乏救災資訊、資源等現場必要條件,得以安全為由不進入火場等進行討論,進而推動修法,以符合第一線人員需求。消促會特別強調,希望不再是「長官決定、基層承擔」,而是真正保障基層安全,終止下一場殉職,所謂「爭取生命三權納入消防法」。

2019年10月3日,台中大雅區鐵皮屋違章工廠大火,兩名消防員殉職;同月13日,消促會於立法院群賢樓前展開24小時靜坐守夜暨追思會活動,在諸多關注與壓力下,2019年10月29日,立法院通過「《消防法》部分條文修正草案」二、三讀,拍板確立「消防員生命三權」入法,包括增修第20-1退避權第27-1調查權,以及第21-143-1資訊權等相關內容。

在這一段,消促會打出有力的一仗,將目標擺在更具體的「救災現場」,糾正我國法規上嚴重落後的缺失:現行《消防法》規範過於簡略,特別是輕描淡寫而多所闕漏的「災害現場管理者之資訊提供義務」,造成現場誤判,恐為許多不幸事件的主因。

新法第20-1條「現場各級搶救人員應於救災安全之前提下,衡酌搶救目的與救災風險後,採取適當之搶救作為;如現場無人命危害之虞,得不執行危險性救災行動」,雖然沒有《職業安全衛生法》第18條那般強烈的「退避權」,沒有明確標示「自行停止作業(救災)與退避」,但已屬一大進步,突顯「救災人員自身安全至上」的原則。接下來的考驗,自然是現場上的指揮官與消防員,如何去運用、如何在救災任務與自我保護之間,在服從長官指揮與自主判斷決定之間,找到適切的平衡點。

大法官釋憲還徐國堯遲來公道,立法階段卻只剩空洞規範

正好一個月後,2019年11月29日,消防員繼續迎來下一個變革:司法院大法官作出釋字第785號解釋,針對以全年無休之輪班輪休制為其工作特徵、所謂業務性質特殊機關公務人員的服勤方式──包括時數合理上限、服勤與休假頻率、服勤日中連續休息最低時數、相關的超時與補償等,均遭大法官認定不符《憲法》意旨,侵害公務人員公職權及健康權。

這個案子,來自於2014年遭免職的高雄市消防員徐國堯,大法官在此給了徐國堯一個遲來的公道:他所反對的消防員勤休制度,包括加班費與補休的「補償」,都被大法官肯定為違憲,有害服公職權與健康權,大法官並責令立法者,應於3年內建構必要且合理之框架性規範。

以作為原因案件的消防員為例,針對消防外勤人員之超時服勤的補償,在輪班制工時結構下,每月補償上限為100小時,且必須視中央或地方預算編列情形而核發,在「服勤工時─超時服勤─補償」一定程度脫鉤下,大法官多數意見評價為侵害服公職權及健康權,必須加以矯正。「785號解釋」催生一個新的階段:消防員現行勤休制度,是否進入壽終正寢的前夕?消防員10餘年來的訴求,是否透過「違憲宣告」,走向最後一哩路?

2022年6月20日,搶在3年定期失效的期限屆滿前,立法院通過修法,新納入的《公務員服務法》第12條第4項規定:「各機關(構)應保障因業務特性或工作性質特殊而須實施輪班輪休人員之健康,辦公日中應給予適當之連續休息時數,並得合理彈性調整辦公時數、延長辦公時數及休息日數。」

非常可惜,大法官念茲在茲的「框架性」規範,到了立法院底下,只剩「空洞性」規範,一切,似如往昔。

明揚大火後:待補的破網與必須整體改變的結構與觀念
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2023年9月23日上午,消防員於燃燒中的屏東明揚國際科技工廠旁暫時休息。(攝影/楊子磊)
2023年9月23日上午,消防員於燃燒中的屏東明揚國際科技工廠旁暫時休息。(攝影/楊子磊)

福無雙至、禍不單行。2023年9月22日,屏東明揚國際科技工廠發生火災,4名消防員殉職。同月29日,消促會至行政院抗議,提出三訴求:

  1. 應修正《消防法》第43-1條,工廠管理人未依法提供救災協助,或相關資訊等,造成消防員受傷或殉職,應課以刑責;應修正《毒性及關注化學物質管理法》第30條,規定若未確實執行化學物品的申報與登錄,應課以刑責。
  2. 再者,應運用現行《公務人員安全及衛生防護辦法》,同時納入罰則。
  3. 最後,針對行政院擬修訂《公務人員協會法》,主張應直接回歸適用《工會法》,以保障勞動三權。

由此可看到:《消防法》仍在補破網,災害現場管理者資訊義務的履行,不論平常或災害時刻,實在糟糕透頂,往往是造成消防員不幸罹難的直接原因,不應再加縱容輕放。此外,著眼於裝備與指揮缺失,主張「要課責消防機關」,不論要援引《職業安全衛生法》或公務人員自己的防護辦法,都必須讓機關長官得以被咎責,使權責相符,才能徹底解決「救災者本身變為受害者」的結構困境。

重新提起(事實上從未忘記提起)開放消防員組織工會,淪為尷尬:一方面,與前述「專業性訴求」相較,顯得與事件本身距離遙遠,關聯性薄弱,然而,再方面,突顯消防員那種「面對強勢領導與不對等處境」的卑屈,工會,自然變為時時浮現的想望。

2005年7月14日,歐洲法院做出著名的「德國漢堡消防隊人事代表會控告漢堡消防局長案」判決:歐盟工時指令
Working Time Directive,是歐盟歐洲勞動法的一部分,1993年11月23日的版本93/104/EEC,2003年更新為2003/88/EC。賦予歐盟工人以下權利:
  1. 每年至少28天(4週)的帶薪休假,6小時中間休息20分鐘,每24小時至少休息11小時。
  2. 限制過度的夜間工作。
  3. 7天內至少休息24小時。
  4. 每週工作時間不超過48小時。
該指令目的是預防壓力、憂鬱和疾病,並保護人們的健康和安全,因為過度工作的時間被認為是致病的主要原因。
所定每週最高工時應為48小時之規範,亦適用於安全救援防災等任務工作,例如警消與醫療。

在此判決之後,為了符合歐盟工時指令的規範精神,德國各邦消防員之每週總工時,基本上均調降至48小時,其中出勤與教育訓練時間29小時,其他備勤待命時間為19小時。從德國經驗可知,不再採取連續執勤24小時,而是站在一般勞動者普遍適用的工時規範基礎上,包括「勤務─待命─連續休息」之例行正常時間結構,再考量消防員之特殊性而略微調整,加上延長工作加給或補休,方得保障消防員身心健康安全與調和職業及家庭。

也就是說,消促會在工時上的主張,真的是世界潮流,也不會以付出有害於公益或公眾生活作為代價,真正的關鍵,只在觀念的改變,以及改革的決心意志。

在救災安全方面,「輕忽災害之發生可能」,是台灣社會通病,上行下效,整個社會狼狽為奸,只為利益驅動,民間不堅持做對的、只在乎對自己有利的事情,最後常讓勞動者、消防員以付出生命作為終結,令人痛心與憤慨。歐洲諺語云「命運不會是智者道路上的障礙」,那些徒呼負負,只會遺憾之人,何時才會真正掃除障礙,還是只能淪為永恆的愚昧?

消防員,其事件,其理念,其行動,最令人觸目驚心的,其不幸與犧牲,不啻是面臨十字路口的台灣社會,一個要選擇轉型與向上提升,還是只有空話、無異繼續沉淪的警示與照妖鏡。

回顧消促會留下的努力軌跡,個人,只有這個簡單的感想──消防員,不是只在年曆上肌肉健美的活跳猛男,也不只是那些,讓民眾看到救災後躺地喘息,只能大喊辛苦了好心疼的打火英雄,他們,都是有尊嚴,也需要周延保障的勞動者。不能只有看到事件後,而是必須整體改變結構與觀念,才是努力不懈的消防員們,帶給台灣社會最重要的啟示。

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2015年2月10日晚間,消防員工作權益促進協會自內政部遊行至總統官邸,參與者在官邸前以蠟燭排出「制度殺人」的字樣。(攝影/楊子磊)
2015年2月10日晚間,消防員工作權益促進協會自內政部遊行至總統官邸,參與者在官邸前以蠟燭排出「制度殺人」的字樣。(攝影/楊子磊)

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